全面而充分地认识“营改增”
“营改增”是完善现行税制的基础性举措。从税理上讲，举凡一般流转税，都要按照“中性税”来设计——税制安排不对纳税人的产业投资方向产生影响。然而，主要出于历史的原因，在我国的现行税制体系中，并行着两个一般流转税税种——增值税和营业税。前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。尽管可以在税制设计上按照彼此照应、相互协调的原则来确定税负水平，但在实际运行中，两个税种一直难免税负失衡。来自任何一方的哪怕是轻微的变化，都会直接影响并牵动到另一方。加之前者不存在重复征税现象，因而税负相对较轻。后者则有重复征税现象，因而税负相对较重，由此而造成的制造业与服务业之间的税负水平差异，不仅使得增值税和营业税陷入“非中性”状态，而且对于产业结构产生了“逆向调整”效应。
正因为如此，几乎从1994年现行税制诞生的那一天起，就存在着并预设了未来将两个税种合并为一个税种——增值税的考虑。只不过，最初的称谓是增值税“扩围”，后来改称为“营业税改征增值税”即所谓“营改增”。可以说，“营改增”是一项早就纳入改革视野的完善现行税制的基础性举措。
“营改增”系政府推动经济结构调整的重要手段。可以立刻指出的一个基本事实是，“营改增”本身即是基于调整经济结构的需要而正式启动的。其契机，在于增值税转型改革的推进和完成。
增值税转型改革最重要的变化，就是企业当期购入固定资产所付出的款项，可以不计入增值税的征税基数，从而免征增值税。所以，说到底，它是一项减税措施。注意到增值税系现行税制体系中第一大税种的地位，它还是一项规模颇大的减税措施。在国际金融危机背景下，这项改革固然可以带来扩大内需的功效，但与此同时，仅仅是因为参照系发生变化，会使原本同增值税保持大致均衡状态的营业税税负水平，自然陷入相对偏重的境地。作为一种必然的结果，发生在不同产业之间、特别是发生在制造业和服务业之间的税负失衡现象也由此出现——相对于制造业税负水平的下降，服务业的税负水平趋向于上升。
这种现象显然同转变经济发展方式、调整经济结构的方向相背离。故而，为了推进服务业的发展进而调整产业结构，让增值税“吃掉”营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税，便成为一种推进经济结构调整的自然选择而纳入议事日程。
“营改增”关系此轮宏观调控成败。“营改增”毕竟是在国际金融危机的背景下，基于实施结构性减税的意图而启动的。从一开始，它就被打上了反危机的烙印，与宏观调控紧密相连。而且，随着时间的推移和形势的变化，“营改增”对于宏观调控体系的重要意义也日趋凸显。
欧美日等主要发达经济体陆续推出的新一轮量化宽松政策，其溢出效应必将影响我国；我国财政金融领域存在的风险隐患正在蓄积，随政府换届而带来的新一轮的地方融资冲动已经有所抬头；以往流动性过剩带来的通胀压力始终未能缓解，包括外部输入和内部新增在内的新一轮通胀压力正在生成。凡此种种，都将极大地牵制或压缩货币政策的作为空间，稳增长的重任将不能不主要落在财政政策身上。
在连续实施了5年的财政扩张性操作之后，相对于以往，以扩大支出为主要内容的扩张性操作“药效”已经有所下降，其“粗放型”扩张对于结构调整的副作用已经显现。较之于危机之前，不平衡、不协调和不可持续的问题更加突出。故而，扩大支出的操作将不能不有所节制，减少税收系当前积极财政政策的主要载体。
将现行税制体系格局与“十二五”税制改革规划相对接，减间接税而非直接税，减收入所占份额较大的主要间接税而非所占份额微不足道的零星间接税，无疑是推进结构性减税的重点。
在现行税制体系中，收入所占份额较大、可称为主要间接税的，分别是增值税、营业税和消费税。2012年，其所占份额分别为39.8%、15.6%和9.0%。其中，只有增值税块头儿最大，最适宜作为结构性减税的主要对象。正在上海等地试行的“营改增”方案，本身恰是一项涉及规模最大、影响范围最广的结构性减税举措。
“营改增”具有催生新一轮财税改革的特殊功效
循着“营改增”的前行脚步及其所牵动的因素，还可以看到：
“营改增”将催生重建地方主体税种以及地方税体系的要求。作为现时地方政府掌握的几乎唯一的主体税种，营业税收入大致占到地方政府税收的一半以上。交通运输业和6个现代服务业（简称“1＋6”）试行的“营改增”范围目前已经扩大至9省3市。4月10日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点，即一方面扩大地区试点，自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映和发行等纳入试点；另一方面扩大行业试点，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点，以及力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。鉴于这样的前景，营业税将被全部纳入增值税框架体系，肯定会动摇现行地方财政收支平衡的基础，从而催生重建地方主体税种以及地方税制体系的要求。
“营改增”将催动直接税体系建设的提速。鉴于“营改增”之后的增值税在全部税收中的份额会趋于扩大，甚至可能扩大至全部税收的一半以上，更鉴于增值税“一税独大”的格局可能不利于财政风险的控制，甚至会加大既有的财政风险，增值税应当也必须着眼于“‘扩围’不增（份）额”——“营改增”的推进不致带来增值税份额的不适当扩大。注意到财政支出规模不会同步减少，由此而留下的财政收入空间，根据“十二五”税制改革规划的要求，肯定要由以财产税和个人所得税为代表的直接税加以填充。故而，开征居民个人房产税和实行综合与分类相结合的个人所得税制等涉及直接税改革的事项将可能进入实际操作阶段。
“营改增”将催生分税制财政体制的重构。鉴于“营改增”的全面推进意味着营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破，现行分税制财政体制的基础会随之动摇，更鉴于所谓“财力与事权相匹配”的分税制原则早已有了重新审视并布局的必要，以国税、地税分设为主要特点的现行税收征管格局早已有了重新考量并调整的必要，整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系的重新界定并调整，肯定要随之纳入议事日程。
几点建议
对“营改增”效应作全面评估。对于“营改增”的意义，人们多倾向于站在税制改革的角度加以解释，将其视作完善中国流转税制的一个重要举措。这当然是不错的。但是，倘若认识停留于这样一个层次，则不仅会看漏“营改增”所具有的某些甚至可能是十分重要的影响，由此作出的评估难免有片面之嫌，而且，在未能全面而充分地揭示其各方面现实和潜在意义的条件下，围绕“营改增”的方案选择和战略布局，亦可能因认识不够甚或操作失当而障碍实施效果。因而，时下将与“营改增”有关或所牵涉的诸种要素提升至整个经济社会发展的进程中仔细地加以审视，既非常必要，也十分迫切。
不失时机地启动新一轮财税改革。既然“营改增”绝非一般意义上的税制调整举措，而是一个可能引发新一轮财税改革甚至全面改革的导火索，摆在我们面前的恰当选择，就是顺藤摸瓜，循着“营改增”推进线索，不失时机地启动新一轮财税改革：“营改增”走到哪儿，触及哪些因素，财税改革便推进到哪儿，改革哪些因素。为此，在当前亟待提上议事日程的一项重要工作，就是做好财税改革以及全面改革的整体设计。
着手增值税整体变革。必须注意到，始自1994年的现行增值税税制，毕竟是专门为制造业量身打造的。将原本基于制造业的运行特点而设计的增值税税制“扩围”至服务业，一方面不能不考虑服务业的运行特点并作适应性调整；另一方面也不能不将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接，在两者融为一体的条件下重启制度安排。目前在上海等地所实施的以追加6%和11%两档新税率为代表的调整措施，至多能够应付试点的短时之需，并非长远安排。
故而，着眼于长远，在“扩围”的同时，还须立即着手增值税税制的整体变革。将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接，在两者融为一体的条件下重启制度安排。只有如此，方可让增值税税制同时适应于“扩围”之后两个产业的运行特点，并顺利地向全国推进。其中，最为重要的一点就是“降率”——“营改增”的一个后续安排，便是应该相应调低增值税标准税率。
作者：高培勇 中国社会科学院学部委员、中国社会科学院财经战略研究院院长、本报专家指导会成员
2013年4月17日《中国税务报》5版
