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要点一：省以下财政体制亟待改革，但稳字当头 6月13日，国务院办公厅公开了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（下称《意见》），对省市县财政事权和支出责任划分、收入关系理顺、转移支付制度、财政管理规范等做出新的部署。 省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。 自2016年国务院发文，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革后，新一轮省以下财政体制改革实际在推进，不少省份发文进一步明晰省以下部分领域财政权责、收入划分，取得成效。为何此时国务院再次单独发文，推进省以下财政体制改革？ 财政部有关负责人表示，作为中央与地方财政关系的延伸，一些地区省以下财政体制改革相对滞后，存在与完整、准确、全面贯彻新发展理念，建设公平统一市场、实现基本公共服务均等化要求不相适应的方面，主要体现在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等，亟需通过进一步深化改革来推动解决。 这项改革尽管亟待推进，但仍以稳字当头。 上述负责人谈及省以下财政体制改革原则时说，财政体制改革涉及各方面的利益关系调整，对经济社会发展影响广泛深远，牵一发而动全身。必须坚持稳字当头、稳中求进，妥善处理好改革与稳定的关系，要把握好改革的节奏与力度，在确保稳定的前提下推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。 要点二：适度强化省级财政事权和调控能力 省以下财政事权和支出责任、收入等划分原则并未改变，但从《意见》相关表述可以看出一个明显趋势，那就是适度强化省级财政事权和调控能力，这一目的是更好落实基层“保基本民生、保工资、保运转”，推进基本公共服务均等化，促进共同富裕，并促进统一大市场和公平竞争。 在省以下财政事权划分中，财政部有关负责人表示一大改革举措是适度强化省级财政事权。对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任，更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。 《意见》明确，适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。 既然省级财政事权得到强化，相应支出责任也增加，因此某种程度上需要在收入划分上向省级政府倾斜。 上述负责人在谈到理顺省以下政府间收入关系时表示，此次改革适度增强省级调控能力。这包括合理确定省级收入分享比例，省级适度分享资源税收入，合理分配省级集中的收入增量。 《意见》提出，基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。区域间资源分布不均的地区，省级可参与资源税收入分享，结合资源集中度、资源税收入规模、区域间均衡度等因素确定省级分享比例。 该负责人表示，国有资源属于全民所有，其税收收益应在更广范围内实现共享，不宜全部留给资源产地。省级适度参与资源税收入分享，一方面，可避免资源产地对资源开采产生过度依赖，另一方面，有利于实现资源税收入在省域内共享，促进基本公共服务均等化。 这一轮改革后，省级政府获得的收入增量并非用于省本级，而是支持地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。 上述负责人表示，以规范省以下收入划分、增强省级调控能力等为目的，对财政体制进行调整，省级财政会获得部分收入增量。对这部分增量，省级财政部门应认真研究，合理规划其分配、使用，原则上应主要用于对下级的一般性转移支付，以财力形式加大对基层县区，以及困难地区、欠发达地区的倾斜支持等。 要点三：收入划分再规范 目前省以下政府间收入划分千差万别，此次改革在尊重地方因地制宜存在差异的同时，也对此进一步规范，从而调动各级政府积极性。 在省市县收入划分中，除了按照税种属性划分外，此次《意见》一大亮点，是明确对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。 上述负责人表示，这是对部分行业企业收入作均衡化处理。考虑到金融、电力、石油、铁路、高速公路等跨区域经营，但收入缴纳较为集中的行业，如将其收入全部留给企业注册地，会加剧区域间收入差距，同时也容易因收入波动对县区财政平稳运行产生冲击。 《意见》还提出，除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。 该负责人表示，2002年所得税收入分享改革后，大部分地区已经取消按照企业隶属关系划分收入的做法，但有个别地方仍延续了这种做法。这种做法，容易造成地方政府为保护税源而干预市场主体的经营行为，不利于维护公平竞争的市场环境。因此逐步取消按企业隶属关系划分收入。 目前中国政府收入以共享为主，规范收入分享方式也是此次改革的一大要点。 此次《意见》要求对主体税种实行按比例分享，但对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。 上述负责人表示，这是贯彻分税制原则的重要举措。不同税种分享比例的确定，要有利于调动市县政府的积极性，也要考虑税种属性以及不同税种收入规模，还要兼顾省级均衡区域间财力差异的需要。非税收入可暂时采取多种分享方式，但应逐步规范，向按比例分享的方式过渡。 另外，《意见》提出，省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。 该负责人表示，公平、统一、规范是保证收入划分稳定的基础，同时，统一分享比例也有利于引导地方政府根据自身财力合理制定政策，避免超越自身承受能力出台政策。因此推动同一税费收入分享比例逐步统一。 此外，《意见》还提出，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。 上述负责人表示，上述要求，与3月份中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，防止招商引资恶性竞争行为”的要求一脉相承，是从财政体制角度提出的具体改革措施，有利于抑制地方出台不当干预市场的政策，避免产生招商引资政策恶性竞争，破坏公平有序竞争的市场环境。 要点四：强化基层“三保” 此次省以下财政体制改革一大导向是确保基层保障更加有力。比如《意见》要求做实县级“三保”保障机制。建立县级财力长效保障机制。坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层“三保”责任等。 该负责人表示，县级财政作为国家财政之基础，是财政发挥职能作用，推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定的关键一环，是做好财政运行工作的重中之重。保障县级财政平稳运行不仅要确保当期不出问题，更要居安思危作长远谋划，通过省以下财政体制改革，从体制机制上建立健全管长远、固根本、见长效的县级财力保障机制，把县级财政运行这个基础筑牢、夯实，将国家财政运行置于长期稳固可靠的基础之上。 循着这一思路，此前省直管县、乡财县管改革思路进一步明晰。 该负责人表示，多年来，省直管县财政改革不断推进，在加强县级财力保障、提高财政管理效率、调动县级发展经济积极性等方面取得了明显成效，但也存在一些需要完善的方面。 为进一步推进省直管县财政改革，《意见》明确对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责。 该负责人称，2006年以来，各地积极推进乡财县管工作。目前，除了部分经济财政实力较强的乡镇外，全国大部分乡镇均已实行乡财县管。乡财县管在规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定等方面取得显著成效。 为继续向纵深推进乡财县管工作，《意见》明确，将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围；加强财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险，加大对农村公益性事业发展的支持力度等。 上述负责人表示，推进省以下财政体制改革，健全规范省以下财政体制框架，合理优化基本制度安排，更好发挥财政在资源配置、财力保障、统筹调控等方面的作用，充分激发和调动各方面积极性、主动性，确保各级财政运行稳健、保障有力、长期可持续，对于推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定，将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。 |
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