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建工合同中约定"结算价以审计为准",是否意味着必须以审计机关的审计结果作为结算依据?  作者/ 牛国梁（北京云亭律师事务所） ▷阅读提示 一 最高法院民一庭意见：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。 最高法院司法政策精神：依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。 ——最高人民法院办公厅《关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》（2011年10月9日，法办[2011]442号）第4条 案情简介 2003年3月20日，某建筑公司经超投标中标承建惠民隧洞工程。当日，与某开发公司签订《建设工程施工合同》，该合同对工期、质量标准、造价及付款期限、违约责任等内容作出约定。2006年4月10日工程竣工后，某建筑公司完成的工程（含标外工程），经建设、施工、设计、监理单位验收合格。某建筑公司核算，合同内造价为1350万元，合同外造价为450万元，合计造价1800万元。截至2006年3月31日，某开发公司已付工程款1450万元，尚欠350万元。另，监理公司出具的建立复核意见书认定，合同内造价为1350万元，合同外造价380万元。发包人驻工地代表对该份监理复核意见及所附工程量明细审核后，除小额工程量提出异议外，大部分（标外合同造价变更为350万元）予以签认。 因某开发公司拒付工程余款并对合同外工程量不予结算，某建筑公司诉至法院，请求某开发公司立即支付300万元工程欠款及法定利息。某开发公司辩称，根据财政部《关于加强项目预（结）算竣工决算审查管理工作的通知》的规定，本案工程决算须经该市财政评审中心审核，且讼争工程的审核结论为：项目送审金额1800万元，审核结论1500万元。审核后合同内设计变更结算金额为1300万元，核减50万元；合同外结算金额为200万元，核减金额250万元。 案例来源：姚宝华：《财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2008年第2辑（总第34辑），法律出版社2008年版。 二 最高法院法官著述：1.本案所涉工程含有部分国家财政性预算内资金的投资，工程结算须报财政部门进行审查。《预算法》第71条规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”，《预算法实施条例》第76条规定：“各部门及其所属各单位应当接受本级财政部门有关预算的监督检查；按照本级财政部门的要求，如实提供有关预算资料；执行本级财政部门提出的检查意见。”明确了财政部门有权对国家财政性资金的监督管理职能。财政部的相关规章规定，对有国家财政性自己安排的建设项目，必须经过财政部门（或其委托机构）的审查。这些规定在其职权范围之内，且与法律法规不相冲突，应获得尊重。本案所涉建设工程为吉林省政府预算内资金投资1500到的基本建设投资项目，故工程结算必须报财政部门进行审查。 2.财政部门的审查结论只是其行使国家财政性资金监督管理职能的依据，而非当事人结算的法定依据。工程价款的确定只能依据当事人间的合法约定，相关法律和司法解释都确定了这一原则，《建筑法》第18条规定：“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。”最高人民法院《建设工程施工合同解释》第16条规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”第22条规定：“当事人约定按照固定定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，不予支持。” 财政部门行使监督管理权，可以依据其审查结论调整财政资金的支出，或对违反财政法规的行为予以处罚，在当事人没有约定的情况下，不能要求将审查结论作为工程价款结算的依据，否则就是行政权力对当事人合同的肆意干涉。国家财政部2000年下发的《财政性投资基本建设项目工程概、预、决算审查若干规定》第8条第3款规定：“评审机构报送的基本建设项目工程竣工结算审查报告，经财政部门确认后出具的审查结论，作为建设单位与施工企业工程价款结算及编制竣工财务决算的依据”，这一规定试图用行政审查替代当事人的约定，超越其职权范围，也与《建筑法》规定相悖（2000年前后的规定都未做类似要求），法院不能将之作为裁判的依据。吉林省据此下发的有关规定，亦不能作为裁判依据。 案例来源：《财政部门的审核（计）不是竣工验收的法定依据——长春工业大学与吉林建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷抗诉案》，载江必新主编、最高人民法院审判监督庭编：《审判监督指导》2010年第4辑（总第34辑），人民法院出版社2011年版。 三 在重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案中，最高人民法院认为，根据《审计法》的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。 案例来源：最高人民法院（2012）民提字第205号民事判决书，《最高人民法院公报》第2014年第4期（总第210期）。 四 在兰州市城市发展投资有限公司与北京城建建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷一案中，甘肃高院一审认为，审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。结合本案，因该项目属国有资金投资的重点建设项目，审计机关对工程建设项目进行审计是一种监督行为。对该约定的解释，应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性，而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。 最高法院二审认为，《建设工程施工合同》的“通用条款”第33竣工结算部分约定，发包人兰州城投公司在收到承包人北京城建公司提交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。发包人确认竣工结算报告后支付工程结算价款。若发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起支付拖欠工程价款的利息。本案中，案涉工程竣工验收合格后，北京城建公司依约作出了结算书，兰州城投公司也在审核后对北京城建公司的结算价款进行了调整，北京城建公司、监理单位和南山路公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。据此可以认定，兰州城投公司依约对工程结算价款进行了审核，其应在合同约定的期限内支付下欠的工程款。一审判决以南山路公司的审核价262989664.48元作为案涉工程款的结算依据，并无不当。兰州城投公司上诉主张，《建设工程施工合同》第三部分“专用条款”第六“合同价款与支付”第26条的约定表明，双方当事人同意将案涉工程最终造价的确定方式约定为审计方式，经审查，上述约定与该合同中第二部分“通用条款”第33竣工结算的约定并不矛盾，不能认定为“专用条款”第26条的约定改变了“通用条款”第33针对案涉工程的竣工结算进行的专门约定，故其该项上诉理由不能成立。 案例来源：最高人民法院（2018）最高法民终651号民事判决书，中国裁判文书网。 五 基本事实 2010年11月17日，新兴建宇公司中标圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复工程，资金来源为政府投资。2010年11月26日，圆明园管理处与新兴建宇公司签订《施工合同》，关于付款条件，合同专用条款约定“待竣工验收合格后签订保修合同，工程结算经审计审核后，支付到总工程价款的95%，其余5%作为质量保证金，待缺陷责任期满后一次性付清。”该工程于2011年4月1日开工，2013年12月13日竣工，经过竣工验收合格交付使用。新兴建宇公司于2014年1月26日对该工程结算报审金额为251,760,719元，圆明园管理处实际已拨付工程款161,496,925．30元。 昊海造价公司、吴海会计公司受北京市海淀区审计局、海淀区财政局委托，对案涉工程结算进行审核和决算审计，并分别出具《结算审核报告》《决算审核报告》。主要内容包括：案涉工程审前总价251,760,719元，经审核，审定工程造价229,526,561元，核减22,234,158元，审核结果经建设单位、施工单位共同签证确认。《工程竣工决算审核结果汇总表》记载：新兴建宇公司的送审金额为251,760,719元，决算审定金额229,526,561元，增减额22,234,158元，备注为建安投资。 新兴建宇公司诉至法院，请求判令圆明园管理处支付拖欠的竣工结算款、质保金及利息，并赔偿其他损失。一审中，海淀区政府于2019年7月24日复函法院，内容为：“按照《海淀区政府投资项目管理办法》（海行规发【2015】1号）第三十六条规定，决算投资数超概算金额在2000万元以上（含）的项目由海淀区政府常务会审议，圆明园遗址公园西北部环境整治修复工程应由区政府常务会审议，目前审议尚未完结。” 裁判结果及主要理由 一审法院以《审核报告》未经海淀区政府常务会审议，不能视为已完成合同约定的“审计审核”，本案尚不具备合同约定的付款条件为主要理由，判决驳回新兴建宇公司的全部诉讼请求。 二审法院认为，在本案判决生效后90日内，如相关审计主体仍未作出审计结果，可视为陷入“审计僵局”，新兴建宇公司可就工程款结算事宜再行起诉，据此判决驳回上诉，维持原判。 新兴建宇公司不服原审判决结果，申请再审。 最高法院经审查认为，案涉《施工合同》虽然存在“审计”的字样，但并未明确审计主体。海淀区政府委托昊海造价公司对涉案工程结算进行审核，昊海造价公司于2015年9月15日出具《决算审核报告》，圆明园管理处和新兴建宇公司均盖章确认，应当认定审计工作已经完成。圆明园管理处主张该审核报告应由海淀区常务会审议通过后，方能作为结算依据，但合同并未约定竣工结算报告需经海淀区常务会审议。从《批复意见书》内容看，决算审核报告已经通过政府相关部门的审议，海淀区审计局、财政局均盖章确认，能够认定案涉工程款项的审计工作已完成，工程款支付条件已经成就，圆明园管理处应当根据《施工合同》约定支付新兴建宇公司工程价款。一、二审判决驳回新兴建宇公司的诉讼请求，依据不足。据此，裁定指令再审本案。 本案再审判决主要认为，关于《审核报告》是否需经海淀区常务会审议通过，《施工合同》中并无此项约定，不能以案涉项目系政府投资项目，就当然推定案涉项目涉及的各种政府内部审批手续自然成为合同的一部分。根据全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室向中国建筑业协会出具《复函》的精神，即使“在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定”，都属于“限制了民事权利，超越了地方性权限”，应当予以“清理、纠正”，因此是否经海淀区常务会审核通过并不影响《审核报告》的效力。一审以《审核报告》未经海淀区政府常务会审议，不能视为已完成合同约定的“审计审核”，原二审认为本案陷入“审计僵局”，均属适用法律错误，再审予以纠正。案涉《施工合同》虽然存在“审计审核”字样，但并未明确审计主体。海淀区审计局和海淀区财政局委托昊海造价公司对案涉工程结算进行审核，昊海造价公司于2015年9月15日出具《决算审核报告》，圆明园管理处和新兴建宇公司均盖章确认，区审计局和区财政局于2015年11月13日“同意批复该报告”，应当认定审计工作已经完成，工程款支付条件已经成就，圆明园管理处应当根据《施工合同》约定支付新兴建宇公司工程价款。据此，再审判决撤销原一、二审判决，根据该案有关事实及证据，判决圆明园管理处向新兴建宇公司支付相应工程款及利息。 案例来源：最高人民法院（2020）最高法民申3900号民事裁定书,北京市高级人民法院（2021）京民再79号民事判决书,中国裁判文书网。 小结 《建筑法》第十八条规定：“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。” 从上述规定出发，对建设工程的结算依据问题，应当依照双方当事人的约定与履行等情况确定。双方当事人可以在合同中明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据，从民法自愿和诚实信用原则出发，只要当事人的约定不违反法律和行政法规的强制性规定，不管双方签订的合同或具体条款是否合理，都应遵从当事人自己的约定。2001年4月2日，《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）中明确，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与城建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。” 因此，审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，如果审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。建设工程施工合同中出现类似于“工程竣工验收及结算以业主审计为准”“工程款经业主审计后支付”的约定，该“审计”是否特指审计机关或财政部门的审计，需要结合涉案工程的实际情况、双方当事人作此约定的真实目的进行分析，在合同未明确约定审计系特指审计机关或财政部门的审计时，不能通过解释推定的方式，当然视为双方同意以行政机关的审计结果作为结算依据，以避免行政干预民事主体之间的意思自治。 律师简介 牛国梁 律师 北京云亭律师事务所高级顾问 |
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