律师视点 | 国有企业混合所有制改革中的法律问题浅析

作者：

姚心伟

北京市君致律师事务所

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国有企业混合所有制改革的背景和意义

国企混改是国有企业向混合所有制企业改进，推动国家经济发展，激活国有资产存量的一种有效途径。单一的公有制企业，企业间资本流动性较差、资本的利用率较低，国有资本的功能不能充分发挥。通过发展混合所有制经济，使得国有资本和民营资本之间互相进入、相互渗透，可以激发国有企业的活力，在提升国有资本运营效率的同时，保证了各类经济主体能公平参与市场竞争、优势互补、共同发展。

随着国企混改的全面深入推进，通过混合所有制改革逐步优化国民经济整体结构和布局，从而进一步推进混合所有制经济改革与发展的步伐。针对国企混合改革过程中存在的问题，应及时采取相应的措施，充分运用法律手段给予保障，才能够促进混改的稳步有序进行。

国有企业混改通常会保留国有资本的控股地位，常见的最低标准是相对控股，即公有制股东持股的比例不低于半数，其他非公有制经济成分合计不超过公有制股东，以确保国资在企业管控中拥有决定权。混合所有制改革操作模式不同，股权结构也随之不同。目前，关于国企混改的操作模式主要包括以下几类：

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国有企业混合所有制改革存在的法律问题探究

1.立法方面

法治社会一切均应依法行事，纵观我国现有法律体系，涉及国有企业混合所有制改革的法律法规主要有《中华人民共和国公司法》《国有企业资产交易监督管理办法》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）等。上述法律法规虽有条款涉及国企混改，但由于国企混改涉及多方的要求、混改模式规定、监管审批、资产交易、股权转让、员工持股退出等情况存在乱象，上述法律法规中对混改过程中涉及的问题缺少系统、详细的规范，造成进行混改的企业在部分方案制定上无政策可寻。

2.混改过程中交易行为的法律问题

国有企业混改过程中不可避免的将产生国有资产交易的经济行为，交易行为的有效性成为了国企混改成功与否的关键。关于国有资产交易，一直遵守“重视监管、谨慎行使，凡交易必须审批”“场内交易为原则、场外交易为例外”等原则，以防止国有资产流失。国有企业无论是纵向的管理体系还是横向的行业体系，均存在着多级别监管的现象，一项简单的国有资产交易有可能涉及多个审批部门，只有经过各层级股东、监管部门的审批才能保证国有资产交易的合法性和有效性。但目前国企混改相关法规有待完善，计划实行混改的企业无法确定自身的行为是否需要审批或需要哪些监管部门审批。作为上级监管部门由于无政策法规可遵循，对于企业上报的交易行为也无法明确自身的审批权限，造成了企业混改的审批行为缺少法律指引的情况，对于整体混改工作的进度带来不小的影响。

3.员工持股的法律问题

企业混改最终目的是提升企业经济效益、实现国有资本保值增值，同时让企业员工共享混改利益和成果。因此，企业混改并不是完成混改后就可以高枕无忧的，混改完成后能否达到预期的改革效果才是应该关注的重点。一方面，在国企混改方案制定中可能由于缺少专业指引，从而增加了国有资产流失的风险；另一方面，国有企业混改完成后民营资本进入，对国企传统的管理制度、员工关系带来一定冲击，间接影响到原有职工利益。企业混改完成后，可能存在部分职工因为企业经营发展需要而被迫处于待业状态。若企业并未严格按照法律法规和政策的要求对职工进行妥善安置，制定员工安置方案。若存在损害职工的利益的情况，由此可能会给企业带来一定的社会问题以及负面评价，员工安置及员工持股方案的制定也是混改工作中主要的风险点。针对各种员工持股形式存在的问题总结如下：

4.股东退出机制的法律问题

在企业混改实践中，对于中小股东权益的保护的相关法律法规不健全，使得实践当中对中小股东的法律救济具有一定的难度，缺乏保护中小股东权益的法律环境。目前进行的企业混改当中，因大股东侵害中小股东合法权益现象的发生，严重影响到中小投资者参与国企混改的动力。从而对于企业经营效益来看，最终国有资产非但不能实现增值，甚至出现价值下降的情况，这本质上是国有资产的一种流失。中小股东与大股东在现实管理上难以实现权利平等。在进行混改的企业当中，中小股东权利地位相对较弱，无法对公司经营管理产生实质性的影响，合法权益的保护得不到保障。尽管《公司法》规定了在一定条件下股东拥有股份回购请求权，合理的价格本应是股东收购股权的根本落脚点，但由于实际操作成本较高，导致部分有异议的中小股东放弃争议，以低于市场价格转让股份，其本质仍然是由国资大股东和中小股东在公司运营决策等方面不平等地位所决定的。关于异议股东行使股权回购请求权利具体程序步骤，《公司法》没有明确规定，缺乏程序保障，增加实践中保护中小股份的难度。

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小结

国有企业混合所有制改革是我国深化国有企业改革、完善市场经济的重要实现方式。我们应以此为初衷，依法有序地推进国有企业混改工作，防范混改中出现的各项法律风险和问题，平衡混改参与各方的利益，以确保国有企业混合所有制改革能达到保障国有资本保值增值、扩大国有资本功能、激发企业活力的初衷。

在帮助企业制定混改方案时，要注意非国有资本与国有资本享有同股同权，在国有企业控制权分配过程中，实现公平公正。不能单单考虑国有股东的利益，也应考虑中小股东权益。完善员工管理制度，建立有效的监管机制，保证决策效率。避免监察机制流于形式。同时严格规范企业混改过程和行为，确保混改完成后企业和职工的利益得到保障。在方案设计当中让企业成为资本与劳动者共同利益体，只有企业和员工存在共同的利益方向，才能够激发员工的工作积极性，为企业创造更大的经济效益。此外，还应当严格根据《公司法》等相关法律制度，从而有效保障员工的持股资格条件，并且有效避免员工的持股资格条件高于外部相关投资者的持股条件，尽可能地杜绝影响股权公平性的情况。