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一、问题的由来 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民民主专政的重要保障。基于此，我国《宪法》第七十四条规定，全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。基于这一原则和精神，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）第三十二条更进一步地规定：1.县级以上各级人大代表，非经本级人大主席团或者人大常委会（在本级人大闭会期间）许可，不受逮捕或者刑事审判；2.有关机关对人大代表执行拘留，执行拘留的该机关应当立即向人大主席团或者人大常委会报告；3.对县级以上的各级人大代表，采取法律规定的其他限制人身自由的错误（如监视居住），应当经该级人大主席团或者常委会许可；4.对乡镇级人大代表逮捕、刑事审判或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡镇人大。 公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十六条规定保留了公安机关对乡镇级人大代表采取刑事强制措施后的报告义务，同时在第一百六十四条、第一百六十五条规定中对县级以上人大代表的刑事强制措施适用作出了进一步的细化规定。具体而言，公安机关对县级以上各级人大代表采取任一刑事强制措施时（包括拘传、取保候审、监视居住、拘留或者报请或者执行逮捕）均需履行严格的报请许可或者报告手续。 在普通刑事案件中，上述针对人大代表的特殊保护，公安司法机关在贯彻和执行过程中一般能够严格遵循。但在监察体制改革之后，由于无论是《监察法》还是《监察法实施条例》均未明确规定对县级以上人大代表采取留置措施前，是否需要报请该代表人大主席团或者常委会许可，由此产生了这一实践问题。且在监察机关办理的职务犯罪案件中，涉案当事人系各级人大代表的比例较高，因此对这一问题的探究相较于普通刑事案件而言更具实践意义。 二、争议的焦点 监察体制改革已通过《监察法》及相应的实施条例予以法制化，监察体制改革相较于此前的“双规”、“双指”而言也是一种重大的法治进步。第一种观点认为，《监察法》第四十三条第一款规定，监察机关采取留置措施，应当经监察机关领导人员集体研究决定，地级市以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委备案。其中并未对人大代表的留置作出额外或者例外的规定，因此监察机关对县级以上人大代表采取留置措施，不需要履行向人大主席团或者常委会报请许可的程序；第二种观点则认为，既然《监察法》及《监察法实施条例》中对此未予明确，则监察机关应当根据《代表法》第三十二第二款规定，履行报请许可程序。 三、我们的观点 我们同意上述第二种观点，认为监察机关对县级以上人大代表采取留置措施前，应当依法履行报请该人大代表所属人大的主席团或者常委会许可。具体理由如下： 首先，对县级以上人大代表采取留置措施之前履行报请许可手续，是《代表法》第三十二条第二款的当然结论。如上所述，《代表法》第三十二条第二款规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”（1）根据该规定，报请的义务主体并不限于公安司法机关，监察机关虽系政治机关，但并未被排除在本款规定的义务主体之外；（2）留置措施系监察机关根据《监察法》第四十三条规定作出，属于“法律”规定的措施；（3）根据该规定，需要依法报请许可的“措施”并不限于刑事强制措施，而是全部的“限制人身自由的措施”。从《公安机关办理刑事案件程序规定》来看，拘传、取保候审、监视居住等非羁押强制措施都属于“限制人身自由的措施”而被要求纳入报请许可的范围，留置作为完全剥夺人身自由的羁押措施（从“留置一日折抵刑期一日”的规定上来看，留置对人身自由的剥夺程度与拘留和逮捕无异），当然属于“限制人身自由的措施”。因此，监察机关依照《监察法》规定对县级以上人大代表采取的留置措施，属于上述规定所称的“法律规定的其他限制人身自由的措施”，也应当依照上述规定严格履行向相应人大主席团或者常委会报请许可的手续。 其次，《监察法》及《监察法实施条例》并未豁免监察机关的报请许可义务。有的观点可能提出，根据《监察法》第四十三条第一款规定，采取留置措施的前置程序，仅有“监察机关领导人员集体研究决定”以及报上一级监察机关或者国家监察委备案的规定，并未有报请人大主席团或者人大常委会许可的内容，根据“新法优于旧法”的适用原则，监察机关对人大代表的留置不再需要履行报请许可的义务。我们认为，上述观点是错误的。“新法优于旧法”的原则，仅适用于新法规定与旧法规定对同一问题、同一事项上存在冲突的情形，但关于对县级以上人大代表的留置，是否需要报请人大主席团或者常委会许可，《监察法》与《代表法》之间并无冲突——《代表法》明确规定需要报请许可，而《监察法》没有规定需要与否。事实上，《刑事诉讼法》作为基本法律，也并未明确对人大代表采取刑事强制措施或者进行刑事审判时，需要履行报请许可程序，如果以《监察法》没有明确规定为由而认为监察机关对人大代表采取留置措施不需要履行报请许可程序，根据这一逻辑，公安司法机关对县级以上人大代表采取刑事强制措施或者进行刑事审判时，也不需要履行报请许可程序，而这一结论显然是错误的。应当认识到，监察机关虽系政治机关，但根据我国宪法第五条第四款、第五款规定，其亦需遵守宪法和法律，不具有超越宪法和法律的特权，而监察机关需要遵守的法律，除《监察法》之外，当然还包括《代表法》等其他法律。因此，在《监察法》仅作出对普通主体作出原则性规定的情况下，对于县级以上人大代表的留置措施，应当适用《代表法》这一特殊法的规定，履行向相应人大主席团或者常委会报请许可的手续。 再次，因履行报请许可手续可能导致的办案风险不能成为不履行法定义务的理由。有的观点认为，基于职务犯罪案件的特殊性，如要求监察机关在对县级以上人大代表采取留置措施前向人大主席团或者常委会履行报请许可手续，可能出现“跑风漏气”情况从而导致被调查人员脱逃、自杀、自残等办案风险。应当说，上述风险点确实存在，需要认识到，在普通刑事案件中，公安司法机关对于县级以上人大代表的刑事拘留或者其他强制措施，在报请许可过程中，同样可能会导致办案风险，但不能因此而在实践中架空法律的明确规定而不予执行。况且，无论是作为公安司法机关还是监察机关，均直接或者间接由人大机关产生、向人大机关负责，在制度设计上不应首先将人大机关置于可能“跑风漏气”的对立面并基于此而对相关法律条文作出便利于己的解释。因此，履行报请许可手续可能导致办案风险，虽然客观存在，但不能成为豁免监察机关在对县级人大代表留置前报请许可义务的理由。 最后，对县级以上人大代表采取留置措施之前履行报请许可手续，符合制度本意。一般认为《代表法》第三十二条依照宪法规定及精神，明确了对人大代表采取限制人身自由措施、进行刑事审判的特殊保护，是为了防止人大代表因各种会议上的发言和表决，或者代表提出的建议、批评和意见等执行职务的行为被打击报复，也正是基于此，《代表法》第三十二条第三款明确规定了人大主席团或者常委会在受理有关机关报请许可申请时，应当着重审查是否存在人大代表因执行职务被打击报复的情形，并据此作出决定。从逻辑角度出发，既然公安司法机关对县级以上人大代表所采取的强制措施，存在因人大代表的职务行为而打击报复的可能性，监察机关对县级以上人大代表所采取的留置措施，也完全存在该种可能性。因此，尤其是考虑到监察机关与人民法院、人民检察院均属由人大产生、对人大负责的国家机关，在要求公安司法机关对县级以上人大代表所采取的强制措施需要报请人大主席团或者常委会许可的情况下，没有理由豁免监察机关的上述报请许可义务。 四、由此的引申 在上述第三部分观点的基础之上，我们认为至少还有两个问题值得探讨。 其一，《公安机关办理刑事案件程序规定》修订后已于2020年9月1日施行，该次修订发生在《刑事诉讼法》修订和《监察法》生效之后。但是我们看到，虽然《监察法》中规定了留置措施可以由公安机关配合执行、予以协助，但在修订后的《公安机关办理刑事案件程序规定》中对公安机关在协助执行留置措施，以及在协助执行过程中发现被留置人员系各级人大代表时应当如何处理，则并未作出明确规定，不免有些遗憾，在下次修订时应予完善。 其二，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一百二十三条及其他非法证据排除的规范性法律文件均一致地规定了，采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的被告人供述，属于应当作为非法证据予以排除的范围。在本文第三部分分析结论的基础上，如监察机关对县级以上人大代表采取留置措施前，未履行报请许可手续，是否属于“非法限制人身自由”，是否因此导致被告人在监察阶段的供述构成非法证据，应值得我们在司法实务中予以关注和进一步思考。  |
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