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证据在诉讼中的重要性是不言而喻的，行政诉讼也是如此。行政诉讼的过程就是在人民法院主持下，在原被告双方当事人及其他诉讼参与人的参加下，运用证据查明争议的事实，确定具体行政行为合法与否的过程。 这也就是说，行政诉讼本身就是司法机关审查并判定被诉行政机关的证明责任完成与否、具体行政行为是否合法的活动。因此，审查并判定负证明责任的被诉行政机关的证明活动是否达到了其应当达到的证明标准是行政诉讼的核心内容，这就涉及证据法中的一个基本概念——证明标准。证明标准，又称证明要求、证明尺度、法定的证明程度，指证明与事实之间的联系应当达到何种程度才能认定案件事实,也是认定案件事实的最低证明要求。 行政诉讼证明标准是指在行政案件中依据行政诉讼法的规定，当事人履行举证责任、证明案件事实所应达到的程度，是人民法院查明行政案件事实，特别是被诉具体行政行为是否符合客观真实的标准，具体包括行政诉讼证据所应达到的质和量两方面的要求。 由于证明标准这一概念较为抽象，加之被诉行政行为本身就涉及两个证明标准，即行政程序的证明标准和行政诉讼证明标准。因此在司法实践中，由证明标准带来的问题时常影响着法官对被诉具体行政行为合法性的认定。 一、行政诉讼中合法性审查的现实困惑 对被诉具体行政行为合法性的审查与认定是行政诉讼活动的基础和主要内容，行政诉讼的全过程都是围绕着这一内容进行。虽然对被诉具体行政行为合法性审查的范围及内容理论与实务趋于一致：既包括与被诉具体行政行为有关的实体法事实，也包括与其有关的程序法事实。也就是说，这种合法性审查既涉及实体法事实，又涉及程序法事实。因此，审判法官对事实审查的证据既应该包括实体方面的证据，也应该包括程序方面的证据。但是，审判法官判断被诉行政机关证明活动应达到的程度(即行政诉讼的证明标准)却始终未能形成统一意见，使得审判实务中操作不规范的情况时有发生。 (一)理论学说反映证明标准的多元化 就我国行政诉讼证据合法性审查的具体标准而言，理论界缺乏认真细致的研究，在笼统地批判行政诉讼法所确立的“证据确凿”标准的同时，大多借鉴国外刑事、民事诉讼的证明标准，主张在刑事诉讼的“排除合理怀疑”标准和民事诉讼“盖然性占优势”标准之间确立行政诉讼证据审查标准。 在审判实践中，行政诉讼的证明标准基本上倾向于根据案件的不同性质和情况，以明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充。第一，明显优势证明标准指按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。 这一标准是行政诉讼证明标准的一般标准，适用范围较广。第二，优势证明标准指按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。 这一标准是接近民事诉讼证明标准的中间标准，一般适用于涉及财产权或者人身权的行政裁决案件。第三，排除合理怀疑标准是指案件主要事实均有相应证据证明，且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理排除。 (二)立法规定折射证明标准的复杂性 《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行诉法》)对行政诉讼证据的规定较为简单、笼统，共有6个条文，而且对证据的证明标准未作规定，不能满足审判实践的需要。为此，最高人民法院出台《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行诉法解释》)，对原告的举证责任、法官依职权调查取证的范围作了规定，对行政审判起到一定的指导作用，但仍未对证明标准作出规定。2002年6月，最高人民法院又讨论通过了《关于行政诉讼证据的若干问题的规定》(以下简称《行诉证据规定》)，遗憾的是该规定仍然没有对证明标准予以明确。 笔者对我国现行行政诉讼立法规定中涉及行政诉讼证明标准的相关规定进行了整理：我国《行诉法》第54条规定：“(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持;(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的;2、适用法律、法规错误的;3、违反法定程序的;4、超越职权的;5、滥用职权的……”。《行诉证据规定》第53条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据”;第54条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”。 1.现行立法未将证据确凿作为事实认定依据标准 有学者认为，依据《行诉法》第54条，“证据确凿”是行政诉讼事实审查确立的审查方向和尺度。笔者认为这种观点是值得商榷的。因为《行诉法》第54条第1项实际上是对审判法官审查事实、程序证据的标准作了原则性规定;第2项又根据事实证据与程序证据差异，分别作出了具体的规定。也可以说该条是从正反两个方面对证明标准进行了详细规定。法官在对事实证据即具体行政行为进行审查时应作到“证据确凿”、“适用法律、法规正确”;相反，如果出现“主要证据不足”、“适用法律、法规错误的”的情况将直接产生否定性结论。同样，法官在对程序证据即行政程序进行审查时应作到“符合法定程序”;相反，如果出现“违反法定程序”、“超越职权”、“滥用职权”的情况也将直接产生否定性结论。 2.现行立法将重新审查 作为事实认定程序标准 由于行政诉讼之前存在一个行政程序，而行政程序本身就是行政机关运用证据对事实加以确认，并依据相关法律法规对行政相对人作出单方行政行为的活动。这本身就包含行政机关对证据的审查、认定、判断的过程，而对这一过程在行政诉讼中的效力如何认定，是直接适用还是另行审查则存在普遍争议。笔者认为，《行诉证据规定》第53、54条明确我国实行重新审查标准。第53条“以证据证明的案件事实为依据”的语句将行政诉讼所涉的行政程序认定的证据及其作出决定时的程序性证据概括其中;第54条更是旗帜鲜明地使用了“全部证据”、“综合审查”、“进行全面、客观和公正地分析判断”等词语。笔者认为，笼统的规定“重新审查”是欠妥的。因为行政机关是行政程序的亲历者，比较清楚案件的真实情况，且丰富的经验也决定其认定事实的能力强于审判法官，因此审判法官应当尊重行政执法者对事实的认定。另一方面，有些事实的认定，如交通事故，其认定本身就需要很强的技术性，审判法官不具备这样的能力。 3.现行立法将法律事实作为事实认定程度标准 《行诉证据规定》第53条实质是将审判法官事实认定所应达到的程度限定为法律事实。该条明确审判法官只能依据证据证明的案件事实作为定案的依据，也就是说运用证据规则认定的法律事实是审判法官判决的唯一依据。笔者认为这一规定符合认识事物的客观规律。 严格意义上来说，经过审理查明的法律事实应该是与“客观真实”相符的，但司法审判人员的认识能力有限，且其并非是案件的亲历者，他们不可能知道案件的全部真实情况，其认识也不可能都达到客观事实的程度。因此，客观真实只能成为司法证明的终极目标。具体到实践层面，经过审查认定的法律事实能够达到客观真实的情况并不普遍，更多的是“当事人提供的证据的优势更具有真实存在的可能性”。 这一现实情况就导致审判法官审查法律事实的过程必然是：先应当查明并确定确凿、明显的证据，进而依据这些证据来揭示案件的事实真相。如果将“证据确凿”认定为证据证明的法律事实与案件事实相一致的话，审判人员就不得不花费大量的时间和精力调查、取证，导致审判效率低下，既浪费有限的司法资源，又不符合行政程序的客观要求，影响行政执法的合法性和效率性。此外，对客观事实不切实际的追求也使得审判人员在调查取证和审核认定证据过程中容易先入为主，不利于保持人民法院的中立形象。基于此，笔者认为有必要对行政诉讼的证明标准进行完善，确立符合行政程序及行政诉讼程序价值功能的标准体系。 (三)司法实务透视证明标准的异样化 尽管前文所述的标准都有各自的内涵、外延及适用范围，但仍不能满足司法实务的具体要求。因为每个案件都是个体的、鲜活的、有差别的。在此，笔者拟通过分析最高人民法院公报公布的案例来展现证明标准的现状。 |
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