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一、问题的提出
我国行政诉讼法第五条规定，'人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。'这一规定成为我国行政诉讼司法审查制度的基本原则。但对这一原则性规定如何理解认识并不一致。
从字面上看，审查是指检查核对是否正确、妥当（多指计划、提案、著作、个人经历等）。司法审查的字面意思就是审判机关对行政机关及其工作人员实施的行政行为进行检查核对之意。司法审查作为司法权，具有中立性和终极性等特点 ，因此，人民法院审理行政案件就是为了最终解决争议。但是，行政诉讼不同于民事诉讼和刑事诉讼，因为具有先定力的行政处理已经先行发生。一方面，现代行政管理既要求行政权力高效运行，又要保证司法权对行政权的必要制约，以防止行政权的滥用，维护相对人的合法权益，这就需要在行政权和司法权之间寻找最佳平衡点。另一方面，在市场经济体制下，讲求诉讼效益的观念日益强烈，行政审判在监督行政权的同时，还要体现良好的诉讼效益，以防止司法代替行政，损害国家行政管理。所以，行政诉讼对行政争议的解决又是有限的。这大约是我国行政诉讼法第五条规定的价值取向所在。
同时，行政诉讼立法使用'审查'一词还明显借鉴了国外对'司法审查'的规定。司法审查的英文表述是'Judicial Review',又可称作'司法复审'，其含意与审判大不相同。'复审'表明不是初审，而是对行政机关已经作过的审查进行再审查。因为行政机关的权力本来是一种公共权力，任何行政决定的作出，意味着根据法律的要求对某种事实进行过审查，并据此确定行政相对人的权力和义务。法院对行政行为的再审查，就成为一种公共权力对另一种公共权力的审查。于是，这种审查势必会受到国家权力分配体制的制约。审查的对象和范围在不同政治体制的国家表现出不同特点。
如果说人民法院审理行政案件时，对司法审查的对象是具体行政行为已基本达成共识 ，而对司法审查的范围，即哪些问题属于'具体行政行为是否合法'争议较大，事实审和法律审之争正是由此而来。
一种观点认为，人民法院审理行政案件只是审查行政机关作出的具体行政行为是否合法，而并不审查行政机关作出行政行为的事实前提。比如有论著认为，'人民法院审理行政案件只对合法性进行审查，或者说，人民法院无权对事实问题进行审查。' 赞成这种观点的理由有：对具体行政行为的审查包括对事实结论的审查而不是对事实问题重新作出结论；对具体事实进行重新判断不具有实质的意义，可能还会淡化对具体行政行为的审查；行政机关对事实问题更具有发言权，'以事实为根据'的原则是指存在证明具体行政行为的证据事实；此外，外国行政诉讼（或司法审查）一般只限于法律审。
另一种观点认为，行政审判也要审查事实问题，审查行政行为的'合法性是指具体的行政行为是否有相应的法律依据，是否在法律规定的幅度内做出'，'确定具体行政行为是否合法，离不开对该行为据以作出的具体事实的认定'，'对具体行政行为的司法审查既包括法律审查，也包括事实审查'。 '法官是法律问题专家，然而，考虑到不同部门涉及的领域不同，他们必须尊重行政管理人员的专业知识以及他们对事实的认定。因此，法院不必再审查所有的事实。'
以上两种观点孰是孰非，对行政案件的审理产生明显影响。持前一观点者经常刻意追求法律问题与事实问题的区分，置事实问题与法律问题的关联于不顾，只对行政机关作出行政行为的法律依据进行审查。持后一观点者往往又对法律问题和事实问题不分轻重地一并审查，不仅不能正确把握行政争议的焦点，而且有司法干涉行政之嫌。笔者认为，由于行政审判是一种公权力对另一种公权力的审查，其范围应当受到一定的限制不难理解。但是，鉴于我国现行政治体制对国家权力分配的要求，以及行政权力的运行机制和法院的审判模式等对司法审查的影响，把对司法审查的限制理解为行政审判只是实行法律审是不能成立的。对此，下文将作进一步的分析。
二、审查被诉行政行为能否限于法律审
首先，有必要明确法律审的本来含义。
严格说来，法律审与事实审不是我国诉讼法学中的用语，它们很大程度来自于我国法学界为了描述和概括英美法系中法官与陪审团的不同作用和大陆法系的第三审以及英美国家的最高审级（英国上议院和美国的最高法院）对某些案件审查范围有限所使用的概念。
在英美法系中，法律审包括以下几种情况：1、在有陪审团参加审理的刑事和民事案件中，陪审团就诉讼中的事实问题（issue of fact）进行裁断；法官在陪审团认定的事实基础上决定有关法律问题(issue of law),此种意义的法律审和事实审多是表明陪审团和法官各自处理的问题不同而已，就整个案件和审级而言，仍然是对事实问题和法律问题的全面审理。2、在陪审团参加审理而后进入上诉审的案件中，上诉审法院通常尊重陪审团对事实问题的认定，而较少关注事实问题，侧重对法律问题的审理。称此为法律审可与一审的全面审理相区别。3、在英美最高审级审理的许可上诉案件中，法院通常对有普遍法律意义的案件给予当事人以上诉权，法院对此类案件的审理仅仅阐释相关法律问题。在大陆法系，其刑事诉讼和民事诉讼大多实行三审制，在第二审中，法院要进行全面审理，只有在第所审中原则上实行法律审。当事人'只针对适用法律的问题提出异议'，法院'只审查原审在程序法和实体法的适用上有无错误'。 因为经过两级法院的审理，事实问题已经确定，，所以第三审法院审查的重点应该以事实审调查的结果为依据，不用再为事实问题作重新认定。 可见，纯粹的法律审案件只是指英美最高审级法院审理的许可上诉案件和大陆法系审理的第三审案件，法律审的宗旨在于让高等级法院发挥其统一解释和适用法律方面的机能，以阐释具有普遍意义的法律问题，而不涉及已由法律确认的事实问题。依此，行政诉讼之法律审已与法律审的本来含义相距甚远。
其次，即使依照现在理解的行政诉讼法律审的意思，也不能得出国外行政诉讼或司法审查的范围只包括法律审。
美国法院过去一直是尊重行政机关在事实认定问题上的最终决定权的。但1946年美国《联邦行政程序法》通过以后，该法及相关法院的判决要求'法院对行政机关的事实裁定必须进行审查'，否则'就是法院放弃了保障法律正确执行的职责。' 只不过对事实问题的审查只限于对重大问题和对公民权益有重大影响的事实认定，而且一般是以行政记录为基础的合理性审查。只有属于以下情形时，法院对事实问题才享有完全的审查权：宪法性事实、管辖权事实、行政行为属司法性质的裁断等。 所以，英美国家司法审查的对象并没有放弃事实问题，只是对事实问题的审查采用相对较低的审查标准。这既与英美国家的历史文化传统有关，更取决于它们发达的行政法律制度。英美国家严格的行政程序制度，要求行政机关作出行政决定之前通知利害关系人、举行听证会、告知当事人的权利等，这些民主参与机制能保证行政行为在决定阶段就有充分的证据支持。而且，利害关系人申请司法救济还受到穷尽行政救济原则的制约，这为行政机关内部纠正错误提供了机会。这种严格的行政程序成为法院避开认定事实问题的重复劳动、避免资源浪费的主要前提。同时，行政机关拥有训练有素的专门人才和精良齐全的技术设备，这为行政机关认定事实提供了良好的物质条件，而在社会分工日益细密的今天，法官要具有行政领域的专门经验和技术几乎不可能，法官应把充足的精力和时间去对付复杂的法律问题，维护法制原则的公正性和合理性。所以，除非公民权益遭到行政决定的严重威胁，法院对行政活动不为不必要的司法干预。
大陆法系国家一般不对事实问题与法律问题的审查作严格的区分。在这方面，德国具有浓郁的职权主义色彩。德国行政法院'有权对行政机关所作的法律解释、事实认定以及法律适用进行审查并在必要时加以改正'，'法院的工作不能受行政机关所作的事实认定约束或评价'，'不能为诉讼当事人的愿望所束缚。及时诉讼当事人认为某些特定事实不存在争议，也就是与案情无关，法院也不能为这些先入为主的意见所限制。' 在日本，行政诉讼虽与民事诉讼一样以辩论主义为原则，但由于行政法律关系涉及公共利益，当事人之间的满意解决还不够，必须求得客观上合法和公正的结果。为此，《行政案件诉讼法》第24条也对法院依职权进行证据调查作了明确规定。 日本虽在战后受到英美国家法治原则的影响，使其司法审查制度的职权主义色彩有所减弱，但今天的日本法院仍享有对事实问题广泛的审查权 。法国的行政诉讼大致可分为完全管辖之诉和越权之诉。对于前者，行政法院可以对行政机关的事实认定进行全面审查。对于后者，则要分下列情况区别对待：（1）对于外事警察、政治安全警察、技术性强的事项，以及根据性质行政机关需要完全自由决定的事项，法院只审查事实根据是否实际存在，这是最低程度的监督；（2）在一般情况下，行政法官审查行政决定的权限、形式、法律根据、事实根据等，当法律规定行政决定必须以某种性质的事实为前提时，还必须审查事实性质是否符合法律规定，这是越权之诉中常见监督形式；（3）对涉及重大利益的行政决定，行政法官在前面的审查基础之上，还要审查行政决定的必要性和妥当性，这是最高程度的监督。 可见，法国行政诉讼对事实问题的审查态度与英美国家更为接近。有学者认为，'这种相似之处不是偶然的巧合，我们更有理由相信它反映了某种更深刻的道理，这也代表着行政诉讼审查范围的世界发展方向。'
通过对以上国家实行法律审和事实审的比较分析，不难看出，我国现行的诉讼模式和现实的诉讼观念决定着行政诉讼只实行法律审的条件尚不具备。具体说来：其一，由于长期以来行政专权思想盛行，民主意识落后，在行政诉讼中，原、被告双方诉讼地位的平等难以做到， 行政诉讼与民事诉讼不同，无法实行英美国家的对抗制，法院对事实问题的调查取证遂称为弥补诉讼地位平等，保障诉讼结构平衡的重要手段。可以说，追求实体真实的职权主义诉讼模式对行政审判的影响仍十分明显，这与我国行政诉讼法规定赋予人民法院必要的调查权是一致的。
其二，我国行政机关关注行政程序的观念不强，行政程序方面的法律制度十分欠缺，短期内制定统一的行政程序法典还有很大困难。 因此，与英美国家相比，指望通过严格行政程序最大程度上保证行政机关对事实问题的合理认定尚不实际。同时，行政专横和行政恣意等违法行政现象的存在，在社会上造成公民对政府缺乏应有的信任感， 相对人对行政机关认定事实的怀疑就为行政诉讼审查事实问题提供了一种诉讼期待。
其三，我国行政诉讼法第四条规定，'人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。'这一原则要求审理行政案件不能不审查事实问题，作为行政诉讼的重要原则，这里的'事实'应该包括所有的案件事实。实际上，我国法律制度一直没有区分法律问题和事实问题的传统，而且，从行政机关公务员的业务素质和行政诉讼监督行政的现状来看，我国良性行政法治还是刚刚起步，在行政诉讼中只审查法律问题，既显得仓促，也难以完成监督行政、维护公民合法权益的立法宗旨。有时甚至不能区分法律问题和事实问题。
三、法律审与事实审的并行与区分
根据行政诉讼法第五条的规定，行政诉讼的审查对象以对法律适用问题的审查为着眼点和重心无疑是可行的。比如，只要审查得出被告根据其认定的事实作出的行政行为适用法律错误或者不当，法院就无须继续审查被告认定的事实正确与否，直接作出不利于被告的判决。这时无论原告的行为事实是违法还是合法。现在的事实是，人们对行政诉讼的法律问题的关注远远超过事实问题。比如，有的专著探讨司法审查的标准包括：证据是否确凿充分、适用法律、法规是否正确、是否符合法定程序、是否超越职权、是否滥用职权以及是否显失公正。 还有的学者将法律审的内容归纳为：1、作出行政行为的主体是否具有法定的相关管辖权和职权；2、行政行为所作结论是否具有证据支持；3、行政机关对其所适用的法律的解释是否正确；4、行政机关处理结果是否合乎法律的规定；5、具体行政行为的程序是否合法，等等。学者们对于行政审判中的事实问题以及如何区分法律问题和事实问题则研究不多。
根据《牛津法律大辞典》的解释，事实问题是指如果争议中的事实不能得到承认，必须由听取和评价证据来决定的任何问题。事实问题是通过感官或通过从行为或事件中的推论而确定的，它包括诸如时间、地点、气候、光线、速度、颜色以及对人的所说、所做、所听的认定，也包括人的目的、精神状态、心理状态及知识等需要推断的问题。事实问题需要通过证人、专家及证书、记录、报告等提供的合法和相关证据来确定或否定的。 行政诉讼中的事实问题是一个行政机关运用自由裁量权认定事实，得出结论的过程。事实问题实质上仍然是一种运用证据和推理行使行政权力的过程。因此，笔者认为，我国行政诉讼法第五十四条规定的'证据确凿'和'主要证据不足'均是指行政诉讼中的事实问题，不应把它们与适用法律的问题相混淆。
从理论上讲，行政诉讼中的事实问题既包括被告认定原告违法的行为事实，也包括被告对有利害关系的第三人实施的行为事实的认定。下面通过几个实例对事实问题和法律问题的区分加以研讨：
例一，A医院从药贩子手中购得未经批准进口和未经口岸药检机构检验的进口药三种（下称甲药、乙药和丙药）个若干支，S市卫生局得知后，在对该药进行处理时，将三支药送权威药检机关进行检验，结果甲药符合同类药品的标准，可供药用，而乙药和丙药因无检验标准无法检验。S市卫生局依据《药品管理法》和国家卫生部的有关规定，认定甲、乙、丙三种药均为假药，作出没收、销毁假药以及对医院罚款若干的处罚决定。A医院不服，以不能证明甲药是假药为由，向法院提起行政诉讼，要求法院撤销对有关甲药的行政处罚。法院在审理中，将甲药是否为假药作为一事实问题看待，并根据鉴定结果依据该药的药效等物理属性作出甲药并非假药的结论。因而判决撤销卫生行政部门有关甲药的行政处罚。但本案这个看似象事实问题，却是一个适用法律的问题。因为根据《药品管理法》第33条规定，属'国务院卫生行政部门规定禁止使用的'药品，按假药处理。而国家卫生部1985年发布的《卫生部关于加强进口药品管理的通知》第5条规定'未经批准和未经口岸药检所检验合格的进口药，禁止销售使用。'由此可见，即使经检验甲药符合标准，可供药用，但依法律的规定，仍然应作为假药处理。法院不应当支持原告的诉讼请求。本案说明，只要行政机关是适用法律法规认定的事实，它就不再是事实问题，法院应将其纳入法律审的范围。
例二，在刘某以甲医疗机构涂改病历为由状告卫生行政管理机关履行对此医疗机构予以处罚的法定职责一案中，刘某提出病历已被医疗机构改动，请求被告对甲医疗机构予以处罚。法院对本案病历是否涂改的问题是否要予以审查？赞成对该问题不作审查的观点认为，根据卫生行政法律、法规的规定，医疗事故鉴定结论是处理医疗纠纷的唯一根据，既然省级医疗事故鉴定结论中已包括了认定医疗机构涂改病历的事实存在，法院就无须再对此进行审查；反对者认为，根据卫生行政法律、法规的规定，省级医疗机构的鉴定结论只对该纠纷是否是医疗事故具有决定作用，而对病历是否被涂改应由公安机关的文检鉴定结论来决定，故法院应当审查病历是否被涂改的问题。笔者赞同后一种观点，认为本案病历是否涂改是一个事实问题，它需要有关证据来加以证实，只有公安机关的文检鉴定结论才能证明这一事实。把这看成法律问题，并适用卫生行政法律、法规对医疗事故的规定是错误的。
例三，在包某诉某邮电局没收假币案中，原告诉称，邮电局是在脱离其视线的情况下向其开出人民银行制作的假票变造币没收证。其没收行为与没收证所载事项不一，属暗箱操作，应予撤销。被告辩称，邮电局工作人员发现假币后，换人进行复核，再换人开具没收证，没有暗箱操作。其没收行为符合有关程序规定，应予维持。本案的审查对象无疑是被告没收假币和开具没收证的行政行为。从表面上看，被告如何没收假币和开具没收证均属于事实问题，但本案的争议正在于没收假币和开具没收证的行为是否是依法进行的。可见，这一事实问题的背后却是一个法律问题。如果认为这是一个事实问题，则被告只须证明没收假币和开具没收证行为的客观真实性，这显然不能解决本案的争议。如果将它作为法律问题，本案的争议遂能迎刃而解。
例四，在王某诉税务机关一案中，王某因偷税被公安机关立案侦查，公安机关认定王某应纳税收入为1.5万元，属情节轻微，据此将此案移交税务机关作行政处理。税务机关立案后认为，公安机关既然已经认定了王某的纳税收入情况，可将公安机关的结论作为对王某补税决定与处罚的事实根据。王某不服，向法院提起诉讼。本案的关键在于：对于公安机关认定王某的违法事实，税务机关可否作为处罚王某的事实根据？笔者认为，公安机关是本案原、被告以外的第三人，其侦查结论是事实问题，不是法律问题。对这一事实问题，需要运用证据加以认定后，再作为处罚王某的根据。税务机关的被诉行政行为属'主要证据不足'，应当承担不利的法律后果。
由此可见，行政审判中一些看似事实的问题，实际上却是法律问题，这与目前审判实践有扩大法律审范围的趋向是一致的。这种做法固然已经脱离了法律审固有的诉讼法上的含义，但又是较为切合我国实际的选择。
不过，笔者也认为，从长远发展的角度出发，行政审判严格区分法律问题和事实问题，减少法院对事实问题的审查是可能也是必要的，因为它们毕竟是两种不同本质的事物。我国行政机关和人民法院是两个性质和职能都不相同的国家机构，它们各自拥有不同的业务素质和专长，国家权力的分配和制度的设计应当发挥它们各自的专长与优势。而且，随着我国社会主义市场经济的发展成熟以及法制建设向前推进，行政权力将逐步走向定位，行政程序法日渐完善，人民法院行政审判经验不断积累，绝大多数行政案件中的事实问题在行政处理阶段能够得到解决，在排除特别例外的情况下，法院的司法审查只须就法律问题进行审理和判决。可以预言，正如行政诉讼的受案范围所排除的例外情形越来越少一样，法院对行政案件的审查也以对极少数案件中的事实问题予以审查为例外。这些少数的例外情形将可以通过总结实践经验，从审判案例中逐步发掘、积累，直到最终形成具有中国特色的司法审查制度的一部分。
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