行政处罚时效超过不是违法状态持续的理由

近日偶读一文《违法建筑一直不拆除，就始终不过追诉时效？错！》。笔者赞同文中“违法建筑一旦建设完成就应当开始计算违法建设行为的处罚时效，从此时开始，二年以后即不能处罚”的观点。因为违法建筑建设完成后，自然不需要再实施建设行为，故违法建设行为即告终止。虽然违法建筑一直存续，但自此之后即不符合“违法行为与违法行为导致的违法状态同时持续”的要求，所以不能认为处罚时效一直存续。

但是，该文因此认为，从违法建筑建成之日起算，超过两年之后，即不能拆除违法建筑，笔者认为此观点值得商榷：

首先，该文认为，修订后的《行政处罚法》在原第三十六条第一款中增加了“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年”之规定，故从2021年7月15日修订后的《行政处罚法》实施时起，住房城乡建设部的请示和法工委的答复（认为违法建筑存在，则违法建设的行为即一直持续）即不应再适用，而应当适用修订后的《行政处罚法》的规定，即按通常的违法行为二年、涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的行为五年的标准确定处罚时效。尽管从修订后的《行政处罚法》的上述规定也看不出有直接否认法工委答复的意思，但笔者认为，至少2021年7月15日以后应当适用修订后的《行政处罚法》，这一思路是正确的。

而修订后的《行政处罚法》在对什么是“行政处罚”这一问题的规定上，不仅像修订前的《行政处罚法》那样仅对主要的行政处罚种类作了列举（也作了列举，而且增加了一些处罚种类），而且还增加了一条（第二条），在该条中，按照逻辑学上下定义的方式，明确对何为“行政处罚”作出了规定，即：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。

我们再来看《城乡规划法》的相关规定。该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。在以前，由于当时的《行政处罚法》未对“行政处罚”的概念作出界定，估计很多人都会认为，该条中的“责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入”都属于行政处罚。因为这一条是规定在“法律责任”这一章的嘛。但是，我们按修订后的《行政处罚法》第二条的规定来衡量一下上述行为：

一、责令停止建设。该行为并没有减损违法建设人的权益，也没有给他增加义务。因此，不属于行政处罚。实际上，这是行政机关的行政命令，是现行《行政处罚法》第二十八条第一款“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定中，“责令当事人改正违法行为”这一行为的具体化（其实修订前的《行政处罚法》第二十三条也规定了“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”）

二、限期改正，同样也不是行政处罚，而是行政机关责令当事人改正违法行为的具体方式，属于行政命令。

三、罚款，毫无疑问是行政处罚。

四、限期拆除。这个应当不属于行政处罚。因为违法建筑是没有取得相关的规划许可或者违反规划许可修建的建筑。而《民法典》第八条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”。第二百六十六条规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。可见，由于违法建设人修建违法建筑的行为明显违反了法律规定，因此，违法建筑不是合法的房屋，故违法建设人对违法建筑不享有法律认可的所有权。在这种情况下，要求违法建设人限期拆除违法建筑，不构成对其享有的所有权的剥夺，即不属于“减损权益”。而（无法采取改正措施消除对规划实施影响的）违法建筑本来就不应当存在于世，故要求其拆除，也不属于“增加义务”。因此，限期拆除不是一种行政处罚。在性质上，还是可以将其理解为要求当事人消除违法状态的行政命令。

五、没收实物或者违法收入，同样由于当事人对违法修建的实物不享有法律上的所有权，故没收实物或者（处分实物后所获的）违法所得也不减损当事人的权益，所以，根据《行政处罚法》第二条的规定，没收实物或者违法收入理应不属于行政处罚范畴。但由于修订前的《行政处罚法》将“没收违法所得、没收非法财物”规定为行政处罚种类，而修订后的《行政处罚法》将错就错未予纠正，仍然规定“没收违法所得、没收非法财物”属于行政处罚种类（这一规定存在的问题，笔者在“没收违法所得”、“没收非法财物”作为行政处罚之惑》一文中已经作了分析），因此，从实证角度可以认为《城乡规划法》第六十四条中的“没收实物或者违法收入”属于行政处罚。

从以上分析可以看出，按现行《行政处罚法》对行政处罚所作的概念界定，限期拆除不属于行政处罚。既然不属于行政处罚，那么自然不必受两年或五年的处罚时效限制。其实这也是符合《行政处罚法》制定本意的：即经过较长时间之后，没有新的违法行为，行政机关可以不再剥夺违法行为人的合法权益或者增加其义务，但这并不意味着违法行为所导致的违法状态就不能纠正了。因为前者（行政处罚）的目的是预防违法行为人再次实施违法行为，较长时间没有新的违法行为，则通过处罚（剥夺合法权益或者增加义务）的方式来预防其再次违法的必要性即不再存在；而后者（纠正违法状态）的目的在于消防违法行为对正常社会生活的不利影响，只要不纠正，这个不利影响就一直存在，因此不应当受时效限制。

综上所述，行政机关任何时候发现违法建筑的，如果不能采取措施消除对规划实施的不利影响，均可以要求违法建设人限期拆除；违法建设人不拆除的，行政机关可以依法强制执行，即依法予以强制拆除。