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不按规定报告个人有关事项行为定性辨析

 wangwangyaoyao 2022-07-14 发表于重庆
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基本案情

陈某,中共党员,H省党员领导干部。经组织核查,2014年1月,陈某在担任A县副县长期间,在其个人事项报告表中未报告其购买的1套面积为102平方米的商品房;2019年1月,陈某在担任A县委副书记期间,在其个人事项报告表填报了其购买的1套面积为110平方米的房产,经组织部门核查,该房产实际面积为160平方米;2022年1月,陈某在担任B区区长期间,在其个人事项报告表中未报告其以妻弟常某名义购买的1套面积为85平方米的商品房。

分歧意见

对于陈某行为的定性,主要存在以下三种意见:

第一种意见认为,陈某的3次报告行为不符合领导干部报告个人有关事项的具体要求,与实际情况均存在偏差,故均构成隐瞒不报个人有关事项的违纪行为。

第二种意见认为,陈某的3次报告行为不构成隐瞒不报,不宜认定为违纪。主要是原因在于:陈某2014年未报告的行为,因发生在2015年《党纪处分条例》施行前,而当时施行的2003年《党纪处分条例》未将不按规定报告个人有关事项行为纳入纪律惩戒范畴,故对此次报告行为不认定为违纪;2019年的个人有关事项报告行为,因其已报告房产具体位置等信息,报告面积与实际面积有所偏差,但并非故意隐瞒,故不构成违纪;2022年的报告行为,因其将房产放在他人名下,从房产登记和权属认定角度,不属于陈某房产,故不用申报。

第三种意见认为,陈某2014年、2022年两次申报行为均构成不按规定报告个人有关事项错误;2019年的个人有关事项报告行为属于少报告行为,不是隐瞒不报,故此次报告行为不构成违纪。

定性辨析

我们同意第三种意见。

领导干部如实报告个人有关事项,是各级党组织加强对领导干部的管理和监督,促进领导干部廉洁从政的重要手段,也是领导干部必须遵守的政治纪律和组织纪律,是检验领导干部对党组织是否忠诚老实的“试金石”。不按规定报告个人有关事项问题系实践中较为常见的案件,相关政策规定主要集中在《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等法规中。

◎不按规定报告个人有关事项行为的违规要素

行为主体。系特殊主体,即负有报告个人有关事项义务的党员领导干部。依据《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第二条规定,领导干部范围包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上(含县处级副职,下同)的干部;人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部;大型、特大型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的领导班子成员;副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退(离)休手续的干部。需要指出的是,《公务员职务与职级并行规定》自2019年6月1日起施行后,各地根据省级组织部门相关规定细化了报告要求。如有些省规定,省直单位二级调研员以上的职级才需要按年度集中报告个人有关事项。套改前的副调研员,套改后转为四级或三级调研员的,不再要求申报个人事项。

根据“凡提四必”的要求,科级干部晋升副处级领导职务,在任职前应当报告个人有关事项,如存在瞒报行为,也可认定为违纪。此外,个人有关事项报告主要聚焦“处级及以上领导岗位和一定职级公职人员”,故报告的范围有严格的限制和具体的标准,各地不得擅自扩大或缩小范围,如有些地方将科级干部纳入年度集中报告范围是不符合有关规定的。

危害行为。包括作为和不作为。党员领导干部违反《关于领导干部报告个人有关事项的规定》关于报告的事项、内容、方式等要求,隐瞒不报有关事项,情节较重的行为,均构成违纪。

危害对象。党组织对党员干部监督管理的要求。

危害结果。违背党员领导干部对组织忠诚老实的义务,干扰了组织对党员的管理监督。

因果关系。危害行为与危害结果之间存在因果关系。

排除阻却事由。应当排除违规性方面的阻却事由,如紧急避险、正当职务行为等。

◎不按规定报告个人有关事项行为的有责要素

主观认识。系故意,即明知自己的行为违背对党忠诚、言行一致的结果,仍然希望或放任上述后果的发生。

责任能力。指行为人具有实施违纪行为的能力。比如,行为人身体功能健全、精神正常,不存在因严重精神活动障碍致使不能辨认或者不能控制自己行为等影响责任能力的情况。

排除阻却事由。指应当排除有责性方面的阻却事由,如意外事件、不可抗力、执行上级命令等。

◎需要注意的问题

准确把握领导干部个人有关事项报告范围

2017年修订的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》规定,领导干部每年度需要集中报告上一年度的事项为“八项家事”和“六项家产”。

“八项家事”主要包括:本人的婚姻变化情况;本人持有因私出国(境)证件的情况;本人因私出国(境)的情况;子女与外国人、无国籍人通婚的情况;子女与港澳以及台湾居民通婚的情况;配偶、子女移居国(境)外的情况;配偶、子女从业情况,包括配偶、子女在国(境)外从业的情况和职务情况;配偶、子女被司法机关追究刑事责任的情况。

“六项家产”主要包括:领导干部应当报告本人的工资及奖金、津补贴等;本人从事讲学、写作等劳务所得;本人、配偶、共同生活的子女为所有权人或者共有人的房产情况;本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有的股票、基金、投资型保险等的情况;配偶、子女及其配偶经商办企业的情况;本人、配偶、共同生活的子女在国(境)外的存款和投资情况。在审查调查过程中,要严格对照上述规定范围,对被审查调查人个人有关事项进行核实认定。

准确区分“漏报”“少报”与“隐瞒不报”行为

《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》(以下简称《查核办法》)明确了“漏报”“少报”“隐瞒不报”等具体情形。其中,“隐瞒不报”属于违纪行为。

漏报、少报行为,主要包括:未报告本人持有往来港澳台通行证;少报告房产面积或者未报告车库(车位);少报告持有股票、基金、投资型保险;少报告投资非上市等公司投资金额;存在其他漏报情形等5种情形。本案中,2019年1月,陈某填报的房产面积比实际面积少50平方米,依据《查核办法》第五条等规定,属于漏报行为,应当给予批评教育、责令检查等处理。其中,少报告房产面积50平方米以上,少报告投资金额30万元以上,或者其他漏报情形较重的,应当给予诫勉、取消考察资格、改任职级、免职、降职等处理。

隐瞒不报行为,主要包括:未报告本人婚姻情况;未报告本人持有普通护照或因私出国情况;未报告子女与外国人等通婚情况;未报告配偶、子女移居国境外或连续在国外工作、生活一年以上情况;未报告配偶、子女等人从业情况;未报告配偶、子女等被追究刑事责任情况;未报告房产1套以上;未报告持有股票、基金及投资型保险等情况;未报告投资非上市等公司1家以上;存在其他隐瞒不报情形等10种情形。隐瞒不报情节较重的,给予警告或者严重警告处分。

从上述情形具体内容看,《查核办法》从是否具有主观故意和客观原因两个方面区分“漏报”“少报”和“隐瞒不报”行为。从主观认识来看,“漏报”“少报”是疏忽大意,没有欺骗组织的主观故意;“隐瞒不报”行为主观上是故意,其目的是逃避组织上的核实。从客观上看,“漏报”“少报”一般具有一定的客观原因,且存在一定的合理性,主要表现为报告的信息“不全面”“不准确”。以填报个人房产为例,如领导干部填报了房产的小区名称、购置时间及价格等信息,但因时间久远或与配偶、子女信息沟通不畅等原因,导致填报的面积少于实际面积,此种情况认定为“少报告”行为。“隐瞒不报”大多涉及本人及亲属婚姻、家属被追究刑事责任、房产购置等事项,对每个家庭来说都属于重大事项,领导干部本人如不知情则明显违反日常生活经验。需要说明的是,个人事项报告涉及的房产、投资等财产,采取的是“实质判断”标准,只要该房产、股票等确系其个人或家庭实际所有的财产,即便登记在别人名下,也要向组织如实报告。故本案中陈某2022年1月未报告登记在他人名下房产的行为,属于隐瞒不报。

此外,如果购置的房产等系领导干部本人用违纪违法所得购买,在个人有关事项报告时隐瞒不报的,仍可认定为违纪。如果隐瞒不报的财产本身属于违纪违法所得,如行贿人给予的房产、“干股”等,鉴于不报告行为已被受贿等行为吸收,不再认定为违纪。

对违纪行为发生在2016年1月1日前行为的处理

虽然2010年5月施行的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》规定“构成违纪的,依照有关规定给予纪律处分”,但该规定比较笼统,没有明确处分档次。2003年《党纪处分条例》先于《关于领导干部报告个人有关事项的规定》前施行,也没有规定上述行为如何处理。从有利于当事人的角度考虑,对发生在2016年1月1日前隐瞒不报个人有关事项且未连续、继续到2016年之后的,不宜认定为违纪,如果没有其他违纪行为,可视情节给予其批评教育、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等处理措施。如果同时存在其他违纪行为,其不如实报告个人有关事项行为可作为情节表述。如不按规定报告个人有关事项行为连续、继续到2016年1月1日之后,对2016年之前的不按规定报告行为可在审理报告、处分决定中一并表述。本案中陈某隐瞒不报个人有关事项行为从2014年1月继续到2022年1月,不影响将2014年隐瞒不报行为以写实的方式一并表述。此外,对2016年1月1日后发生的隐瞒不报个人有关事项行为,同时该事项本身构成另一违纪行为的,应依照有关规定进行合并处理。

全面把握取证要求,加强沟通工作

要坚持审慎客观、依规依纪原则做好调查取证工作。一方面,要调取领导干部填报的《领导干部个人有关事项报告表》和隐瞒不报房产证、工商登记信息、结婚证等相关书证;另一方面,要与相关领导干部及其家属谈话核实相关情况,对因家庭关系不和,配偶故意隐瞒家庭投资等特殊情形需要认真甄别、慎重处理,不宜一概认定为违纪。此外,鉴于查处不按规定报告个人有关事项行为是一项政治性、政策性较强的工作,纪检监察机关要与组织人事部门充分沟通,听取其意见、建议,确保执纪的精准性。

本书以六项纪律为分类标准,依据办案实践,选取常见违纪行为,以典型案例为切入点,聚焦实践中的争议焦点,重点围绕违纪构成中违规和有责“二要件”,详细列举违纪行为具体表现形式,对如何区分错与非错、此错与彼错等作出分析。本书兼顾定性理念、处理程序、证据标准、量纪档次等执纪实践中的重点难点问题。

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