农地制度改革与农业生产发展研究

东西二王 2022-07-18 发布于重庆

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笔者按：在社会发展的不同阶段，要结合不同的土地制度用以保持农业生产的稳定、高效、高质量发展。在这一阶段中，要稳步深入推进农村集体产权制度，稳定农村土地承包关系，深化三权分置改革，在维持农村原有的社会稳定作用基础上，进一步放活土地经济效益，稳定、保护和加强农民的合法权益。

”

房金库^1* 付舒斐¹ 孙晓雪² 王浩屹¹ 邵佳玉¹

一、引言

中国发展主要的问题是农村问题，农村面临的主要问题是土地问题。

自1949年新中国成立以来，土地制度先后经历了农民土地私有制（1950-1953年）、土地公有制（1953-1956年）、人民公社化（1957-1977年）、家庭联产承包责任制（1978年至今）等四个阶段，并在1978年开始，陆续开展建立在“交够国家的，留够集体的，剩下自己的”农业生产制度基础上，不断完善的试点土地制度改革。1978年，安徽省小岗村率先实行包产到户、包干到户，并获得安徽省第一书记曾希圣及中央领导的肯定与支持，为全国开启具有中国特色的土地制度先河。1987年，在全国农地质量低下、破碎化程度高的情况中，贵州省湄潭县在中央农研室指导下，开始了土地制度改革的第二步探索，湄潭县喊了一年的“增人不增地，减人不减地”口号，最终写到了次年的中央一号文件中，并以此为基础，逐步演进出了农村土地权利的细化，在2015年，中央首次以文件形式提出了农村土地的“三权分置”，即维持农村土地集体所有的基础上、稳定农民的承包权、放活流转权。2019年中央一号文件明确指出，要稳定土地承包关系，深化土地承包三权分置改革，夯实农业基础、抓好粮食产量与高标准农田建设的同时，进一步稳定、保护、加强农民的合法权益，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革，在维持农村原有社会功能基础上，进一步放开农村的发展活力。

新中国成立70年以来，农业以其与时代共同变迁的地位支撑着中国逐步从传统农业大国转型为规模化、现代化农业强国，中国农业功能逐步从单一的解决温饱发展为粮食安全与生态保障，也走出了具有中国特色的农业发展之路。当前人均占有量稀少、质量低下的农地，已经成为了限制中国发展的主要桎梏，如何破解农地生产效率低、农民生活水平低、农村发展能力低的三低问题，已经成为了当务之急，亟待我们的破解。实际上，农业生产问题、农民生活问题、农村发展问题归结起来，归根结底就是土地制度的问题。寻找适合当下发展之路的土地制度改革方向，对于一举破解三农问题具有非常重要的意义。

二、农村土地制度改革及农业发展历程

（一）土地私有制（1950年-1953年）

1950年，新中国成立后的第一次土地制度变迁，是建立在革命老区土地制度基础之上，针对解放新区而开展的更加具体彻底的改革。党的七届三中全会对当时中国土地制度所面临的问题进行了深入详细的讨论，而后《中华人民共和国土地改革法》的颁布，则被学术界普遍认为是这次改革的标志。这次改革的路线和主要政策，是依靠贫农和雇农、团结中农、中立富农，消灭封建剥削制度，发展农业。这一改革的主要内容，就是废除地主阶级所有的土地制度，变为农民土地所有制。在历时近两年，除西藏等少部分地区，全国范围内完成了土地改革，全国将近3亿的中下贫农分到了逾7亿亩土地以及其他生产资料，占据了农村人口的70％，绝大多数地主富农也分到了属于自己的一份土地，与封建社会时期不同的是，需要土地持有者自行耕种。

土地改革没收了全国43％的耕地（4千5百万公顷），再重新分配给佃户和无地农民，第一次实现了农民平均土地的愿望，农民对自产的农产品拥有了充分的控制权和索取权，因此免除过去每年需要向地主缴纳粮食的地租达350亿吨。由于农民与土地充分有效地结合在一起，大大提高了农民的生产积极性，极大促进了农业生产力和国民经济的发展，使国家和广大农民群体都获得了巨大收益。据统计，从1949年到1952年，全国农业总产值由326亿元增长到461亿元，年均增长接近20％，粮食总产量增长39％，每公顷产量增长390公斤，年均增长5.5％。粮食产量的增长直接带动了农民消费水平的提高，农民人均购买力从1949年的14.2元增加到1952年的24.6元，增长幅度超过70％。农民整体增加生产资料的投入，相较于建国前农民投入，贫农增加了5.2倍，雇农增加了2.95倍，中农增加了2.13倍，粮食消费平均增长超过10％。农业蓬勃发展的同时，农民也在经济上摆脱了对地主的经济依附关系，形成了有利于发展向现代化的社会关系。

这次改革持续的时间十分短暂，但奠定了十分坚实的基础。第一，土地所有权的归属发生了重大的改变，改变了土地占有极不合理的格局，由此初步达成了“均田地”的社会目标，充分调动了农民生产积极性；第二，这次改革对后续的改革起到了非常重要的影响，也为当时的中央领导带来了启示，那就是对于农村居民而言，土地的社会稳定作用的是无法被取代的，通过调整土地制度，可以更好地适应发展生产力的要求；第三，土地私有制的确立为当时的中国带来了约3亿的小农户，农民成为土地所有权的主体，家庭成为农业生产的基本单位，这些一直到今天，仍然是奠定农村土地制度的根基。

但应该清楚看到的是，这次改革仍然存在不足。首先是受限于时代原因，改革过程中忽略了对土地产权的界定和规范，比如划分给农民的是具有排他性的所有权还是政府主导的使用权？在当时并未明确规定，但可以通过阅读《中华人民共和国土地改革法》的部分条文规定，不难判断，这一阶段的改革仍是以政府高于农户的土地产权关系为主要架构的，即农民得到的是土地的使用权，政府对土地有较大的干预权限；其次，这一土地制度变革没有为转变农业生产方式创造条件，由于以家庭为基本经济活动单位，导致土地更加分散化细碎化，靠手工劳动推动生产对规模经济和技术革新的几乎没有作用，对发展农村生产力能起到的作用也十分有限。

（二）土地公有制（1953年-1956年）

从1953年开始，中国进入了将土地所有权收为公有开展农业合作化的土地制度。土地公有制的实质就是通过互助合作的形式将生产资料所有制为基础的小农户经济改造为生产资料公有制为基础的合作经济的过程。土地制度在这一改进程中，先后经历了以个体经济为基础、由农民按照自愿互利的原则而形成集体劳动组织的互助组（至1953年末），在互助组基础上发展起来的土地入股统一经营的初级社（1954年-1955年）以及土地、牲畜、农具等基础生产资料折价归集体所有的高级社三个阶段。

在互助组阶段，农民之中既有临时性、季节性的互助组，也有比较固定的常年互助组，与家庭为基本生产单位的土地私有制阶段相比，互助组阶段只是以换工形式联合了农民的生产活动，在农业生产中，并未有所提高，包括土地在内的生产资料仍然归农民个人所有，由于互助合作的确提高了生产效率，农民成立互助组的热情逐渐高涨。

从1954年开始，国家为了吸纳更多的农民进入合作社组织，开始在经济、政策等方面给予大力支持，将入社农民的土地统一交由合作社调配使用，归并了农民的主要财产，如耕畜、农具等，农产品由合作社统一支配。每年农民按照土地数量质量从集体收入中获取相应报酬，除此之外，还包括生产资料所支付的报酬，产品分配实现了部分的按劳分配原则。从本质上看，农民是通过土地入股取得财产收入实现其对土地等生产资料的所有权。在这一阶段中，农民还拥有对土地的处分权和退出权，但初级社制度在一定程度上已经改变了私有制，促进了生产力的发展，是个体经济向集体经济转变的过渡，农业合作化标志着中国农村土地制度已经具有半社会主义的性质。

高级社阶段是农业合作迅猛发展的阶段，同时，也是合作社经济和集体经济的一个重要分水岭。在这一阶段中，已经完全否定了农民的私有权利，社员的私有土地全部无偿转为集体所有。其私有的耕畜、农具等生产资料由公社按照合理的价格购买成为集体财产，因而在高级社阶段不再有土地等生产资料的分红，全部用集体购置积累共有性质的牲畜和农具。合作社在整合土地及各类基础生产资料后，作为基本劳动单位进行有计划地生产活动，对于取得的收益，主要投入到扩大规模再生产活动，仅留一小部分用于农民的个人消费。在本质上，高级社阶段的土地产权归集体所有，土地制度已完全成为公有制，国家政策在一定程度上限制和干预农民的个体所有权，并未在法权法理层面加以消灭。值得一提的是，政府承认农民与合作社在经济方面是地位平等的法律主体。

在这三个进程阶段中，土地作为一种生产资料，性质逐渐发生改变。在政治因素推动下的第二次土地制度变革是由新民主主义向社会主义过渡总路线的基本内容之一。农业合作化的核心，就是将生产资料由私有制改造为集体所有制，将个体经济改造为集体经济。农民在这一改革进程中，正式脱离独立个体经营者，丧失了对土地的所有权及独立经营权。农村的经济关系由原本的国家与农民间的关系，变为了国家、集体与农民三者之间的关系。集体成为了国家与农民之间的中间组织。土地的集体所有虽然解决了私有制中凸显的细碎化经营弊端，有利于增加农业生产的投入产出比，但由于集体经济组织的薄弱和国家宏观层面的干预，集体经济组织和农民的利益难以得到保证，集体经济组织没有足够能力发展能够满足农业规模化发展进程的基础设施建设。

（三）人民公社化（1957年-1977年）

盲目推进农村农业合作化，暴露了土地制度中的诸多缺点，但在这些问题尚未解决时，由于“左倾”冒进情绪影响，在1958年的北戴河中共中央政治局扩大会议上通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，发动了浩浩荡荡20年的人民公社运动。决议指出人民公社将作为基层单位逐步从社会主义向共产主义过渡，这一观点导致人民公社快速推行，其速度远高于农业合作化的进程。人民公社的特点是“一大二公”：规模大，一个公社平均500户农民，1000个劳动者和1000亩土地；公有化程度高，社员的土地、牲畜、农具等一切生产资料以及公共财产全部无偿收为公社所有。对农业生产活动进行三级结构管理，包括管理委员会、生产大队和生产队，至此，国家彻底改变农村社会的所有权形式。

在这一阶段中，除了追求以公社为基本单位的生产资料的高度集中，还采用了“干活不记工、吃饭不要钱”等极端方式，使平均主义和大锅饭到处泛滥，并出现了土地集体所有向全民所有转化的趋势。由于这种所有制严重背离了当时的生产力发展水平，中央不得不采取紧急措施对产品及交换、收益分配方式和社员生活的组织和安排等方面予以补救。1960年中央发出《关于人民公社当前政策问题的紧急指示》，规定土地的所有制度为“三级所有，队为基础”，即公社、大队、生产队三级所有，并以生产队为基础核算单位。但这一制度并未有效解决土地产权的界定问题，只是代替了经济组织的职能。

人民公社制度在我国社会发展进程中有着深远的影响。首先，人民公社降低了国家与农民群体之间较高的交易成本，是积累工业化资金的制度保障，中央政府通过对农民产权的一定保护获得税款，又通过对农民产权的入侵获得租金，而人民公社是国家直接管控农村经济的产物，是实行统购统销及合作化基础上演变形成的农村基本制度，本质上，它的存在是国家为了积累工业化所需资金同时降低土地集体所有制下的交易成本而构建的组织载体；其次，人民公社的实质是生产关系的大跃进，并不利于生产要素的最优配置，在这种制度安排中，国家、集体和农民都未从中获取自身利益的最大值，在国家最初提出统购统销的1953年，因为农业生产水平的增长，国家在此基础之上还可以按照市场价格对农产品进行收购，但第二年，长江淮河流域发生严重灾情，国家在非灾地区多征收了35亿公斤粮食用以救灾，需求的增加使粮食价格随之上涨，随后两年，粮农部门亏损近3亿元，虽然从1959年至1961年间有三千万人从农业生产转移到工业中，但1961年的人均农业产值与1957年相比还是下降了31％，同时为了保证工业化生产，粮食被优先分配给了城市人口，导致上百万的农村居民死于饥荒。饥饿致死和人口出生率的降低导致1959年到1961年人口下降了600多万，在这一时期，统购统销的实质其实就是利用工农产品的“价格剪刀差”积累工业化启动资本的同时，完成以行政性指令对自愿契约经济的替代，统购统销是一种商品交换方式，但违背了商品等价交换的原则，是国家从农村转移资金对国民收入重新进行分配的一种方式，国家对农民创造的收入进行了一次再分配，使社会福利从农民向城市居民转移。从劳动力市场和土地交易市场的关系来看，如果土地交易市场是自由的，农民通过购买或租用土地提高土地的边际效率，可以使其工资维持在一个市场水平，如果土地交易市场不活跃，同时劳动力市场高效的话，农民可以通过向其他市场转移来影响劳动力供给，来提高劳动力的均衡价格，劳动力工资仍然是市场工资；但如果劳动力市场和土地交易市场都没有效率，是不完善的，基本处于锁定状态，农民向外转移劳动力发生困难，其向土地投入劳动的机会成本将会大大降低，这种情况下，农民的最优选择就是向土地投入过多的劳动力，以劳动替代资本及其他生产要素来维持农业生产。此时，农民的劳动力价格将会被压低而产生“剥削和自我剥削”的情况，土地集体化形成的以户籍管理为核心的城乡隔离制度使土地所有权和土地使用权固化，同时农民被禁止退出，农民劳动力大量富余并积压下来，迫使农民就地就业，促成了土地市场和劳动力市场实质上的灭失。城乡分割的户籍管理制度加大了农村劳动力向城市转移的难度，加之耕地资源的不可再生性，农村劳动力增长与耕地这种稀缺资源之间的矛盾变得更加突出，而工业化不断发展对农产品需求的增加要求农业增加对物质技术的投入，在过剩的劳动力和固定的农产品价格下，农业生产成本必然大大提高。

（四）家庭承包责任制（1978年至今）

人民公社制度的确立是为了适应当时国家优先发展重工业战略的需要所做出的选择。1978年，国家初步工业化的目标已经顺利实现，工业化原始积累的任务已经完成，人民公社制度的解体就成为了历史的必然。

1978年12月，安徽省小岗村首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制，揭开了我国农村经济体制改革的序幕，十一届三中全会后，广大农民和农村干部开始解放思想，从本地实际出发，大胆探索农村改革之路。1980年9月中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题，并写出了会议纪要，会后中共中央向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质，初步肯定了包产到户。1982年1月，中共中央转发的《全国农村工作会议纪要》，正式完全肯定了“双包”（包产到户、包干到户）的合法地位，文件指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义的生产责任制。”这些生产责任制在土地等基本生产资料公有制基础上实行家庭和集体“统分结合，双层经营”的农业经营管理制度。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律形式确认了家庭承包责任制：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”“土地的承包经营权受法律保护。”1993年3月29日，第八届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，明确“农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。以根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位。

家庭联产承包责任制的确立和发展，是农村土地制度的一次改革和创新，它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权，又全面集中土地使用经营权的格局，采用了把土地使用经营权发包给农民的办法，实行以农民家庭未单位的分户承包经营。在这一过程中，土地仍归集体所有，土地按照人口或者劳动力分配给农民耕种农民取得土地的承包经营权，成为集体经济组织内部一个相对独立的经营个体，集体经济组织则通过承担统一经营职能，对承包合同的履行进行监督、对农田基础设施进行修建和维护、对集体经济发展进行总体调控等，从而实现了土地所有权与使用经营权的分离，获得承包经营权的农民不仅可以在自己承包的土地上灵活自由的从事农业生产经营活动，在完成了对国家和集体的上缴任务后，剩余的产品和收入全部归农民所有和支配，在这一阶段中，农民与土地关系得到调整，农民利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民的生产积极性，激发了土地和劳动力的潜力，同时，家庭经营具有分散性、灵活性和及时性，更适合于农业生产的经济活动，对于依靠初级生产资料的农村劳动力而言，家庭经营比公社生产的使用效率也更高，在以劳动的最终效益作为分配的尺度，比带有平均分配意义的工分制度，具有更直接的利益驱使。但是，家庭联产承包责任制在促进农业生产的同时，也暴露出一些问题：双层经营没有得到充分的落实，相当多的地方实际上只有家庭经营而没有集体经营；一家一户的分散经营局限性很大，因为经济活动的基本单位是家庭，不仅人力物力有限，难以抵御较大的自然灾害和市场风险，而且土地分割细碎，规模狭小，耕种水平低下，经济效益难以得到凸显；农业基础设施投入明显不够，土地调整情况比较常见，对投入的积极性影响非常大。

1993年，由于从1978年开始的为期15年的第一轮土地承包陆续到期，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增大种植投入，提高土地生产率，根据中央的政策精神，全国各地区先后开始了第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。1998年8月29日，新《土地管理法》颁布，该法第14条明确规定：“土地承包期限为30年”，“延长土地承包期30年”的政策第一次以法律条文的形式体现出来，这也意味着农民拥有的土地使用权，不仅将实现长期化，而且有了实际的法律保障。1998年10月14日中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，《决定》把以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一，并明确指出，这是我国农村的一项基本经营制度，必须长期坚持。

三、土地制度改革方向及农业发展趋势

（一）土地制度改革方向

2018年，国务院印发《深化党和国家机构改革方案》，全面开启整合各部门职能，调整部门职责，其中，取消国土资源部，整合原国土资源部职责、发改委部分职责、原住建部部分职责、原水利部部分职责、原农业部部分职责、原林业局部分职责、原海洋局部分职责，组建自然资源部。随后一年，自然资源部联合多部门接连修改发布多项法律法规，其中包括《土地管理法》、《土地承包法》等法案，涉及到的农村土地制度问题，全部以明令条文进行规定。

土地制度改革，主要分为“三块地”，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。农村土地改革工作的核心实质，就是不断明晰农村集体产权。

对于土地征收，首先要改造享有土地所有权的“农民集体”，沥青本集体经济组织与集体成员的权利义务关系，关于集体土地所有权的运行现实而言，很多农民认为“村集体代表国家”，所以应当剥离村民委员会的经济职能，还权或赋权给集体经济组织，使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关；让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收，又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收，由此增强各权属主体参与征收的积极性。同时，要清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系。其次，要在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证，通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理，分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制。

对于集体经营性建设用地入市改革过程中遇到的问题主要有四点，第一，集体建设用地使用权的等级、颁证等确权程序尚未完成，集体及使用权人的权利无法完全发挥作用；第二，多数村庄并没有存量集体经营性建设用地，部分存量集体公益性建设用地的合法性存疑，在乡镇企业改制完成后，乡镇企业建设用地问题进一步凸显；第三，集体建设用地规划的公开性以及集体和成员的参与程度不足；第四，各主体对集体经营性建设用地入市收益分配不均衡。对于这些问题，笔者认为，应该针对集体建设用地制定《集体建设用地使用权条例》，对集体经营性建设用地入市进行独立立法回应，进一步开展对集体建设用地所有权与相应用益物权的权利边界探索，同时要加强土地利用总体规划、土地利用年度规划，保障集体和成员的规划参与权。只有进一步促进集体经营性建设用地入市，才能争取到农村土地与城市土地之间同地同价同权的可能性，进而对农村土地进一步放活。

对于宅基地管理制度改革，首先要考虑宅基地制度的特殊性和复杂性，宅基地制度的变迁经历了与农地承包经营权制度变迁类似但制度安排相异的历程。第一，宅基地的所有权归农村集体，即集体组织掌握村庄宅基地的分配权，村级合法成员宅基地的获得要经过村委会；第二，宅基地的使用权归属农户，宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，同时每户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，符合乡（镇）土地利用总体规划，而当村民出卖、出租住房后，不能再申请宅基地；第三，宅基地上的住房所有权归属于农户，这一点从新中国成立以来就一直没有动摇过。而宅基地的取得制度也是十分特殊的，首先要求宅基地的成员身份性，只有集体经济组织成员才有资格申请和得到宅基地；其次是宅基地的无偿性，从法理上讲，只要是集体组织成员，就可以无偿取得宅基地。宅基地的入市早在十几年前就已经开始了，近些年更是呈现普遍化趋势，具体表现为，农民将宅基地盖成多层住宅，用于出租，以满足工业化进程中大量外地农民工的居住问题，这种自发入市与现行法律的互洽程度不高。要解决宅基地制度改革中遇到的各项问题，就要结合实际情况，通过创新探索找寻突破口，通过明确宅基地用益物权的内涵，完善宅基地权利体系；改革宅基地无偿获得和集体成员分配制度；改革村庄规划方式，进一步完善用途管制的路径，完成宅基地制度改革。

（二）农业发展趋势

中国农业生产发展仍是要以全面现代化为目标，在保证全国粮食安全的基础上，大力发展绿色农业和生态农业，稳定一定占比的小农户经营模式，着力培育新型农业主体，加强对新型职业农民培育体系的建立健全。

农业生产要以粮食安全为发展基线。坚守18亿亩耕地红线，维持耕地数量质量的动态平衡。从保障粮食安全和社会稳定出发，确立粮食基本自给方针。稳步推进高标准农田建设工作，贯彻落实耕地保护和耕地占补平衡制度，实施最严格的土地用途管制制度。

农业生产要以稳定社会为发展方向。保护耕地资源，保障经济发展，离不开节约集约用地。科学发展，科学规划，科学用地，各级地方政府要从存量土地中挖潜力，遏制无序无度的城市扩张。

农业生产要以生态保护为发展目标。稳定耕地数量，改善耕地质量，防止耕地退化。改善耕地质量的核心是改善耕地的土壤质量，包括提高土壤肥力水平和改善土壤理化性质。加大防治耕地退化的力度，以防治土地沙化、治理水土流失、治理耕地碱化等工作内容多管齐下。进一步增强耕地的生态涵养功能，在生态文明方针和“粮食安全”战略的背景下，稳步提升耕地质量与耕地生态功能和价值。

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