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文/房金库1，付舒斐1，冯漪1，乐琬秋1 1.河南农业大学资源与环境学院，河南 郑州 450002 摘 要：研究目的：探讨分析三权分置制度改革在城乡融合背景下的基本内涵与改革方式。研究方法：全面分析法；经验总结法。研究结果：城乡融合作为城镇化的必然阶段，三权分置改革具有制度的必然性、功能的价值性以及促进过渡发展积极效应。研究结论：进行三权分置改革是农村土地制度又一重要变革举措，有助于推动国家新型城镇化战略的实施。城乡融合的核心是经济市场的城乡融合，在城镇化的历史进程与城乡融合的背景下中，三权分置制度改革是一个增量调整与立法跟进问题。在总结实践经验的基础上进行制度调整和完善,最终实现政策安排和实际情况的完美相融。 关键词：三权分置；城乡融合；新型城镇化 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 1 引言 2014年中央1号文件对农村改革进行了全面部署。其中在土地方面，明确提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，实行所有权、承包权、经营权分置并行，进行土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。新阶段的土地制度改革，也响应了国家对于新型城镇化的建设要求[1]。 近年来，我国城乡关系已经进入到以人为核心、优化组合生产要素、合理分布城乡生产力、协调发展城乡经济的新型城镇化进程中[2]。统筹推进新型城镇化与乡村振兴协同发展是新时代的发展趋势与必然要求，而将二者结合紧密结合起来的重要途径就是合理利用城乡土地资源、调整重构生产要素，也就是“三权分置”土地制度改革。 2 三权分置改革相关情况 2.1 我国土地制度的演变过程 我国土地制度的发展可以划分原始社会→奴隶社会→封建社会→近现代→建国后→改革开放以来6个阶段。土地制度经历了氏族公有，集体耕种，平均分配→井田制，千耦齐耘→私有制为主体的多种土地所有制→“耕者有其田”→农民土地所有制，按劳分配→集体所有制，平均分配→家庭联产承包制→社会主义公有制，按劳分配的演变过程。 2.2 三权分置改革的背景 2.2.1 三权分置改革是落实集体土地所有权的需要 建国后，我国农地制度经历了由农民所有制变成合作制，又进化为集体所有制，具化成三级所有、队为基础的体制，之后保持集体所有权不变，持续强化使用权，不断明晰集体土地所有权的法理概念。随后的改革，不论是家庭联产承包责任制、土地流转还是三权分置都强调必须坚持土地的集体所有。 2.2.2 三权分置改革是新型城镇化发展的需要 随着综合国力的增强，当前我国经济社会发展已经进入统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村方针、改变农村落后面貌，逐步缩小乃至消灭城乡之间基本差别的新阶段[3]。实现这一目标的重点是统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作[4]，使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳经济效益，这些工作都需要通过强化城乡土地资源的流通和土地权利的平等来完成。 2.2.3 三权分置改革是实施乡村振兴的需要 在工业化和城镇化进程当中，乡村人口的流出和减少，村庄空心化的出现，农业人口的老龄化，使得乡村的活力越来越小，甚至导致少数村庄的衰落。由于这些原因，十九大提出了乡村振兴战略，其根本目的是发展经济，构建现代农业产业体系、促进农村一二三产业融合发展。在实施乡村振兴的过程中，三权分置土地制度改革具有相当重要的作用，放活土地经营权就意味着为农业注入了新的活力，这也是实施乡村振兴进程转折的突破口。 3 城乡融合背景下三权分置改革的意义 实施乡村振兴战略，要以农业农村优先发展作为新时代实现农业农村现代化的重大原则和方针，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。城乡融合就是要重塑生产要素合理流动、城乡生产力合理分布、城乡经济紧密结合的城乡关系，调整统一城乡经济、城乡经济交流协作的发展规律，对城乡之间存在一定关联的物质和精神要素进行合理安排，优化城乡环境有机结合、自然过程畅通有序的生态关系[5]。 城乡融合发展是我国农村社会向新型城镇化社会转型的关键，同时也将带动我国城乡关系的第三次飞跃发展。 城乡融合的基础是高度融合城乡空间。空间融合的关键是完成城镇体系与交通体系的空间构建，通过三权分置土地改革增强城乡在空间上的联系，优化城乡空间布局，达到城市与乡村之间相互融合，协调发展的城乡空间形态[6]。 城乡融合的必要条件是充分对流城乡资源要素。通过三权分置土地制度改革将其中最重要的土地要素应该打破原有二元制结构，理清模糊的权能界限[7]，落实集体土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，落实三项权能的法理要义和经济内涵[8]，在这个过程中摸索出最适合我国国情的政策。 城乡融合的重要途径是城乡产业的合理布局。立足于城乡各自的资源优势进行深度合作，兼顾城乡各组成要素、各产业链环在空间地域的分布组合，结合三权分置土地改革工作，遵循市场配置资源，兼顾产能产效，最大化良性循环，优化土地利用结构布局，以三权分置加速农业现代化建设，进一步协调一二三产业结构关系，构建“主导产业 基础产业”相结合的产业布局模式。 4 三权分置土地制度改革 4.1改革目标 4.1.1 落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权 三权分置土地制度改革就是在维护农民权益基础之上，通过明晰三权的权能边界以及三权之间的权益关系，维护农民集体、承包农户、土地经营方等权益，最大化发挥农地的生产、生活、生态效益。为农业现代化发展构建良好有序的市场基础，发挥土地市场在乡村产业资源配置中的决定性作用，促进更有序的土地经营权流转，积极发展多种形式的适度规模经营，提升农业现代化水平，增强第一产业的国际竞争力。在三权分置改革中，以土地市场为突破口，促进城乡融合发展，助推以人为核心的新型城镇化建设，强化对农民土地承包权的物权保护，健全城乡统一的社会保障体系，加强城乡之间土地资源的流通，实现城乡土地权利平等。 4.1.2 形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的农业经营机制 目前，有着部分农民有比较严重的恋地情结的情况，或者农民有规模经营的意向但规模流转价格逐年上涨，亦或者由于规模经营投入与融资难度过大等原因，都在一定程度上制约了规模经营的发展。明确从所有权的基础之上，要形成完善的农业经营机制，激励农业市场可持续健康发展，改变社会经济结构，激发乡村振兴活力，保护农户财产权益。通过三权分置土地制度改革重新整合分配城乡资源，调动土地市场多元经营驱动力，为构造农业经营机制注入生命力。 4.1.3 对流城乡资源，增强空间联系，重构产业布局 党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，城乡发展的失调是我国当前最大的发展不平衡，农村发展不充分是农村发展不充分。农业发展质量低，速度慢，农业经济效益增长迟缓，农村缺乏创收能力，城乡差距较大，已经成为制约我国全面发展的短板。实施三权分置土地制度改革，是统筹城市与农村、工业与农业、城市居民与农村居民共同发展的重要助力。通过三权分置，由过去“工业反哺农业”的城镇化发展理念转变为“城乡融合 农业现代化”的新型城镇化发展理念，对流城乡优势资源，增强城乡空间上的紧密联系，重构城乡产业的合理布局。 4.2 改革思路 4.2.1 健全城乡融合背景下的改革体系 城乡融合作为乡村振兴之路必经的重要转折过程，是重新认识新型城镇化背景下的城乡关系的最佳机会。城乡融合重点是城乡市场的融合，难点是实现城乡土地权益的平等，突破口是三权分置改革。在三权分置改革过程中，应该建立健全农村土地三权体系，明确集体所有权归属，明晰农户承包权权能，破解放活经营权难题。在政策层面引领三权权限，法理层面和谐三权关系，划清三权界限，健全三权权能行使中的政策体系、法律体系、权能体系。 4.2.2 激发城乡融合背景下的市场活力 城乡融合的一大目标，就是通过城乡资源的合理调配，融合城乡市场，进一步激发城乡市场活力。土地是农村最优势的资源，在三权分置改革中，应该积极引导城市资本回驻乡村，参与农村土地经营，彻底放活农村土地经营权，由政府主导，城市资本为主力，介入农村三权分置土地制度改革，进一步提升农村土地资源对流水平，重点突出农村土地资源的经济属性，平衡不断加强农村地权意识的同时被忽视的经济潜力，增加农地经济效益的产出。 4.2.3 实现城乡融合背景下的权益平等 制约城乡融合的最大阻力，就是城乡居民之间、土地之间不合理不平等的权益差别，这也导致农村青壮年向城市的大批流动造成的空心村、老龄村的出现，但同时却难以实现由农村居民向城镇居民的顺利转变。因此，在这一阶段，亟需由三权分置改革为契机，达到城市居民与农村居民、城市土地与农村土地基本权益的平等。以此促进城市与农村之间的流动平衡，实现城乡之间的根本融合。平衡一体发展城乡，最终达成新型城镇化的目标。 参考文献（References）: [1]姜大明:国土资源工作要在乡村振兴中有更大担当[J].国土资源,2018(02):12. [2] 郑昊. 我国西部地区生态移民小城镇化问题研究[D].西南财经大学,2014. [3] 林依标.农村宅基地“三权分置”的权能界定与实现路径[J].中国土地,2018(09):24-26. [4] 韩振华.完善农地“三权分置”制度——一个基于“国家土地调节权”的新视角[J].政治经济学评论,2018,9(05):144-169. [5] 周庆智.走富民强县的乡村振兴发展之路[J].国家治理,2018(15):22-27. [6] 蒲松林. 城镇体系构建与城乡经济一体化发展研究[D].西南财经大学,2010. [7] 李小红,段雪辉,牛世鹏.农村土地三权分置与村民自治:冲击与回应[J].延边大学学报(社会科学版),2018(05):110-115 143. [8] 丁文.论“三权分置”中的土地经营权[J].清华法学,2018,12(01):114-128. Reflections on the reform of thethree powers division under the background of urban rural integration FANG Jin-ku1,FU Shu-fei1,FENG Yi1 ，YUE Wan-qiu1 1.College of Resources and Envirment,Henan Agricultural University,Zhengzhou450002,China Abstract:Research purposes: To explore and analyze the basicconnotation and reform methods of the reform of the system of separation ofpowers under the background of urban-rural integration. Research methods:comprehensive analysis and experience summarization. The results show that theintegration of urban and rural areas as an inevitable stage of urbanization,the reform of the separation of powers has the inevitability of the system, thevalue of the function and the positive effect of promoting the transitionaldevelopment. The conclusion is that the reform of the separation of threerights is another important reform measure of the rural land system, which ishelpful to promote the implementation of the national new urbanizationstrategy. The core of urban-rural integration is urban-rural integration ofeconomic market. Under the background of urbanization and urban-rural integration,the reform of the system of separation of powers is an incremental adjustmentand legislative follow-up. On the basis of summing up the practical experience,we should adjust and perfect the system, and finally realize the perfectcombination of policy arrangement and actual situation. Keywords:Three rights division; integration of urban andrural areas; new urbanization
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