风禾尽起，造炬成阳：有关湄潭改革争议的一个评论

东西二王 2022-07-18 发布于重庆

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风禾尽起，造炬成阳：有关湄潭改革争议的一个评论

兼答徐祥临教授

房金库

按语：笔者不很习惯流于书斋文字，也一直秉行着以现实世界为文章根源，有关于纯粹理论的探讨和梳理应坦荡地交给此中专家学者去做，取自现实世界的文字更有说服力，也更值得被讨论，认同抑或是反对。

关于湄潭的“增人不增地、减人不减地”政策改革，长久以来是争论的中心，以此衍生出有关于所谓私有化的问题也是不绝于耳。但很惭愧，笔者并没有对湄潭进行过系统细致的调查，除了有几次走马观花的湄潭之行，都是从文章论著上了解湄潭改革的前因后果以及现有的成就和争议，所以即使支持“增人不增地、减人不减地”的政策安排也本无资格对此事发言。

不过中央党校的徐祥临教授在微信群中几次点名，想知道如何评价他与贺雪峰教授对湄潭实验的批评。笔者却之不恭，就简单做一点理论上的妄谈，欢迎各位不吝批评、指正。

开宗明义、毋庸讳言，笔者认为，湄潭的“增人不增地、减人不减地”不是私有化或私有化的变种，无论是增人不增地、减人不减地还是以地入股或者合作经营等等，都是在统的基础上做的经营方式的多样化探索，不同的是，前者从承包权上开始做改革，而后者从经营权上入手；前者的资格权被抽象地隐埋在了农村内外的协调与配套的改革动作里，而后者的资格权被以成员身份为凭籍的土地之上的收益分配做出了具化，但同时也是用一部分集体成员的离土非农业为表征的。

如果说有理论意义，首先在于实践意义。

土地制度是我国经济与政治语境下的基础制度之一，尤其是农村土地制度，不仅关系到国家与社会的稳定，也是经济发展的基本支撑。所以要研究湄潭改革中施行并被推广开来的政策的大是大非问题，须得通过对农村土地制度演进脉络的梳理和对制度变革线索的探查，摸索出一套解释中国发展以及经济变迁的理论范式，进而去明晰“增人不增地、减人不减地”这一政策的逻辑内涵，还原出这套制度安排的架构，最后才能得以辨析政策安排的实际意义与理论依据。

笔者按照这一思路对本文做出如下安排：首先是对建国以来，尤其是改革开放后农村土地制度的演进历程进行基本的还原，然后结合不同发展阶段的内部性因素以及重大导向政策突变的外部性因素，进行分析；并在此基础上对政策安排给出一个政治经济学视角下的解释；进一步对统分结合的双层经营体制的表征进行一个系统的描述，尤其是关于由中央定调的顶层设计的落地以及同土地制度的结合与表达的问题，进行较为细致分析；通过理论与实践的综合分析，继续探讨改革生发的理论同现实矛盾、模糊等不相配适的条件下，面对改革动作的基本态度和取向；最后，做一点简单的评论性总结，特别地，对于贺雪峰教授、徐祥临教授等对湄潭改革政策持否定态度的观点，进行简要的评论。

1.农村土地制度演进的脉络与线索

中国的改革发端于农村，农村的改革起始于土地制度。

土地制度改革的主线是处理农民与土地之间的关系，最大的成就，或者说最大的突破，是确定并重塑了农业经营的微观主体。

共产党执政以来，不同阶段的制度安排的转变是以政治与国情为综合影响因素的考量决策，其核心是解决这一时期的核心矛盾。从这一点上来讲，有关于土地制度的顶层设计的变动，实际上都有着较为稳定的预期和一以贯之的目标。

在本文的政策辨析语境下，笔者将建国以来的土地制度划分为以下几个阶段：由具有“强公权重私利”混合所有制特征的农民土地使用权私有化（1949-1953年）始，通过个体经营集体互助、土地股份（1953-1956年）、人民公社化（1957-1977年）等形式摸索土地公有制道路，最终以家庭承包制为代表的农村土地集体所有制度道路得到确立并稳固（1978-2012年），当下为摸索适应生产力需要的生产关系而进行的以三权分置为代表的农地制度改革的阶段（2012年至今，农村土地制度改革以农用地、宅基地和集体经营性建设用地为三大核心，即“三块地”改革，本文主要关注农用地领域）。

1.1 “强公权重私利”的使用权私有化过程（1949-1953年）

新中国成立后的第一次土地制度变迁，是建立在革命老区土地制度基础之上，针对解放新区而开展的更加具体彻底的改革。党的七届三中全会对当时中国土地制度所面临的问题进行了深入详细的讨论，而后《中华人民共和国土地改革法》的颁布，则被学术界普遍认为是这次改革的标志。这次改革的路线和主要政策，是依靠贫农和雇农、团结中农、中立富农，消灭封建剥削制度，发展农业。这一改革的主要内容，就是废除地主阶级所有的土地制度，变为农民土地所有制。在历时近两年，除西藏等少部分地区，全国范围内完成了土地改革，全国将近3亿的中下贫农分到了逾7亿亩土地以及其他生产资料，占据了农村人口的70％，绝大多数地主富农也分到了属于自己的一份土地，与封建社会时期不同的是，需要土地持有者自行耕种。

土地改革没收了全国43％的耕地（4千5百万公顷），再重新分配给佃户和无地农民，第一次实现了农民平均土地的愿望，农民对自产的农产品拥有了充分的控制权和索取权，因此免除过去每年需要向地主缴纳粮食的地租达350亿吨。由于农民与土地充分有效地结合在一起，大大提高了农民的生产积极性，极大促进了农业生产力和国民经济的发展，使国家和广大农民群体都获得了巨大收益。据统计，从1949年到1952年，全国农业总产值由326亿元增长到461亿元，年均增长接近20％，粮食总产量增长39％，每公顷产量增长390公斤，年均增长5.5％。粮食产量的增长直接带动了农民消费水平的提高，农民人均购买力从1949年的14.2元增加到1952年的24.6元，增长幅度超过70％。农民整体增加生产资料的投入，相较于建国前农民投入，贫农增加了5.2倍，雇农增加了2.95倍，中农增加了2.13倍，粮食消费平均增长超过10％。农业蓬勃发展的同时，农民也在经济上摆脱了对地主的经济依附关系，形成了有利于发展向现代化的社会关系。

这次改革持续的时间十分短暂，但奠定了十分坚实的基础。第一，土地所有权的归属发生了重大的改变，改变了土地占有极不合理的格局，除西藏台湾等少数地区外，由此初步达成了真正普及“均田地”的社会目标，充分调动了农民生产积极性；第二，这次改革对后续的改革起到了非常重要的影响，也为当时的中央领导带来了启示，那就是对于农村居民而言，土地的社会稳定作用的是无法被取代的，通过调整土地制度，可以更好地适应发展生产力与生产关系间的关系的要求；第三，土地私有制的确立为当时的中国带来了约3亿的小农户，农民成为土地所有权的主体，家庭成为农业生产的基本单位，这些一直到今天，仍然是奠定农村土地制度的根基。

受限于时代原因，改革过程中忽略了对土地产权的界定和规范，通过《中华人民共和国土地改革法》的部分条文规定，不难判断，这一阶段的改革仍是以政府高于农户的土地产权关系为主要架构的，即农民得到的是土地的使用权，政府对土地有较大的干预权限，在整体的权利安排上是在所有权上依旧是政府主导的管制权限优先级最高的强公权、使用权上撕开口子向农民倾重私利；其次，这一土地制度变革没有为转变农业生产方式创造条件，由于以家庭为基本经济活动单位，导致土地更加分散化细碎化，靠手工劳动推动生产对规模经济和技术革新的几乎没有作用，对发展农村生产力能起到的作用也十分有限。

1.2 整体体制秩序框架下对土地公有制的探索（1953-1977年）

从1953年开始，中国进入了将土地所有权收为公有开展农业合作化的土地制度。土地公有制的实质就是通过互助合作的形式将生产资料所有制为基础的小农户经济改造为生产资料公有制为基础的合作经济的过程。土地制度在这一改进程中，先后经历了以个体经济为基础、由农民按照自愿互利的原则而形成集体劳动组织的互助组（至1953年末），在互助组基础上发展起来的土地入股统一经营的初级社（1954-1955年）以及土地、牲畜、农具等基础生产资料折价归集体所有的高级社三个阶段。

在互助组阶段，农民之中既有临时性、季节性的互助组，也有比较固定的常年互助组，与家庭为基本生产单位的土地私有制阶段相比，互助组阶段只是以换工形式联合了农民的生产活动，在农业生产中，并未有所提高，包括土地在内的生产资料仍然归农民个人所有，由于互助合作的确提高了生产效率，农民成立互助组的热情逐渐高涨。

从1954年开始，国家为了吸纳更多的农民进入合作社组织，开始在经济、政策等方面给予大力支持，将入社农民的土地统一交由合作社调配使用，归并了农民的主要财产，如耕畜、农具等，农产品由合作社统一支配。每年农民按照土地数量质量从集体收入中获取相应报酬，除此之外，还包括生产资料所支付的报酬，产品分配实现了部分的按劳分配原则。从本质上看，农民是通过土地入股取得财产收入实现其对土地等生产资料的所有权。在这一阶段中，农民还拥有对土地的处分权和退出权，但初级社制度在一定程度上已经改变了私有制，促进了生产力的发展，是个体经济向集体经济转变的过渡，农业合作化标志着中国农村土地制度已经具有半社会主义的性质。

高级社阶段是农业合作迅猛发展的阶段，同时，也是合作社经济和集体经济的一个重要分水岭。在这一阶段中，已经完全否定了农民的私有权利，社员的私有土地全部无偿转为集体所有。其私有的耕畜、农具等生产资料由公社按照合理的价格购买成为集体财产，因而在高级社阶段不再有土地等生产资料的分红，全部用集体购置积累共有性质的牲畜和农具。合作社在整合土地及各类基础生产资料后，作为基本劳动单位进行有计划地生产活动，对于取得的收益，主要投入到扩大规模再生产活动，仅留一小部分用于农民的个人消费。在本质上，高级社阶段的土地产权归集体所有，土地制度已完全成为公有制，国家政策在一定程度上限制和干预农民的个体所有权，并未在法权法理层面加以消灭。值得一提的是，政府承认农民与合作社在经济方面是地位平等的法律主体。

在这三个进程阶段中，土地作为一种生产资料，性质逐渐发生改变。在政治因素推动下的第二次土地制度变革是由新民主主义向社会主义过渡总路线的基本内容之一。农业合作化的核心，就是将生产资料由私有制改造为集体所有制，将个体经济改造为集体经济。农民在这一改革进程中，正式脱离独立个体经营者，丧失了对土地的所有权及独立经营权。农村的经济关系由原本的国家与农民间的关系，变为了国家、集体与农民三者之间的关系。集体成为了国家与农民之间的中间组织。土地的集体所有虽然解决了私有制中凸显的细碎化经营弊端，有利于增加农业生产的投入产出比，但由于集体经济组织的薄弱和国家宏观层面的干预，集体经济组织和农民的利益难以得到保证，集体经济组织没有足够能力发展能够满足农业规模化发展进程的基础设施建设。

1958年，由于“左倾”冒进情绪影响，中共中央政治局扩大会议上通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决议指出人民公社将作为基层单位逐步从社会主义向共产主义过渡。人民公社的特点是“一大二公”：规模大，一个公社平均500户农民，1000个劳动者和1000亩土地；公有化程度高，社员的土地、牲畜、农具等一切生产资料以及公共财产全部无偿收为公社所有。对农业生产活动进行三级结构管理，包括管理委员会、生产大队和生产队，至此，国家彻底改变农村社会的所有权形式。1960年中央发出《关于人民公社当前政策问题的紧急指示》，规定土地的所有制度为“三级所有，队为基础”，即公社、大队、生产队三级所有，并以生产队为基础核算单位。但这一制度并未有效解决土地产权的界定问题，只是代替了经济组织的职能。本质上，它的存在是国家为了积累工业化所需资金同时降低土地集体所有制下的交易成本而构建的组织载体；其次，人民公社的实质是生产关系的大跃进，并不利于生产要素的最优配置，在这种制度安排中，国家、集体和农民都未从中获取自身利益的最大值。

自1953年至1977年期间的土地制度安排及变革，主要由顶层设计为主导的国家意志来控制，这种控制是国家通过对土地所有权的控制进而完成对农村的全面控制效果的，经由整体体制秩序的建构与巩固以实现工业积累转型的目的导向性极强。在这个过程中，国家以法律为主要工具完成所有权体系的全面介入，而后借由土地产权的各项经济社会作用的失效攫取农业剩余以完成工业化资本积累，在土地制度方面，行政权力代替了剩余权，进而又促进了管制体制的重塑再造，形成了一个在国家层面利于构造完善整体体制秩序的较为严密的宏观发展闭环。

1.3 权利开放秩序下的集体所有制（1978-2012年）

人民公社制度的确立是为了适应当时国家优先发展重工业战略的需要所做出的选择。1978年，国家初步工业化的目标已经顺利实现，工业化原始积累的任务已经完成，人民公社制度的解体就成为了历史的必然。

1978年12月，安徽省小岗村首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制，十一届三中全会后，广大农民和农村干部开始解放思想，从本地实际出发，大胆探索农村改革之路。

1980年9月中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题，并写出了会议纪要，会后中共中央向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质，初步肯定了包产到户。1982年1月，中共中央转发的《全国农村工作会议纪要》，正式完全肯定了“双包”（包产到户、包干到户）的合法地位，文件指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义的生产责任制”。这些生产责任制在土地等基本生产资料公有制基础上实行家庭和集体“统分结合，双层经营”的农业经营管理制度。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律形式确认了家庭承包责任制：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”。1993年3月29日，第八届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，明确“农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。

到了1993年，由于从1978年开始的为期15年的第一轮土地承包陆续到期，为稳定土地承包关系，鼓励农民增大种植投入，提高土地生产率，根据中央的政策精神，全国各地区先后开始了第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。1998年8月29日，新《土地管理法》颁布，该法第14条明确规定：“土地承包期限为30年”，“延长土地承包期30年”的政策第一次以法律条文的形式体现出来，这也意味着农民拥有的土地使用权，不仅将实现长期化，而且有了实际的法律保障。1998年10月14日中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，《决定》把以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一，并明确指出，这是我国农村的一项基本经营制度，必须长期坚持。

2001年12月，中共中央办公厅发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》一文，这是第一次完整提出土地流转的规范性文件。2002年8月，全国人大常委会通过了《农村土地承包法》，这标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度新形态的正式确立。2008年十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》中突出了赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的政策精神，即完善土地承包经营权权能，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，同时强调了推进农业经营体制机制创新、加快农业经营方式转变的重大意义：土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

1978-1984年的改革破冰阶段，政策的调整做出了突破性的巨大贡献，这些贡献既有物质方面的，更有思想观念、理论创新和制度演进方面的。这里着重看后者：家庭承包经营使农户成为了相对独立的经营主体，引起了一系列更为深刻的变革的发生，粮食大幅度增产、城乡关系调整，最关键的是，市场机制被引入了农村资源配置当中，所以在破冰的改革初期就形成了公有制为主体、多种所有制共同发展的格局。

1984年开始，改革进一步铺开深入，以重构国家、集体与农民关系为核心的家庭承包经营制度改革逐渐定型定性，被原有体制绑缚的农民在基础的生存保障与生活需求的驱动下要求自主经营权利，这也进一步推动国家的顶层设计从以往的行政管理权限向农民自主经营权倾斜。如此巨大的制度变革是以不可退让的底线为基础的，那就是将集体所有制作为一项基础的制度安排和法律规定，在政治上保证了国家与社会层面的稳定，但解除了权利安排的限制，即以农地所有权和使用权的分离为路径，形成具有法律效力且适合于发展生产的合约，以产权的保护、管理和实施为依托，解决农业生产过程中低下的激励和不稳定的生产预期问题。

1.4 现代化国家建设目标下的现代土地制度（2012年至今）

党的十八大以来，土地制度的建立健全以全面建设现代化社会主义国家为主要目标和依托。2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》，其中关于“建立城乡统一的建设用地市场”的内容十分重要，这也是自整体体制秩序到权利开放秩序的建立完善过程后的又一个重要转折点。

2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这是三权分置第一次正式入文，同时《意见》也秉持并再次申明了改革的三条底线：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。由此，农村“三块地”的改革试验拉开了全国性探索普适的改革方案的序幕。2016年10月，中共中央办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了坚持“农村基本经营制度，农村土地集体所有，家庭经营基础性地位，稳定土地承包关系”的政策底线。

2018年12月，十三届全国人大常委会七次会议审议《农村土地承包法修正案》，城乡土地上人的权利被放到重心位置，这也是权利开放秩序构建完善以来，又一次在思想上点明了权利开放的实质，为自20世纪末始逐渐扭曲的权利开放秩序重新扭回原路的助力。2019年8月，十三届全国人大常委会十二次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，是“农村土地制度实现重大突破”的标志性一步。

上一阶段的权利开放过程释放的能量是巨大的，但是进入新世纪后的续航能力明显减弱，尤其是在以经济指标为发展导向营造进一步伪开放的权利格局中，以土地和土地制度攫利的投入产出比已经逐渐悬殊，但这一信号并没有让看得见和看不见的两只手采取冷静的态度，籍以全球宏观经济格局的变动，反而又刺激了地方政府、地产市场等多个领域以加大投入为主要手段的恶性循环，以债养城再转嫁成本给农村的方式在较多城市的经济发展过程中出现。

但实际上，中国经济的结构转型尚未完成，社会秩序仍与土地紧密联系，人地矛盾仍然是也将长期是制约土地管理制度和经济发展的因素。在以全面建设现代化国家为目标的语境下，降低经济增长对于土地本身和土地制度的依赖性十分必要，这也是实现经济结构转型、真正从高速增长迈进高质量增长的重要一关。

2.“增人不增地、减人不减地”：一个政治经济学的解释

实行“增人不增地、减人不减地”政策的初衷，主要是为了解决以下几个问题：土地产权关系不清，造成承包纠纷繁多，侵权行为屡禁不止；土地细分趋势加剧，耕地细碎化情况严重，人地矛盾愈发尖锐；缺乏土地流转机制，严重影响了有限资源的有效利用；第一轮承包期届满，农户的劳动投入预期缺乏稳定感，投入明显降低。以上四个问题促使湄潭试验区开展了一系列的改革举措，主要包括：明确所有权和使用权两权分离形式的土地制度；促进土地有偿流转的土地经济政策；抑制农村人口过速增长的土地管理政策；计划开发非耕地资源的土地利用政策；保护耕地和提升地力的土地管理政策以及配套相适应的改革措施。在改革试验中，湄潭摸索出了“增人不增地、减人不减地”的若干后续配套措施如下：确保耕地的有效使用；完善耕地保护制度；建立农村福利保障制度；加快非耕地资源的开发和庭院经济的发展步伐；改革城乡分割的户籍制度；调整农村产业结构，着力发展二三产业。

湄潭改革中的“增人不增地、减人不减地”政策于2002年正式被中央的政策顶层设计吸纳，并于2003年3月起实行，其最具代表性和权威性的文字表述为《中华人民共和国农村土地承包法》，该法分别在2009年和2018年进行修改，现行的《土地承包法》包含这一政策精神的内容表述如下，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”（第三条）；“承包期内，发包方不得收回承包地。“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权”，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”（第二十七条）；“承包期内，发包方不得调整承包地”（第二十八条）；“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方”（第三十条）；“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”（第三十一条）；等等。

基于以上有关“增人不增地、减人不减地”政策的基础内容，笔者从国家、集体、农民（农户）三个层面分别分析这一政策的逻辑、成本和收益，并籍此梳理一个“增人不增地、减人不减地”政策的整体性解释框架。

2.1 国家层面的政策逻辑、政策成本和政策收益

一项政策被顶层设计吸纳，上升到了关系优先级最高的政治安全和主权稳定，但即使是顶层设计依然有其初衷的政策底层逻辑。在这套逻辑的支撑下，国家需要投入政策制定的显性成本，维护政策运行以及应对该政策负向作用的隐性成本。政策目的是符合三级逻辑（政治安全、主权稳定、社会民生）中的一项或几项，只要这一政策吻合目的就会产生创造该政策收益的效果。

“增人不增地、减人不减地”在顶层设计的政策逻辑主要是社会民生的保障，这一逻辑的表征是：政策的主要作用对象为农户，即农业经营主体；主要目的是保障地权稳定和对耕作规模不断减小在一定程度上进行控制。支撑这套逻辑的主要运作方式是以对农业经营主体的行为强化规制为主线，具体内容即前文提到的对土地经营过程中固定某一时点上承包群体的权利使用内涵和这一群体本身以户为单位的规模。

“增人不增地、减人不减地”政策成本包含了制定到运行的一系列具象与抽象的投入，并且这些投入都通过不同方式途径对真实世界中该政策的收益形成了影响。

在国家层面的政治结构上，央地关系、部门关系和制度结构的客观存在直接影响了“增人不增地、减人不减地”政策的事实成本。为了尽量减小央地矛盾的影响，政策制定时的权衡因素被不可避免地放进了制定过程中的必要地位上，尤其是多地区发展水平与民生情况不能一以贯之的背景下，考量央地关系去对政策进行制定过程上的不断斟酌即构成了一大主要政策成本。同时这项政策涉及到土地、农业、发展改革等多个不同的部门和组织，这也形成了政策成本的增加。制度结构对“增人不增地、减人不减地”政策的影响固然存在，但在整体政治结构上的重要性相较于前两者并不很大，此处不再赘述。

在政治文化语境下，“增人不增地、减人不减地”作为影响户籍意义上以农业为主的全体农户的重要政策，政治文化类型、官僚价值取向和民众态度对政策影响的程度均不能忽视。公共政策可以抽象为一项具体的政治选择，我国的政治文化类型属于较为稳定的趋中类型，较为容易形成主流民意，但这也只限于一个特定的时间段内，一旦生产力与生产关系之间不相配适，这种类型也会逐渐演化发展为两极分化的类型，相对而言，“增人不增地、减人不减地”政策制定前后的时间段里的民众接受度相对而言较高。而政治文化又对官僚的价值取向有决定性的影响，行政官员群体形成一致于政治文化的价值观念是通过对政治文化的学习和模仿，更重要的是，一项普遍性政策的实施效果通常取决于官僚对它的解释和实施该政策时的兴致与效率，通过对“增人不增地、减人不减地”政策制定及实施前后的效果来看，结合2002-2003年期间参与顶层设计的官僚的生活、学习、工作经历可以得到一个简单地结论：制定过程中和政策实施初期的官僚价值取向对减小政策成本有着较大的优势。民众态度对政策成本的影响同样存在，但我国的基本国情决定了顶层设计在在政策制定过程中充分吸纳意见、辩证修正，而政策实施过程力求减小政策边界弹性，以准确落实为主要诉求，所以在“增人不增地、减人不减地”政策的指定过程中的成本主要是以反馈修正存在，不过受限于本文写作时笔者能力与水平限制，未找到“增人不增地、减人不减地”政策制定过程中与民众反馈相关的资料来进一步具体分析，向读者表示歉意，这一部分内容待日后有机会做进一步展开探讨。

以政府为代表的国家代言者同社会之间联系表现的政治生态同样对政策成本的大小有深刻的影响，其中包括社会组织发展程度、利益集团的取向态度和大众传媒的宣传效果。关系到“增人不增地、减人不减地”政策制定的最紧要因素是以农村集体经济组织作为一个关键的社会组织的发展程度，在这一政策上升到国家层面前后，各农村集体经济组织发展水平参差不齐，但同时又已经达到了平均水平的成熟程度较高的组织，就像一个孩子在营养不良的情况下一直长到青年、中年的状态，其内里是有缺陷的，但又不能直接否定其成熟性，所以在利益分配机制逐渐摸索的过程中，农村集体经济组织这个“发育不良”的青年逐渐补上了营养，而通过“增人不增地、减人不减地”政策也确实对农村集体经济组织的进一步发展做了铺垫。有关于政治生态中的利益集团与大众传媒对“增人不增地、减人不减地”政策的影响，笔者认为较为微弱，基本可以忽略不计，所以此处直接略过。

经过以上从政治结构到政治文化，再到政治生态的分析，笔者大致简单地分析了国家层面“增人不增地、减人不减地”进入顶层设计过程中的政策成本，接下来依靠政策逻辑的表征对政策收益进行简单的阐释。

2.2 集体层面的经济逻辑、运行成本和管理收益

在集体这个层面中，集体经济组织一般是作为土地承包的发包主体，没有集体经济组织的行政村由村民委员会代为行使该项权利。“增人不增地、减人不减地”政策，从湄潭内的实验之初，到上升进入顶层设计，都不是由国家（政府）与农民直接联系起来的，而是依靠村集体经济组织（或村民委员会，此处为行政村）同农业经营主体间的关系来运行，这一特点决定笔者在农民集体这个部分的政策解释上遵循以下的逻辑顺序：首先是农村集体经济组织作为土地所有权的权能主体在接受、运行“增人不增地、减人不减地”政策时所蕴含的经济逻辑；然后摸清集体经济组织在整个过程中的运行成本的构成；最后，对于最为基础也最为重要的生产资料之一的农村土地（农用地），作为其分配政策的实际运行者和管理者，分析集体经济组织在政策落地过程中的管理收益，并进行更为一般化的政策影响演绎，以期对后文中农户层面的政策解释提供依据，以及对国家、集体、农户三者在这项政策中最为关键的集体-农户关系的解释推演奠定基础。

前文提到，一般情况下，集体经济组织（本部分的下文简称集体）是土地承包的发包主体。作为发包方，集体的权利主要有以下几点：发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为；法律、行政法规规定的其他权利。与之对应的，应承担的义务也被明确规定了出来：维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；执行县、乡(镇)土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；法律、行政法规规定的其他义务。

以上，基于《中华人民共和国农村土地承包法》中对集体权利的界定，无论从理论上还是实践中，都有着让人生惑的地方：首先，关于所谓“集体权利”中几款内容的法理实质，第二款中提到对土地的合理利用与保护，实际上是针对农地稀缺性、公共性进行规定需要履行的义务，而土地承包关系是建立在集体所有制基础上的合约契定，所以将“保护土地”列为集体经济组织的权利实在难以厘清缘由；其次，由上一点引申而出的问题更为严峻，即由于义务与权利的混淆使得原本应属地方政府的义务（第三款内容）摇身一变成为了集体的权利，更确切地讲，由于农村集体经济组织是代表村集体从事各种经营活动的组织，其原则上不承担本集体的公益性事务，作为发包主体连基础的农地监管执法的权利都不具备，更不用谈代为行使名为权利实则义务的“制止”能力；其三，地方政府的义务在《土地承包法》中要以转嫁方式挪到集体头上，那也应该是变为集体的义务，怎么就会成为权利了呢？具体言之，原本地方政府需要加以行使成本才能运行的义务内容变为了集体头上带有收益隐喻的权利帽子，这是否会为集体在分配、管理、调整农地的过程中提供利益趋向的动力和地方政府在这一过程中的寻租行为？很明显，在集体头上缺少更加名正言顺的行政管制之下，这些都会成真，尤其是在“村社合一”的情况下，更是由于职责含混、全能模糊的治理同经济运行间的参错交互，为更加严重的集体资产腐败问题提供了先行的制度土壤。

理同上文的权利界定问题，《土地承包法》中对于义务的规定一样与法条政策间充满了矛盾。首先，这些义务的规定的主要目的是为了宏观层面对农业基础性地位的保障和微观层面农业生产效率的提高，但从程序正义的角度上，合约经由地方政府契定生效，故维护工作也理应由政府完成，但也许是基于对集体滥用调整农地变更合同权利出发，即做出了前文义务部分第一款的规定，将承包合同的维护简化为了合同中规定形式的“义务”，这一点上也从法理上难以说通；其二，面对农业作为产业和农户作为农业经营主体的特性，尤其是外部性以及农户的弱势地位，《土地承包法》对集体规明了需要向小农户提供“生产、技术、信息等”在内的服务义务，但由于集体与农户间明确的非科层关系，同时大部分集体经济组织限于其发育水平与能力制约，在真实世界中，既没有义务又没有相应的能力完成这一法定“义务”。

由以上分析，笔者认为，在集体所有制的基础上解释集体经济组织层面的“增人不增地、减人不减地”政策的经济逻辑，需要遵循配合这一政策在实验一直到当下现行阶段的整体制度规律进行，尤其是对集体所有制在法理与实践视角下暴露出的不足和缺点的修正，才能更好地达到关于集体层面政策的经济逻辑的预期解释效果。

权利与义务的模糊会衍生出一系列寄居于制度闭塞角落的逆于整体制度框架构想的效果。由于整体体制秩序下的公有制探索同权利开放秩序下集体化过程的的衔接种种偏差，“集体”这一经济与治理双重身份代表的群体与个体间的利益产生了不可避免的冲突。基于所有制基础上权利分割，其实是对农业基础性地位和农业生产效率的双重影响，所以需要一项以确保所有权基础与边界稳定的政策，同时达到使用、收益、处分等一系列财产权内容边界弹性与诉求的扩大的效果。这项政策在处理整个土地承包关系中，不会逆拂现有的法理基础，尤其是对集体经济组织作为主体的权利行使的正义性和义务履行的包容性上，需要有其不容退让的刚性支撑和能够适时作出一定调整的弹性边界。换言之，“增人不增地、减人不减地”政策是以调节农业经营主体与集体经济组织关系的重要工具，这项政策在集体层面的经济逻辑就是：断绝资格意义上的农业主体身份性质，同时打破长期以来农民的身份异质性，将其与户籍连结起来，在一系列的配套制度调整下，进一步推动城乡工农范畴壁垒的打通；降低土地调整带来的生产效益损失，并减小以调整土地关系为契机的地方政府事权转嫁带来的财权牟利和监管过程寻租的可能性；推动集体经济组织在行政与法理视域下的权利同义务正义性的实现，进而以较低发育水平的初级阶段实现相对完善的功能落实。

“增人不增地、减人不减地”政策实际的落地运行是在集体层面，故而产生的主要运行成本也是由集体负担，同时笔者认为“增人不增地、减人不减地”政策的主要约束性对象是集体而非农民，故实现“不增不减”的约束性目标所付出的成本是由集体承担而非农民。运行成本主要包括以下部分：第一，政策普及及运行过程中集体同农民的博弈成本，制度环境前置性主要体现在政策内容中的具体安排，尽管现有文献表示湄潭在改革初期的摸底调查中“赞成的超过80%”，但很明显，即使土地细分仍然避免不了农民按照“份数”要地的诉求，受限于生产力发展，以土地为主的自然生产资料的固定，如果承载继续增加的劳动力，对于农业生产效率的提升无疑是巨大的副作用，而后续运行过程中，面对农民高涨的调地诉求，集体也不得不投入相应的政治成本进行沟通博弈，所以对于集体而言，政策运行前后与农民的博弈是一个大量投入的过程；第二，集体在政策运行过程中面临的与地方行政的规划性管控的博弈成本，由于社会主义性质强调的经济发展的规划性特点，农地的集体所有权很大程度上要服务于经济规划要求，但规划的运行由地方政府掌握，而农地的管理权责被很大程度上划归于集体，权利与义务的不同主体造成了 “增人不增地、减人不减地”政策在实行中需要面临同地方政府的规划进行讨价还价，由于能力的不完全发育，集体在这种博弈中经常性处于一面倒的弱势，不过恰恰由于过于悬殊的强弱关系，这类投入实际上是被很微妙地控制在了较小的程度上；第三，保障农业基础性地位的发展要求取向同集体政策运行过程中的经济目标和治理责任之间的博弈成本，一般来说，保障农业基础性地位并不与农业经济发展相悖，但农村集体经济组织更多情况下不是单纯的经济性身份，而是兼具治理责任的“一体两面”职能性身份，所以考量其成本投入也需要纳入宏观发展要求和自身的特征性能，当然，由此产生的治理收益也将对这部分成本形成一定程度上的抵消效果。

“增人不增地、减人不减地”政策整个落地后，包括运行效果和管理效果在内，对于集体而言，产生的收益更多体现在其运行特征的治理收益和管理特征的经济收益：首先，“增人不增地、减人不减地”政策运行对于降低土地关系调整频率的作用上极其明显，现有研究表明，“增人不增地、减人不减地”政策的运行极大程度上降低了土地调整的发生，并且促进了更为长久的承包关系的稳定，形成了以土地规模化、服务规模化等多种形式的高效率经营；其次，政策运行中的配套改革措施增加了极高的管理收益，以人口为主要代表的要素在城乡间的流动速度和流动规模均有显著提升，当然，前提是协调的配套措施，这也是提高离土户籍农民增加收益的重要保障；最后，“增人不增地、减人不减地”的运行以政策倒逼形式促进城乡居民在空间、工作、经济活动等多方面产生先于制度的事实性融合效果，这种融合主要体现为由乡到城的效果，但伴随着宅基地管理制度的进一步推进改革，单向的趋势将逐渐被扭转为双向并趋于平衡。

2.3 农户层面的行为逻辑、经营成本和土地预期

湄潭经验被顶层设计吸纳后，包含在内的第一个中央文件是1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，文件表述为“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”；“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行'增人不增地、减人不减地’的办法”，在农村土地集体所有和土地用途管制的基础上，“经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”，“少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营”。2019年的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中，关于“增人不增地、减人不减地”政策的表述更加成熟，“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”，“对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组”，经过本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员同意，“可在个别农户间作适当调整”；新的承包时期，“继续提倡'增人不增地、减人不减地’”，同时强调“因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作”。

可以看出，1993年至今，顶层设计对于“增人不增地、减人不减地”政策的态度在坚持中走向完善，而对农户在政策作用过程中的主体性地位强调力度也在逐渐加强，尤其是对“稳定基本经营制度、尊重农民主体地位、推进农业农村现代化、维护农村社会稳定”四项原则的准确把握，也突出了在新阶段以农为主的农村土地制度深化改革的核心目标与基础底线。

如前文在国家层面给出的政策解释所言，“增人不增地、减人不减地”政策的主要作用对象是农业经营主体，即农户。政策对农户的影响和农户对政策的反应属于同时发生的弱相互关系，所以这一部分，笔者着重关注农户面对“增人不增地、减人不减地”政策时所作反应的行为逻辑，进而探析农业经营活动成本的变动，并最终落实于对土地生产预期的投入与回报，达成这一部分由农户层面对“增人不增地、减人不减地”政策的一个政治经济学的解释。

农户对于“增人不增地、减人不减地”政策的落地，从改革试验区的实行到全国普及，是有较大的反对意向的。以笔者在河南省新乡市原阳县菜吴村调研为例，七十岁以上的农民对于这项政策的负面情绪远大于正面。造成这一结果的原因，在上一部分的集体层面解释中也有部分解释，即部分农户在自家人口增加、本村一些承包户人口减少的情况下，对于“集体应户内按份分地”执念的驱动，导致了对这一负面情绪的产生。但与此矛盾的是，“增人不增地、减人不减地”政策并未导致集体成员大规模离土无业的情况出现。究其原因，其一是宅基地等农村社会稳定的相关制度的兜底保障，其二是离土、离农产业活动的促进，这也证明了笔者在前文提到的基础农业可以脱离当下的户籍身份绑缚。同时虽然农地承包制度保持了较长时间的政策固定，但并未对土地承包关系产生僵化效果，反而在土地规模化、服务规模化的基础上，吸纳了一批留土无地农民的工作生活需求，尤其是这种吸纳并不局限于本集体内部，而是有较明显的辐射效果，促进了集体间农民的务农往来。这即表明，农户面对“增人不增地、减人不减地”政策的行为逻辑大致如下：出于户籍务农观念的影响，对这一政策有较大的抵触心理，但同时也因为这一政策，对自己的承包地预期较高；在上一承包时期务农农户的年纪、身体状况等逐渐发生变化后，也能够以继承、流转、合作经营、雇佣经营等形式予以接纳；恋土固农的情节出现了代际间的差异化，一批农二代、农三代对土地的基础农业生产生活并不会过于纠结，更加自然而非被动地选择进城和留城。

在这一行为逻辑下，农户的经营成本也出现了变化。首先是由村民变为国民的目标性投入转变，由于农民群体与外部世界建立起了当下较为单一、由农向城、自上而下的广泛联系，为农民自身冲出封闭村落面向外部世界提供了可能性，实现了从村民到国民的历史转变，故生产投入也由以温饱为唯一目标的生产投入变迁为以生活和谐为综合目标的多目的投入；其次，农业由家庭生计变为国家重要基础产业之一的发展性投入转变，农民的农业经济行为一直以来以家庭生计为核心，在整体体制秩序时期，国家宏观发展层面将农业转变为基础产业，尽管此时主要以工业发展优先并以相当高的差位压缩榨取农业生产价值以供养国家战略，但依旧对传统的家庭生计的农业形成了巨大的转变冲击，尤其是这一时期以及权利开放秩序前期对农业基础设施的宏观投入，更降低了以农户为主体成本更高、获取更艰难的诸如水利、机械等基础生产资料投入压力，转而更多投入在面向产量取向的如化肥农药等投入内容，特别是“增人不增地、减人不减地”政策对于发展性投入取向的推动，又一次加强了保障农业基础性地位的力度；再次，农村由村落变为社区的禀赋性投入转变，作为国家权利的真空，农村长久以来是以碎片化孤岛形式存在的村落形态，资源禀赋的交流完全局限在自然村落之内，以超高的规划性为特点的社会主义制度将村落通过行政手段进行连结，并助力了禀赋投入在村落之内和自然村落之间的泛化，政策影响的行为逻辑驱动下，村落变社区的进程加快，村村间以农业劳动人口为主要代表的要素流动进一步加快。

结合更多更全面的配套政策，“增人不增地、减人不减地”政策对农户的土地预期影响主要体现在以下几方面：其一是农村土地承包关系的稳定性的提升，在农村土地数量、质量没有得到大幅提升的情况下，稳定投入预期的重要性对于农地经营水平的影响程度十分之高；其二是生产性收益预期与经营性收益预期的有效结合，在以本集体成员利益为导向的新型土地经营主体发挥之下，规模化的成本单位降低对于净收益的促进十分明显；其三是解开土地束缚的发展性预期，脱离土地与农村之外的务业取向对于农户的人均收入水平提升促进作用特别巨大。

2.4 一个整体性解释的框架

基于以上分析，笔者总结一个“增人不增地、减人不减地”政策在国家、集体和农户之间的整体性解释框架。

在顶层设计的导向下，集体经济组织通过被地方政府的权利义务转嫁变形获得了一整套虽然完备但缺少法理支撑的行政能力，这一点既放大了集体作为农村土地实质主体的权利行使成本，也降低了基于所有权基础的产权的权能发挥能力；通过“增人不增地、减人不减地”政策的运行，构建了一个贴合实际世界、弥补法理漏洞的完善的制度框架，并通过配套设施的一系列政策作用，放大了农业经营微观主体的活动范围与边界弹性；在“增人不增地、减人不减地”政策运行中，集体经济组织作为发包主体，可以从名义与实质上承载行政职能，农户作为承包方有资格享受逐步发育完全的农村集体经济组织的服务性义务并开拓建立在承包资格基础上的经营权益，在当前阶段尽可能以最大限度地发挥产权权能；集体作为沟通国家意志的顶层设计与价值体系愈发健全的农户之间的纽带，借以“增人不增地、减人不减地”政策兼顾了国家行政成本的控制和农户选择空间的提供。

3.统的结构基础和分的功能形式：集体同个人的结合与表达

《宪法》第八条第一款确立了农村基本经营制度：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”在社会主义市场经济制度确立的背景下，农村基本经营制度自1999年《宪法》修正案以来得以确立，是当前和今后在农村实行的基本经营制度。田纪云对《宪法》修正案的说明中，将统分结合的双层经营体制表述为“指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制”，“家庭承包经营是双层经营体制的基础”，宪法的规定“有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展”。

对于农村基本经营制度，笔者从资产和权利两方面分别进行简单的分析，以期对前文做进一步的法理基础支持，并为后文辨析“大是大非”问题同实践之间关系和处理做一点铺垫。

在农村资产上，农村资产分为农民集体经营性经济资产和以农户为主的多种形式的经济组织资产。农村集体产权制度改革实现了作为集体经济组织的更新和完善，这也是这项改革最为核心的法理意义，为集体经济组织法律依据提供了实践的基础。但集体不是解决一切问题的万能药，以农户为主要形式的新型经济组织对于资产的利用更具指向性和目的性，同时灵活资产的新型经济组织作用效果也会大于合力四散的集体经济组织的发挥。在资产的视域下，统分结合不是狭义的集体同农户之间的总分关系，也包含了依靠集体产权制度建立的新型集体经济组织、基于集体成员意愿维持或建立新型集体经济组织，这是对整个农村资产的一个多维度非割裂式的划分。

在农村权利上，基本经营制度的统的权利和分的权利均是建立在集体所有制的基础之上。在土地问题上，尤其是农用地问题上，土地农民集体所有是前提和基础，这个基础的把持者就是农村集体经济组织；集体所有上面生长出来的一系列产权权利束和功能束，其主体是农户以及农户自发依法合规维护或新生的多种形式的主体。集体——这个前提性的主体——对于农户争取市场主体地位、保障农户经济权益等都有着莫大的帮助，同样的，只有农户在法理支撑下获得了独立民事主体的法律地位和权利，统的本身基础才能牢固。

无论从资产视域还是权利视域，农村基本经营制度中的统就是整个经营制度体系的结构基础，而这个结构基础不是僵硬的，它的活力来源于分的功能作用的发挥，分的功能形式多样化就是统的结构基础性的合法性表达；而分的功能不是无限制放大扩张的，它既是以统为基础，同时也以同的结构为边界和框架，一旦超出框架，法理体系将不会继续支撑这套经营制度的运行。

统分结合的双层经营体制中，无论统还是分，其权利源泉都是成员权的表达和资格权的变现。农民集体经济组织的生长和农户的发育不以利益为养分相互争夺攫取，而是通过对成员权利的分享和对资格权利的耦合，共同作用在集体与农户之间。就我国的社会特征而言，农村集体所有制同全民所有制是一致的，但由于集体这个奇特的存在，国家在管理、支配和控制集体所有制的同时却不需要对其造成的后果负起直接的行政责任，尤其是财务责任。在这个前提下，虽然集体经济被公认为是低效率的，但不可否认的是，其聚拢农民自身资源资产的能力是强大的，同时借由与“低效率”的经济运行特点，反而增强了农民的风险承担能力，尤其是在市场化背景下的发展进程中，基于多方博弈的经济社会活动、整体发展的战略导向、追求城乡平等均质的权利开放秩序都更加让农村无法置身于市场之外，这时，集中了笨重低效率但格外安全并能抵抗风险的集体与财产权相对更加完善、运用更加灵活的多种形式的新型主体相结合的双层经营体制，凸显了其必要性，也印证了统分结合的必要性。

通过结构基础的统和功能基础的分的协调配适，集体同个体之间的结合与表达得以实现。

4.“生活的顺序”：是非的泥沼与实践的运行

本文探讨的主要对象，是发迹于湄潭的“增人不增地、减人不减地”政策改革引发的争论，但似乎用了不少篇幅去介绍自建国以来农村土地制度变迁的内容，这是不是过于赘言了呢？笔者自认为并不是。

探究土地制度变迁的脉络，我们发现了一个摆在明面上似乎不需要深究的问题，那就是，不论是按照发展阶段还是制度特征，似乎变革很少是自制度内生发而出的，不论是自下至上的摸索还是自上而下的决策都有一大堆或苦或难的外因和一系列摸不到头脑的“偶然”凑到了一起，然后引发了变迁的进程，这是为什么？

答案似乎显而易见：适逢其时，当时制度上的那一套不顶用了，需要新东西。

笔者认为，这其实也是改革最核心的实践逻辑之一，当时“不顶用”的那一套是从创立之初就不顶用的吗？不是的。顶用的时候可能也有很多问题，但是有用处，阶段限制所以没办法舍弃，一旦时机成熟，这套原本虽然有缺点但是顶用的东西失去了唯一的优点，所以需要摸索一条新路子，不论是自下而上还是自上而下，适合于当下的就是正确的。

这一套以后也不顶用了怎么办？

与时俱进地改一改，解决问题是最紧要的。如果改了以后依然缺点大于优点，那就说明这套东西不仅落伍了，还成为了绊脚石，彻底扳倒，在起个新路子。但归根结底，这个情况并不代表是“这套东西用着用着出了问题”，而更可能是“这套东西有用，我们依靠这个发展起来了，结果这套东西没跟上我们的发展速度”。

即，制度安排的问题从一开始确定就有了，但是只有到一个与这套制度不相协调的阶段时，才会显露出来原本就不完美的棱角和缺点。

越到此时，越需要冷静下来再问问真实世界：当下的问题，究竟是这套制度安排的问题，还是与之相配套的政策安排没有跟上？

现实世界里，制度安排固然存在很多的问题，但是究竟是循着问题摸索答案，还是给定一个既定想法批判这些大是大非的理论问题？

真实世界的经济社会运行极尽复杂，现今最顶尖的经济学者们凑到一起恐怕也给不出一个真正可以描述现实的模型。即便如此，还是要面对经济属性这样单纯但于笔者而言极难辩论清楚、对读者来说更难听得进去的问题，属性与运行究竟哪个是先开始的呢？

“在经济现象的属性尚未弄清楚之前，谈什么运行问题呢？谁在运行呢？比如包产到户究竟是社会主义，还是资本主义，这样大是大非的前提没解决，你讨论它如何运行，岂不是颠倒了问题的顺序？但这偏偏是生活的顺序。”

5.简短的评论性总结

最后一部分，对本文做一个简单地总结，并对贺雪峰教授、徐祥临教授等的批驳做一点评论。

首先，呼应开篇，笔者旗帜鲜明地认为， “增人不增地、减人不减地”政策不属于私有化或私有化倾向。甚至笔者认为“增人不增地、减人不减地”政策同私有化之间无实质联系，对于这一问题的探讨也毫无意义。

二者，农村土地制度的变革是先生于政策法规的支持之下的。尽管如此，并不意味着自下而上的变革全部属于正确或良性，但至少，把可能性开放给农村，农民这个群体未必一定会走错，倘若有这种走对的可能性，我们要做的就是做好配套，让农民发挥出创造性和主动性。

三者，完善健全的保障体系是保护农民权益，而非束缚农民发展的。将土地制度制度同户籍制度、产权制度等一系列的改革动作套嵌起来，其核心是给予农民定心丸和可能性，这个可能性包括进与不进、留与不留、还与不还，等等。

四者，不论顶层设计，还是大多数人民群众的倾向，对于发展的取向都是共同、协调。尽管已经进入以建设现代化社会主义中国为目标的制度建设新阶段，但由于我国的社会性质所决定，无论宏观战略上的整体体制秩序的影子，还是定调方向中的权利开放秩序的内核，并不会消失，阻止或反对农民权利的健全进程，并不会让经济发展的金字塔尖更高，反而会让金字塔肚子更为臃肿，即，贫富差距伴随着人口结构的发展更加悬殊，打通代际固化壁垒的成本更加高昂。

五者，对于反对以“增人不增地、减人不减地”为代表的改革政策，实则有理智被所谓民众诉求打败的可能性。笔者在与农民群体交流的过程中，深感农民的确不易，但同时大家对于一些政策更多的是“身在此山中”的诉求倾向，缺少了贴合农民所想的更加实际判断和解决：把窄桥做宽、做通，让大家来来往往，而非直接打断目前依然显得拮据的城乡间的唯数不多的桥。

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