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郴州山林相依,林农共存,“七山二水一分田”以及三个70%(70%农村土地是集体林地,70%农民亦农亦林,70%的林业产值集中在林地规模经营上)是我市的市情林情,集体林地在经济社会中具有举足轻重的作用。目前我市正在探索以林长制为抓手,以问题为导向,寻求一条破解当前集体林地资源难以聚合、资产难以变现、资本难以进入等问题的路径,力求构建一个林地资源收储和运营平台,打通资源变资产、资产变资本的通道,有效置换出集体林地资源的经济效能,由此激活乡村振兴“一池春水”。
一、“守着绿水青山未能收获金山银山”的困境
(一)林地资源丰富,但“生态高地”与“经济洼地”现象并存。郴州地处南岭山脉与罗霄山脉交错、长江水系与珠江水系分流的地带,属于我国南岭山地生物多样性保护主体功能区,是华中、华南地区森林腹地和大湾区绿色生态屏障。境内主要以山丘为主,是湖南四大重点林区之一,全市有林地面积2078万亩,占国土总面积的72%,其中集体所有林地面积1903.5万亩,占91.6%。对于一些“靠山吃山”的山区农村而言,林地作为生产资料的重要性甚至超过耕地。同时我市森林资源富集的山区林区也往往是曾经的集中连片贫困区,传统的“靠山吃山”没有得到体现。在脱贫攻坚战中,林业对脱贫的贡献率也只有18%,而在非贫困地区的贡献率更是不足10%。生态高地、资源富地与发展相对滞后、经济洼地的强烈反差,使得这些山区林区发展不平衡不充分的问题非常突出。
(二)林权经营多样,但“营之无利”“弃之可惜”现象普遍存在。在多年的制度变迁中,集体林产权形成了家庭承包经营、股份经营、合办林场、专业户造林(或管理)、国家与乡村(或个体)联营等多种林业共有产权,实现多种形式并存的格局。但由于种种原因其经营权未充分放活,农民家庭小规模的经营林地,由于林业生产经营利润低、预期收益风险较大、前期投入大而无收益等特点,导致当地村民山林经营的积极性和主动性不是很高,加上农村外出务工人员增多,大部分农民家庭收入并不依赖山林经营收益,留守在农村的,只是把山林经营作为一种副业,只是将闲余劳动时间用于林业生产中。长期以来,林农无法增加对林地的资金和技术投入,也无法防范各类经营风险,导致经营林地无利可图,最终导致大量的集体山林处于无人开发,自生自长的状态,而且越是山区的农民,生活越是贫困,所谓守着的“金山银山”,实际上和守着“荒山”没有多大差别。
(三)规模发展成趋势,但“林权分散”“流转不畅”掣肘。根据国家林草局专家实证分析,只有林地规模经营面积超过1000亩时才能出现规模经济。新一轮林改后,各地农村通过承包、租赁、拍卖和抵押等不同的形式,已经把部分村集体所属的集体林地流转到各种不同类型的经营主体手中。但由于林权证登记不规范,发证管理与经营需求脱节。在延包、换发证过程中发现存在历史地界划分不清晰、现有勘界工作模糊不到位的情况,给未来的林地承包经营埋下隐患,导致一些乡村林权证至今未能发放。同时,随着集体林权制度改革的推进和“均山到户”政策的实施,在激发了林农积极性的同时,也导致了林权的分散,我市78%以上的山林林权处于“碎片化”状态,农民人均林地近10亩,“一山多主”的现象较为普遍。林权分散导致林地流转不顺畅,林权纠纷增多,林权抵押贷款难申请。林地经营处于单家独户经营、分散经营、小规模经营状态,组织化程度低。
二、以林长制理顺机制体制,找到释放林地活力的“金钥匙”
(一)清底子:摸清森林资源底数,落实分类经营制度。对全市林地分布、森林质量、保护等级、林地权属等进行调查摸底,并进行确权登记,明确产权主体、划清产权界线,形成全市林地“一张网、一张图、一个库”数据库管理。全面调查林地状况,充分利用现代信息技术手段,建立全国联网、实时共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统。推行商品林地、公益林地分类管理制度,公益林地以保护为主,明确禁止性和限制性行为,守住“红线”;商品林地放活经营权,减少政府对集体林微观生产经营行为的管制,激活“蓝线”,赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权,充分调动社会资本投入集体林开发利用。
(二)建平台:建立“村级股份经济合作社”运行机制。按照“政府主导、农户参与、市场运作、企业主体”的原则,组建村级股份经济合作社。在不改变农民林地承包经营权的前提下,按照股份制和合作制的基本原则,农民把林地承包经营权转化为股权,委托合作社经营,按照股份比例参与林地经营收益分配的经营组织形式。形象地说就是:“林权变股权,林农当股东,联合来经营,收益靠分红”。合作社可下设数据信息管理、资产评估收储中心和林木经营、托管、金融服务等部门,前者提供数据和技术支撑,后者负责对资源进行收储、托管、经营和提升;同时整合林业主管部门等技术力量,有序开展资源管护、资源评估、改造提升、项目设计、经营开发、林权变更等工作。
(三)活机制:推进森林资源流转,实现资源资产化。推行入股、托管、租赁、赎买等流转方式,鼓励林农将碎片化的森林资源经营权和使用权集中流转至合作社,由后者通过科学抚育、集约经营、发展林下经济等措施,实施集中储备和规模整治,转换成权属清晰、集中连片的优质“资产包”。同时,鼓励合作社与担保公司共同成立林业融资担保公司,为有融资需求的林业企业、集体或林农提供林权抵押担保服务,担保后的贷款利率比一般项目的利率下降近50%,通过市场化融资和专业化运营,解决森林资源流转和收储过程中的资金需求。
(四)强运营:开展规模化、专业化和产业化开发运营。一是进一步提升森林资源资产质量和价值。实施森林质量精准提升工程,可采取改主伐为择伐、改单层林为复层异龄林、改单一针叶林为针阔混交林、改一般用材林为特种乡土珍稀用材林的“四改”措施,优化林分结构,增加林木蓄积,提高林分质量。二是积极发展木材经营、竹木加工、林下经济、森林康养等“林业+”产业。建设油茶、楠竹、林下中药、花卉苗木、森林康养等五大基地,推动林业产业多元化发展。采取“管理与运营相分离”的模式,将交通条件、生态环境良好的林场、基地作为旅游休闲区,运营权整体出租给专业化运营公司,提升森林资源资产的复合效益。三是开发林业碳汇产品。通过市场化手段参与林业资源交易,从而产生额外的经济价值,由政府、部门、企业和林权主体合作开发,政府主要发挥牵头和引导作用,林草部门负责项目开发的组织工作,项目企业承担碳汇计量、核签、上市等工作,林权主体是收益的一方,有需求的温室气体排放企业实施购买碳汇。探索“社会化生态补偿”模式,通过市场化销售林木、竹林碳汇等方式实现生态产品价值,推动“林农”变“碳农”。
(作者系郴州市林业局党组书记、局长)
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