杨一凡：历代则例沿革考（下）

作者：杨一凡

来源：《中国历史研究院集刊》2021年第2辑

四、清代则例

清朝为规范各级机构的行政运转和强化国家对各项事务的管理，建立了一整套以《会典》为纲、以则例为目的法律制度。清代的制例活动，除适时颁行事例、条例和定期修订《大清律》后的附例外，主要是进行则例的编纂和修订。清代纂修则例数量之多，各种则例篇幅之长、内容之系统，以及占国家立法总量比重之大，都是之前朝代无法比拟的。

清代纂修的则例大多仍存于世。笔者对中国国家图书馆、北京故宫博物院图书馆、中国社会科学院图书馆法学分馆等41家图书馆和博物馆藏清代则例的版本进行了初步调研，这些藏书单位现存不同版本清代则例文献共851种，其中顺治朝2种、康熙朝55种、雍正朝48种、乾隆朝169种、嘉庆至清末577种。就其内容和颁行的衙门分类，有综合类118种、宫廷类81种、吏部类167种、户部类119种、礼部类90种、兵部类87种、刑部类6种、工部类100种、其他衙门83种。此外，考虑到国内外还有许多图书馆藏有清代则例文献，现藏不同版本的清代则例文献数量应在千种以上。

则例是清代重要法律形式。清代则例按其规范对象和性质，可以分为会典则例、六部和各院寺监则例、中央机关下属机构则例、规范特定事务的则例。清代统治者对于则例的纂修，由不成熟走向逐步完善，大体经历了三个阶段。

（一）顺治、康熙时期则例使用范围的扩大

清入关后，由于战事不断、政局动荡，没有足够精力从事系统的法律编纂活动。面对国家治理中出现的大量社会问题，除沿用明代法律外，多是应急立法，行政、食货、礼仪、军政等方面的法令，主要是以事例和单行条例的形式颁布的。顺治五年（1648），颁行“使臣礼物条例”；八年三月，定“王公朝集例”、“袭爵例”、“斋戒例”；九年，定“各学条例”、 “官员封赠例”；十年四月，定“满官离任持服三年例”、“旌表宗室节孝贞烈例”、“热审例”，复“秋决朝审例”、“刑部三覆奏例”；十三年二月，“定部院满官三年考满、六年京察例”；十五年，颁“礼部更定科场条例”，“更定理藩院大辟条例”；十六年闰三月，“定犯赃例”；同年十二月，“定世职承袭例”。顺治年间，还制定不少用以规范钱粮事务管理标准的则例。如五年三月，定“优免则例”，对各级品官、以礼致仕官员、教官、举贡监生、生员、杂职吏员在免除田粮方面所享受的优待作了详细规定。七年八月癸卯，户部奏：“故明卫所军丁有领运之责，故屯田征派较民地稍轻。今军丁既裁，凡无运粮各卫所屯田地亩，俱应查照州县'民田则例’一体起科征解。从之。”十一年三月丙申，“敕谕赈济直隶大臣巴哈纳等曰……但系饥民，一体赈济，务使均沾实惠，不许任凭胥吏等人侵克冒支。其应征、应停、应免钱粮，查照该部奏定则例，逐一明白开列，示谕小民”。十四年十月丙子，谕户部：“'钱粮则例’俱照万历年间。其天启、崇祯时加增，尽行蠲免……原额以明万历年刊书为准。”

顺治朝法制建设的一个重大发展，是扩大了则例适用范围，将之广泛运用于经济活动之外的其他领域，并进行了刑事、行政类单行则例的编纂。《清史稿》载，“其《督捕则例》一书，顺治朝命臣工纂进，原为旗下逃奴而设。康熙十五年重加酌定”。《国朝宫史》记有“《督捕则例》一部”，该条目下注曰：“世祖章皇帝特命纂成《督捕则例》，圣祖仁皇帝命重加酌定。”薛允升在《读例存疑》中曾对《督捕则例》作了详细考析：“《督捕则例》始于国初，乾隆八年奏明全行修改，以后或增或删，均有按语可查。惟督捕原例及康熙年间改纂之例，历次修例按语均未叙入，是以无从稽考。”据薛氏考证，乾隆时纂修的《督捕则例》，其内容与顺治时颁布的督捕则例相同或相近的条目，仅有“另户旗人逃走”、“窝逃及邻佑人等分别治罪”、“另户人不刺字”、“十日内拿获不刺字”、“携带同逃”、“外省驻防属下人逃”、“误行刺字”7条，且这些条目的文字分别在康熙、乾隆时有所改动。由此可知，顺治时制定的《督捕则例》内容还是比较简略的。

顺治年间，还编纂有以考核官吏业绩为基本内容的《考成则例》。《清史稿》曰：“漕粮为天庾正供，司运官吏考成綦严。顺治十二年，定漕、粮二道考成则例。经征州县卫所各官，漕粮逾期未完，分别罚俸、住俸、降级、革职，责令戴罪督催，完日开复。”又据顺治十七年吏部尚书孙廷铨《用人四事疏》，其一曰“宽考成”，内称“自钱粮考成，头绪繁杂，以致降级革职者，一岁不可胜纪。人材摧残，催科酷烈”，“今莫若将考成则例敕下户部，再详加考订，酌量宽减”。另外，乾隆《钦定台规》载：“顺治十八年都察院题定，各项钱粮向有《考成则例》。”这些记载表明，顺治年间曾颁行过《考成则例》。

如果说顺治年间主要是对编纂则例进行了有益探索的话，那么，朝廷有计划地展开则例编纂则是从康熙年间开始的。康熙朝是清代法制的奠基时期，在则例编纂方面取得很大成就。据笔者对41家图书馆初步调研，馆藏康熙时期编纂和刊印的则例文献有55种。现把代表性文献列表述后。（表5）

下面，择要介绍几部康熙年间编纂的代表性则例。

1.《钦定处分则例》《续增处分则例》

《钦定处分则例》是康熙年间则例编纂的重要创举，其内容是关于官员违制行为应受行政处分的规定。因主管文职官员行政处分事宜的是吏部，故又称《吏部处分则例》；又因其处分对象主要是六部官员，编纂体例以六部分类，也被称为《六部则例》。它始修于康熙九年（1670），康熙十五年修订后颁行，之后又于康熙二十五年续修，增补了康熙十五年后新定则例，续修本题名为《续增处分则例》。

现见《钦定处分则例》，有法学所藏康熙刻本。该所藏《钦定六部则例》康熙十五年刻本及《六部则例》康熙抄本，内容及编纂体例等均与《钦定处分则例》康熙刻本相同，只是书名有异，很可能《钦定六部则例》为书坊刻本，《六部则例》为私家抄本。康熙朝制定的《钦定六部则例》，为文华殿大学士管吏部尚书事对哈纳等奉敕纂修。该书不分卷，由吏部则例、户部则例、礼部则例、兵部则例、刑部则例、工部则例及督捕则例7部分组成，共258条。其中，《吏部则例》有抚绥无术、选官回避、升员离任、丁忧违限、失报事故、推委事件、不报逃官、失火、擅行裁汰、留用贪官、馈送礼物、亲友招摇、误用印信等63条；《户部则例》有地丁钱粮限满、盐课限满、运解漕粮议叙处分、仓库坐粮考核、钱粮未完离任、关税考核、失察私铸、违例起解、报灾逾限、隐匿地亩、挪移钱粮、克扣兵饷、违例支给、造册遗漏等78条；《礼部则例》有科场徇庇劣生、擅放贡舡、考试迟延等12条；《兵部则例》有盗案、土官处分、捕役为盗、违禁出海、制造军器、私发马匹、违误驿务、克扣驿饷、盗窃处分等23条；《刑部则例》有官员停止监锁、失察衙役犯赃、监毙人命、重犯越狱不报、擅用非刑、承问失出、误行正法、错行折赎、检验不确、擅行发配、错解人犯、错行处决等40条；《工部则例》有解送匠役、不修堤桥、造作迟延、未修营房、城郭等项限内坍塌等11条；《督捕则例》有不实查报逃人、取保释放、隐留窝家产业、文武官员窝逃、拿解良民、谎递逃牌等31条。

2.《六部考成现行则例》

《六部考成现行则例》是清廷考核各级官吏业绩及奖惩办法的规定。该则例始修于顺治年间，康熙初重修。据北京大学图书馆藏本前所记康熙上谕及吏部等衙门题奏可知，康熙元年六月以来，对在外官员三年一次考察的制度停止执行；康熙四年正月以来，六年一次考察京官的制度也未进行。为了健全官吏考核制度，康熙采纳朝臣意见，命吏部、兵部、都察院等衙门纂修《考成则例》。康熙六年三月，该则例正式修成。《六部现行考成则例》以吏、户、礼、兵、刑、工六部为序，就各部及所属衙门的职掌、考核规则、业绩纪录、加级、降罚、录用及违法治罪等作了详细规定。吏部等衙门为该书所写题奏云：“应自此考核年分算起，六年一次考察京官，三年一次大计外官，命下通行直隶各省督抚，遵行可也。”该则例的基本内容为以后各朝纂修《吏部则例》和《吏部处分则例》时所吸收。

3.《督捕则例》

《督捕则例》始修于顺治年间，康熙年间又进行了重修。中国国家图书馆藏康熙刻本《兵部督捕则例》一卷，题索额图等纂。卷首载索额图等题本云：“康熙十五年正月十四日奉上谕：谕兵部督捕衙门：逃人事情关系旗人重大，前因恐致百姓株连困苦，故将条例屡行更改减定，期于兵民两益。近见各该地方官奉行疏玩，缉获日少，旗下民生深为未便。兹应遣部院大臣会同尔衙门，将新旧条例逐一详定，务俾永远可行。”由于康熙对修订《督捕则例》十分重视，修订工作进度很快，用了不到一个半月就起草完毕。同年二月二十七日书成，四月初五康熙下旨刊行。

《督捕则例》正文收录有关逃人条例113条，内有十日内不刺字例、另户人不刺字例、买人例、窝家地方等治罪例、出首逃人例、店家治罪例、遗漏逃牌例、顺治元年以前逃走例、文武官员功过例等目。书末另附有新续则例3条，卷后之文载，“兵部督捕咨东司案呈，查得本部则例于康熙十五年四月内题定，刊刻通行内外”；“今将题定则例并新续数条通行直隶各省督抚，仍照前刊刻”云云。乾隆八年（1743）刊行的《督捕则例》书首载律例馆总裁官、大学士徐本等题稿云：“自我朝定鼎之初，世祖章皇帝特命臣工纂成《督捕则例》，嗣于康熙十五年，复蒙圣祖仁皇帝钦点大学士臣索额图等重加酌定，刊布遵行，迄今七十余年，未经修辑。”据上述记载可知，《督捕则例》自康熙十五年到乾隆八年，一直没有进行过系统修订。这期间刊印的《督捕则例》，只是增加了一些新续条数，基本上保持了该书原貌。

4.《中枢政考》

《中枢政考》实际上是清代兵部则例，始修于康熙十一年。时任兵部尚书的明珠曾于康熙十年二月充经筵讲官，同年十一月调任兵部尚书。在《中枢政考》编纂前，明珠曾以“经筵讲官、兵部尚书”领衔向皇帝建言“请将现行则例斟酌更正”。行文中提及兵部条规皆以“则例”称之。明珠把兵部职掌及其性质概括为“职典邦政，事关枢机”，故将兵部则例题名为《中枢政考》。《中枢政考》的称谓是否来源于此，有待进一步考证，然其内容为兵部则例无疑。康熙年间编纂的《中枢政考》，与以后各朝卷帙浩繁的《中枢政考》相比较，内容相当简略。

5.《浙海钞关征收税银则例》

《浙海钞关征收税银则例》康熙刻本，现藏上海图书馆。中国国家图书馆亦藏有此书。其内容是各海关、口岸对各种应上税课的货物征收税银的具体规定，征收税银的货物包括各色布匹、颜料胶漆、铜铁锡铅、瓷器纸箔、瓦缸钵、腌鲜牲畜野味、皮张毛角、杂色药材、藤漆什物、竹木柴炭、绒毡毯棕竹席、香椒糖蜡、干鲜果菜、油面茶酒粉、海味鱼鲜等。朝廷制定该则例的目的，既是为了防止商人逃税、确保国家财政收入，也是为了防止官吏额外勒索、保障商业活动正常进行。据《康熙起居注》载，康熙二十八年巡视浙江时谕臣下曰：“至各处榷关原有则例，朕舟行所至，咨访过关商民，每不难于输纳额税，而以稽留关次不能速过为苦。榷关官员理宜遵奉屡颁谕旨，恤商惠民，岂可反贻商民之累？”可知当时浙江所设榷关是依照则例管理的。

康熙朝编纂的则例，除行政类则例外，还有刑事类则例。康熙十九年颁行的《刑部新定现行则例》，其体例仿效顺治初颁布的《大清律》，以吏、户、礼、兵、刑、工六部分类，并于康熙二十八年收入《大清律》条例内，是清代统治者创造性制定本朝刑事法律的尝试。这部刑事法律以则例为名，说明在康熙君臣心目中，则例仍是用于完善刑事、行政等诸方面的重要法律形式；不像清代中后期的则例主要用于规范行政法律制度，完善律典的刑例不再以则例为名。康熙朝编纂的则例，主要是进行了以“六部一体”为特点的综合性编纂，虽然尚不完善，但这一历史时期编纂则例的实践和成就，为清代中后期以则例为立法形式完善国家法律制度提供了丰富经验。

现存康熙朝刊印的则例文献中，除官刻本外，坊刻本亦不少，反映了当时社会对则例类书籍的需要。对于各级官吏和准备进入仕途的士人来说，则例是非常重要的读物，故这类图书有相当的市场。书坊本则例的编纂方式和刊刻质量，较之官刻本并不逊色。以《本朝则例全书》为例，该书首载康熙五十五年川陕总督鄂海序，故有人将此书题为鄂海辑。据序可知，此书是将“凡皇上钦定各案，有关国政有阐律文者，逐为登记，汇成一书”，属于半官方印刷品。从鄂序后朱植仁撰《纂辑则例记言》看，朱植仁应该是实际编者。《纂辑则例记言》曰：“是集分为二编，一曰定例，一曰处分。定例者，兴利除弊，革故图新，行其所不得不行，止其所不得不止，治天下之大经，政也；处分者，彰善瘅恶，激劝臣工，陟黜有定衡，叙罚有定数，治天下之大法，令也。坊钞悉皆合载，以致错杂难稽。今特分而二之：六部定例一十二本；六部处分四本。依类而取阅焉，政令于是乎备矣。”针对一些坊刻本把定例与处分混编在一起“以致错杂难稽”的情况，该书将两者明确区分、分别编辑，颇为难得。关于处分则例的内容，据《纂辑则例记言》云，是“以康熙十五年颁发《钦定处分则例》为主，继以康熙二十五年颁行《续增则例》，嗣此而各年题定诸条，俱依类附载，其有刊本未备款项，则于从前行过各成案，一并附记，以资考正”。这从侧面证实了康熙修订刊发处分则例的情形。

康熙时期坊刻本则例还有《本朝则例类编》《本朝续增则例类编》等。坊刻本往往以官方颁布的则例为基础，增辑朝廷新定的相关定例，内容更加完整、系统、实用。其所增辑的定例或是皇帝的上谕，或是经皇帝批准的臣工奏疏。鉴于则例系皇帝钦定，必须“一字无讹”，辑者所做的只是对定例进行分类编排。只有在定例前后不一致时，才有选择取舍的问题，取舍原则也很简单：按照定例颁行时间的先后去旧存新而已。坊刻本不仅有助于推动则例的传播，其编辑方法对于官方编纂则例也有一定的借鉴意义。

（二）雍正、乾隆时期则例纂修的系统化和制度化

雍正执政时期，一直很重视则例编纂。现存于世的清代则例文献中，北京故宫博物院图书馆藏有雍正三年（1725）内府刊《钦定吏部则例》58卷本，法学所藏有清雍正三年刊《钦定吏部处分则例》47卷本，说明雍正朝初期已着手进行则例纂修。又据《清史稿》：“雍正元年，巡视东城御史汤之旭奏：'律例最关紧要，今《六部现行则例》，或有从重改轻，从轻拟重，有先行而今停，事同而法异者，未经画一。乞简谙练律例大臣，专掌律例馆总裁，将康熙六十一年以前之例并《大清会典》，逐条互订，庶免参差。’世宗允之，命大学士朱轼等为总裁，谕令于应增应减之处，再行详加分晰，作速修完。三年书成，五年颁布。”由于《大清会典》与《六部现行则例》是纲与目的关系，内容密切相关，则例是实施会典的细则，故雍正要求同时修订并于雍正五年颁行。三年七月四日，雍正谕旨曰：“今律例馆纂修律例将竣，著吏、兵二部会同将铨选处分则例。并抄白条例，逐一细查详议，应删者删，应留者留。务期简明确切，可以永远遵守。仍逐卷缮写，开原书进呈，朕亲加酌量刊刻颁行。”谕旨要求同时修订《吏部则例》《吏部处分则例》《兵部则例》《兵部处分则例》，足见雍正对完善行政立法之重视。据日本学者古井阳子考证，《吏部处分则例》颁布于雍正十二年。《国朝宫史》记：“《钦定吏部则例》一部：雍正十二年，律例馆修辑《吏部则例》告竣。”

雍正年间则例编纂成绩斐然，许多重要则例陆续颁布。除《六部现行则例》《吏部则例》《吏部处分则例》外，还纂修了用以规范兵部、工部活动的《兵部则例》《兵部处分则例》《工部则例》，以及旨在加强经济事务管理的《常税则例》《浙海钞关征收税银则例》等。有些中央机构还以则例形式制定了有关事务管理的实施细则，如吏部制定了《钦定吏部铨选满官则例》《钦定吏部铨选汉官则例》。

为了维护法律法规的权威性和严肃性，防止出现刊印、传抄之误，雍正三年下令禁止书坊编印则例：“书肆有刻卖《六部则例》等书，行文五城，并各直省督抚，严行禁止。”现存雍正时期刊印的则例文献，几乎看不到坊刻本的存在，证明这一禁令起到了作用。这里将雍正朝编纂、刊印的一些代表性则例文献及其版本、藏馆列表如下。（表6）

乾隆时期，清代法制建设进入成熟阶段，则例纂修实现了制度化和规范化。乾隆朝在制定和修订则例方面采取了两个重大措施，使则例成为法律体系的主体部分，并为其后各朝的行政法律编纂奠定了基础。

其一，改变统一由专门编纂机构进行法律编纂的方式，由六部分别编纂各部的则例。《国朝宫史》记载，雍正《吏部则例》是由律例馆修辑的。乾隆《会典则例》的编纂，开始也是由律例馆统一修订，各部仅负校勘之责，“每修成《会典》一卷，即副以则例一卷，先发该衙门校勘，实无遗漏讹错，然后进呈，恭候钦定”。对此，吏部认为“若非臣部堂官时加督率，互参考订，斟酌损益，难免遗漏舛错之愆。其律例馆所委纂修各官，于臣部事宜素非历练，未能周知，若经年累月，咨访采择，则又未易成书”，强调本部事务极其复杂，则例编纂殊非易事，请求由本部承担《吏部则例》编纂。吏部的请求得到乾隆批准后，其他各部则例也改由本部编纂，由朝廷审议通过和皇帝批准后颁布。这种做法尽管存在各部自行其事，以及各部规定不一致需要进行协调的问题，但提高了编纂效率、保证了编纂质量。

其二，建立定期修例制度。“自乾隆元年，刑部奏准三年修例一次。”乾隆二年至四年，兵、礼、工、户、吏五部先后设立非常设机关——则例馆，负责纂修本部新增事例则例。乾隆十一年七月辛酉，针对御史戴章甫上书奏请续修吏部则例一事，发布上谕，就刑部则例馆所奏明三年一修等问题指出，“从前所定三年，朕意亦谓太速，嗣后刑部似应限以五年。至于吏部等部则例，即限以十年，亦不为迟”，并“著大学士会同九卿，将如何分年纂辑之处，定议具奏”。各部、院、寺、监则例“五年一小修、十年一大修”之制自此形成。从乾隆十一年到六十年，定期修例制度基本得到执行。

乾隆朝以后，这一制度未顾及各部院寺监实际，修例时限过分机械的弊端日渐突出。中央机构中事务繁多者或因例案众多，或因刊印时间较长，无法做到按时修订；事务较简的机构则因例案较少，频繁修订既无必要，也白白耗费人力财力。在这种情况下，实际上一些部院寺监也并未严格执行“五年一小修，十年一大修”的制度，常常是在奏请皇帝后变通修例时限。如国子监自乾隆六十年纂修则例后，直到道光二年（1822）才进行增修，间歇27年之久；理藩院于乾隆五十四年校订则例后，直到嘉庆十六年（1811）才再次增修，间歇22年之久。乾隆朝确定的“十年一大修”制度，到道光十年时停止执行，改为随时专折奏明通行，实行时间达80余年。此后各部、院、寺、监则例何时续修，由该机构根据实际需要确定。定期修例制度在具体实行的过程中，虽然出现过修例时限变通的现象，但多数部、署还是遵守了朝廷规定的修例时限，并对道光朝以后的修例产生了影响。如《户部则例》在乾隆四十一年至同治十三年（1874）间，曾先后修订过15次，平均时间为7年。定期修例制度对于及时完善清代法律法规编纂，保证法律制度有效实施，无疑发挥了积极作用。

乾隆朝则例修订，主要是在原来颁布则例的基础上，把其后形成的定例（包括一些由成案上升的定例）增补进去。由于这些定例是根据社会生活中新发生的问题制定的，为增补新例而修订则例，更能增强则例的适用性，也有利于进一步完善法律制度。故每次进行则例修订时，必须对旧例与新例之间有无矛盾进行比较鉴别，删除过时条文，或对部分过时条款予以改定，以保持则例内容的一致性。修订则例是一项复杂而严肃的工作，卷帙较繁的则例常常历时多年才能修订完成。

自乾隆十一年实行各部院定期修例制度后，各中央机构可以根据实际需要，修订本部门则例，经朝廷批准后实施。除非皇帝颁有特旨，否则朝廷各部、院、寺、监在修订则例的时限方面有一定自主权。乾隆朝制定的则例种类齐全，数量较大，内容基本覆盖了国家和社会各个方面。乾隆年间编纂和刊印有代表性的则例文献列表如下。（表7）

（三）嘉庆至清末则例纂修的发展和完善

自嘉庆至清末的百余年间，清王朝经历了由盛至衰的变化过程。为了实现对辽阔疆域的有效统治，抵抗列强的入侵，解决日渐加剧的财政困难，朝廷加强立法，不断健全法律制度。这一时期，清政府在修订嘉庆、光绪《会典》及《会典事例》的同时，运用则例这一立法形式，制定和颁行了大量法律。同一时期纂修则例情况，一是数量大大超过了康熙、雍正、乾隆三朝。嘉庆以后各朝都对前朝则例进行增修，一些重要则例如《吏部则例》《吏部处分则例》《户部则例》《礼部则例》《钦定学政全书》《中枢政考》《工部则例》及有关院、寺、监则例等，都先后进行过多次增修，适时补充了当朝颁行的新例，使这些重要的法律更加充实和完善。同时，还反复修订了一些规范中央机关下属机构的办事规程及有关重大事项方面的则例，如吏部文选司、考功司、验封司、稽勋司则例，铨选满官、汉官则例，《户部军需则例》和《钦定科场条例》等。二是根据国家治理的需要，制定了一些新的则例，进一步完善国家法律制度。如强化经济和工程管理方面的立法，多次修订《漕运则例》《工部则例》，颁行新的物料价值则例、海关税银则例、进口及通商则例；建立和健全皇室及宫廷管理法律法规，制定《宗人府则例》《钦定宫中现行则例》《钦定总管内务府现行则例》《钦定王公处分则例》《钦定八旗则例》等；注重有关管理少数民族地区事务方面的则例的制定，颁行《回疆则例》《理藩院则例》等。以上举措，都极大完善了清代法律制度，特别是有关民族地区立法、经济立法、宫廷管理立法方面的成果，都颇有新创，达到了一个前所未有的高度。

鉴于嘉庆至清末颁行的各类则例数量众多，在下述诸表中，着重介绍41家藏书单位馆藏的这一时期编纂或刊印的有代表性的宫廷则例、吏部则例、户部则例、工部则例文献，对有关其他部、院、寺、监的则例文献，则加以简略介绍。（表8—表12）

（四）清代则例编纂的成就

清代在以《会典》为纲、则例为目的立法框架下，充分利用则例这一法律形式，建立起中国古代历史上空前完善的法律制度。与之前各朝尤其是明代比较，清代则例编纂取得的突出成就主要体现在五个方面。

一是则例作为经常编修的基本法律，覆盖了所有国家机关，是六部和其他中央机构日常活动必须遵守的规则，从而实现了国家机器运转的规范化和制度化。

清代法制较前代的一个重要发展，是通过则例来制定中央各部、院、寺、监及其下属机构活动的规则。在这些则例中，既有以“六部一体”为特色的《钦定六部则例》，又有单独编纂的《吏部则例》《户部则例》《礼部则例》《兵部则例》《刑部则例》《工部则例》《都察院则例》《通政使司则例》《大理寺则例》《翰林院则例》《起居注馆则例》《詹事府则例》《太常寺则例》《太仆寺则例》《光禄寺则例》《鸿胪寺则例》《国子监则例》《钦天监则例》等。还有中央机构下属单位活动规则的则例，如吏部制定有《文选司则例》《考功司则例》《验封司则例》《稽勋司则例》等。此外还制定有跨部的则例，如《军需则例》，各部分别颁行有《户部军需则例》《兵部军需则例》《工部军需则例》。

这些则例对朝廷各级机构职掌和办事规程作了具体规定。如乾隆三十五年修订的《礼部则例》，内容是清初至乾隆中期各种礼仪的规定。其编纂体例是以礼部仪制、祭祀、主客、精膳分类，仪制门下有朝贺通例、圣训、颁诏、册封、婚礼、冠服、仪仗、赏赐、学政、科举场规等92目；祭祀门下设有祭祀通例、太庙、丧仪、贡使等85目；主客门下设有朝贡通例、四译馆事例、边关禁令等21目；精膳门下设有太和殿宴、皇后宴、大婚宴、婚礼宴等22目。该则例后又于嘉庆、道光、同治、光绪朝续修，可谓清代各种礼仪制度之大全。

又如《兵部则例》，另名曰《中枢政考》。清代编纂有关兵部职掌和军政事务方面的则例，初修于康熙十一年，题名为《中枢政考》。雍正、乾隆、嘉庆、道光等朝对之均有修订。乾隆七年颁行的该书武英殿刻本，分八旗、绿营两部分，下设职制、公式、户役、仓库、田宅、仪制等门，两部分设门略有不同；各门之下又设有若干目，条举各种军政、军事规定。乾隆及以后各朝多次增补，其中道光五年修改较大，把八旗、绿营分开编纂，八旗32卷、绿营40卷。《中枢政考》经多次修订，内容逐步完善，体例也更加规范。

对清代则例的功能，王锺翰曾评论：“有清一代，凡十三朝，历二百六十有七载，不可谓不久者矣；然细推其所以维系之故，除刑律外，厥为则例。大抵每一衙门，皆有则例，有五年一修、十年一修、二十年一修不等。则例所标，为一事，或一部一署，大小曲折，无不该括。其范围愈延愈广，愈广愈变，六部而外，上起宫廷，如《宫中现行则例》；下及一事，如《王公俸禄章程》；不惟《会典》所不及赅，且多有因地因时，斟酌损益者；故不得不纂为则例，俾内外知所适从。”诚为的论。

二是通过编纂《吏部则例》和《处分则例》，明确吏部办事规则，加强对各级官吏的管理和监督，特别是《处分则例》对于官吏违制惩处的一系列规定，实现了行政责任与刑事责任分立、行政处分法规的相对独立。

《吏部则例》是关于吏部办事规范及违制处罚的规定。如乾隆七年刊行的《吏部则例》，包括满官品级考、汉官品级考、满官铨选、汉官铨选、处分则例5部分。道光二十三年颁行的《吏部则例》，在此基础上增加验封、稽勋等吏部所属清吏司则例。清代各朝增修的吏部铨选和文选、考功、验封、稽勋司则例，是《吏部则例》的实行细则。各朝颁行方式不一，收入《吏部则例》者有之，单独刊行者亦有之。吏部铨选则例分为《吏部铨选满官则例》和《吏部铨选汉官则例》。《吏部铨选满官则例》内分开列、月选、拣选、杂例、笔帖式等门。《吏部铨选汉官则例》内分开列、月选、升补、除授、拣练、拣选、杂例等门。吏部所属文选、考功、验封、稽勋四司则例，分别详细规定了各清吏司办事规则。如《吏部验封司则例》内分世爵、封典、恩荫、难荫、土官、书吏等门。世爵门下有功臣封爵、世爵袭替、世爵犯罪、绿营世职等目，封典门下有请封品秩、封赠妻室、丁忧官给封等目，恩荫门下有承荫次序、荫生考试、荫生录用等目，难荫门下有难荫录用、殁于王事赠衔等目，土官门下有土官承袭、土官降罚、土官请封等目，书吏门下有充补书吏、书吏调缺等目。

《吏部处分则例》始修于康熙年间，雍正朝作过较大增补，乾隆及以后各朝均有增删，其中规定了各级各类官吏办事违误应受处分的种类、适用原则和各种违法违纪行为的处分标准。清朝行政处分的方式有罚俸、降级、革职3种16等。罚俸以年月为差分为7等；降级有降级留任和降级调用之分，两者共为8等；革职仅1等。革职是行政处分的最高形式，被革职人员如有犯赃等情形，加“永不叙用”字样。革职不足以惩治者，交刑部议处。《吏部处分则例》以吏、户、礼、兵、刑、工六部分门别类，吏部有公式、降罚、举劾、考绩、旷职、营私等目，户部有仓场、漕运、田宅、盐法、钱法、关市、灾赈等目，礼部有科场、学校、仪制、祀典等目，兵部有驿递、马政、军政、海防等目，刑部有盗贼、人命、逃人、杂犯、提解、审断、禁狱、用刑等目，工部有河工、修造等目。该则例对上述违制行为规定了相应行政处分。

另外，对于军职人员违制的惩处，清代在遵循《吏部处分则例·刑部》《六部处分则例·刑部》的基础上，又根据军职违制犯罪实际情况，增加了许多针对性处分条款，并编纂和多次修订《钦定兵部处分则例》《续纂兵部处分则例》。《兵部处分则例》在各条下注明公罪、私罪，并要求对犯罪者引律议处。应处笞杖之刑者，公罪罚俸，私罪加倍；应处徒刑以上罪者，则有降级、留用、调用、革职之别；如有因立功表现而形成的加级记录，可以抵消。

在中国古代，历朝对官吏犯罪行为主要依据刑律进行处置。对于官场中经常发生的官吏渎职、违制、违纪行为，各代虽也有行政处分方面的规定，但并不系统和严密。清代编修的各类官吏处分则例，以专门法规的形式把文武官员各种违制行为及应受处罚在法律上确定下来，进一步强化了对官员的约束，使得对违纪官吏的处罚有法可依、有规可循，这是中国古代行政立法领域的重大发展。

三是适应社会经济发展需要，制定了一系列有关加强食货和工程管理的则例。《户部则例》主要是有关户部收支钱粮及办事规则的规定。这一则例现有乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治年间修订的多种版本。《户部则例》分别对户口、田赋、库藏、仓庾、漕运、钱法、盐法、茶法、参课、关税、税则、廪禄、兵饷、蠲恤、杂支等方面的管理作了具体规定。属于户部类则例的还有《户部续修则例》《军需则例》《漕运则例》《常税则例》《闽海关则例》《江海关则例》《夔关则例》《通商进口税则》等。《工部则例》是有关工部职掌和工程标准的规定，始修于雍正十二年，乾隆、嘉庆、光绪朝均作过续修。嘉庆三年内务府刊行《工部则例》98卷，内分4门：其一是营缮，有城垣、仓敖、营房、物料等目；其二是虞衡，有钱法、军需、杂料等目；其三是都水，有河工、漕河、水利、江防、关税等目；其四是屯田，有薪炭、通例等目。嘉庆二十年颁行的《钦定工部则例》，计142卷，例文1027条。光绪十年颁行的《工部则例》在原4门基础上，又增加了制造、节慎、通例3门，对有关制造、桥道、船政、恭理等事宜作了规定，内容更加丰富和严密。除《工部则例》外，清代还颁布《工部续增则例》《物料价值则例》《工程则例》《工程做法》《河工则例》《匠作则例》《圆明园工部则例》等。

四是颁布了多部专门规范宫廷事务管理和限制皇室贵族行为的则例。清代这方面法律之健全，为历代之冠。清朝立国之初，就很注意通过法律手段限制皇室贵族特权。当时发布的这类法规法令散见于各种法律、法规、政令中。自乾隆朝起，朝廷陆续制定一些专门规范宫廷内部管理和皇室贵族行为的单行法律法规。顺治初，仿效明代建立宗人府，专理皇室贵族事务，主要职责是纂修谱牒、给发宗室人员养赡和恩赏、办理袭封爵位及审理皇族成员犯罪等。乾隆年间，开始制定《宗人府则例》。该则例于嘉庆年间颁行，并拟定每10年重修一次。道光以前，所修则例内容较为简略。该书道光间刊本下设命名、指婚、继嗣、封爵、册封、诰命、追封、封号、仪制、教养、授官、考试、优恤、职制、律例等门，内容较前大为充实。其后又在光绪二十四年、三十四年分别修订，增补了许多新条款，内容更加系统和规范。清廷还制定了用以规范王公行为及违制处罚的《王公处分则例》，内有公式、选举、考劾、户口、印信、考试、营伍、禁卫、火禁、缉捕、杂犯、缉逃、旷职、审断、刑狱、犯赃、窃盗等目。

清代制定的管理宫廷事务的单行法律法规主要有《钦定宫中现行则例》《庆典则例》《庆典章程》等，其中第一种最为重要，是规范宫中事务法令、章则的汇纂，内容包括列朝训谕、名号、礼仪、宴仪、册宝、典故、服色、宫规、宫分、铺宫、安设、谢恩、钱粮、岁修、处分、太监等目。该书初颁于乾隆七年，之后每次纂修多有增补。

清代对皇室及宫廷的管理由内务府负责。内务府管理皇帝统领的上三旗全部军政事务，宫廷内部人事、经济、礼仪、防卫、营造、庄园、牧放、刑狱，以及皇帝、皇后、妃、皇子等的日常生活。《内务府则例》对内务府职掌、办事规则和违制处分作了详细规定。为了使内务府所属机构的管理事务有章可循，清代还编纂了《总管内务府堂现行则例》及各司、院、处则例，如《总管内务府广储司现行则例》《总管内务府都虞司现行则例》《总管内务府掌仪司现行则例》《总管内务府营造司现行则例》《总管内务府总理工程处现行则例》《总管内务府武备院现行则例》《总管内务府静明园现行则例》《总管内务府颐和园现行则例》《总管内务府管理三旗银两庄头处现行则例》《总管内务府造办处现行则例》《总管内务府南苑现行则例》《总管内务府禁城现行则例》等。

五是通过制定《蒙古则例》《回疆则例》及《理藩院则例》等法律，全面加强对少数民族事务的管理。针对蒙古地区，清代制定了《蒙古则例》，又称《蒙古律例》。《蒙古律例》初颁于乾隆六年，此后屡经修订，乾隆五十四年增订为209条，嘉庆十九年又纂入《增订则例》23条，对巩固北方边疆区域具有特别重要的意义。清代适用新疆地区的代表性法律是《回疆则例》，其适用范围主要是新疆南部及东部哈密、吐鲁番等地的维吾尔族、新疆西北部的哈萨克族，以及帕米尔高原以西的布鲁特人、浩罕人等。《回疆则例》于嘉庆十九年修成后，因故未能公布，直到道光二十二年才正式颁行。《回疆则例》针对维吾尔族的宗教信仰特点，保护教会的正常活动，但又限制其干预政务，充分体现了因地制宜的民族立法特色。对西藏地区，清代于乾隆五十八年制定了《钦定西藏章程》29条，又称《西藏通制》。为了加强对青海地区民族事务的管理，清朝制定《禁约青海十二事》，后于雍正十二年颁行《西宁青海番夷成例》。《西宁青海番夷成例》在摘选清朝立国后陆续形成的蒙古例基础上编纂而成，因而内容与《蒙古律例》有相同之处。这部法律专门适用于青海地区，对于稳定青海地区民族关系有很大作用，一直沿用到民国初年。

在清代各种民族法律、法规中，《理藩院则例》是体系最为庞大、条款最多、适用范围最广泛的立法成果。它集有清一代民族立法之大成，是我国古代民族立法的代表性法律。这部法律于嘉庆二十二年颁行，是在乾隆朝《蒙古律例》基础上编纂而成，并吸收《钦定西藏章程》的内容，增加了有关条款，分为通例、旗分等63门，共713条。此后在道光、光绪年间又作了3次增修。光绪朝增修的《理藩院则例》为64门，内有律条971条，条例1605条，几乎适用于整个西北、东北及部分西南的民族和地区。该法律内容以行政法为主，并包括刑事、经济、宗教、民事、军事和对外关系方面的规定，对于维护、巩固清王朝多民族国家的统一和稳定，发挥了重要的积极作用。

结  语

则例从进入国家立法领域到成为国家基本法律形式，历时甚久。其演变轨迹，大致可概括为四个阶段。每经历一个阶段，则例的适用范围都会大大得到拓展，其在国家法律体系中的地位也会得到相应提升。唐五代时期，则例是用来表述官吏俸禄、税收、礼仪等方面标准的法律用语，还不是独立法律形式，官府也只是偶尔用之。宋元时期，则例作为诸多例的一种，主要是对钱物管理、财政收支方面的相关标准进行规定，开始进入国家法律体系。宋元颁行的则例数量虽然大大超过唐五代，但由于其在法律体系中位阶较低，影响有限。到了明代，例开始成为国家基本法律形式，则例也随之上升为国家的重要法律形式，主要用于表述食货管理等方面的标准及运作规则，不少则例被收入《明会典》，成为国家“大经大法”组成部分。清承明制，并进行了重大创新和发展，表现之一就是突破了明代把则例主要用于钱粮事务方面的立法范式，将则例提升为国家基本法律形式，并进一步扩大其适用范围，用其表述中央各部、院、寺、监及其下属机构活动规则。以则例表述的立法成果，占清代立法总数一半以上。

唐、宋、元时期法律形式纷杂，仅宋、元两朝例的种类就有数十种。明清将例作为法律体系的核心内容，例的基本形式也被简化为条例、则例、事例三种。在明清法制变革中，则例何以受到统治者的青睐？主要原因在于这一法律形式更加适合国家社会管理的客观需要。具体来说，一是它本身具有规范具体、内容详细和数字化管理的特点及适宜立法、稳定性强的特性，使其在实践中便于操作。二是符合这一历史时期法制建设急需规范化的要求。明清时期，农业、手工业、商业有较大发展，社会管理事务千头万绪，如何实现国家日常事务管理规范化，是统治者亟待解决的重大问题。则例作为规范各项事务管理的标准和运行规则的法律形式，正是在这种社会背景下应运而起，受到政府的格外关注。

一种法律形式有无生命力，归根结底取决于它在治国实践中能否真正发挥作用。明清两代的法律实践不断向人们证明，则例对于完善国家法律体系作用巨大，不可忽视。

其一，则例作为一种针对性很强的法律实施细则，可以起到补充国家法律的作用，有利于把国家法律贯彻到基层社会。明代国家大法《诸司职掌》和《明会典》，对经济、财政、金融制度规定得比较简略，在自然条件千变万化和国家没有编纂统一食货法典的情况下，明代政府何以能够在相当长的一段时间内较好地调整各种社会经济关系，从而保障国家财政收入的稳定？其原因在于朝廷能够根据不同地区、不同条件，及时合理地颁行各类措施务实的则例，使国家根本大法规定的食货制度得到实施。清代纂修《大清会典》采取的是“总括纲领，勒为完书”的编辑原则，国家各项根本制度仅“述其大略”，同时通过制定各部、院、寺、监则例和各种专门则例，把《大清会典》中的原则性规定转换为具体制度和实用性法律。法制统一是历代王朝遵奉的立法原则，其要义是确保国家根本制度不受损害，而不是在法律执行过程中无视实际情况一刀切。历代编纂则例的经验证明，只有为各种法律制定详细的实施细则，才能把国家大法确认的法制原则更好地贯彻到实际统治之中，保证国家机器正常运转。

其二，则例在完善国家法律体系中，有其他法律形式不能替代的独特功能。明代则例的编纂，极大地完善了以户部为纲、以则例为目的明代食货法律体系。清代则例编纂对于完善整个国家的法律体系发挥了至关重要的作用。清代法律体系大致可分为三个层次。居于国家法律体系最高层次的是《大清会典》，它是国家典章制度总汇，详细规定了中央各部门的编制、职掌、官员品级、统属关系和各项根本制度，政府编纂的其他法律不能与之冲突。国家法律体系的中间层次由各部、院、寺、监则例和《大清律例》构成，用以规定各种具体制度和实施措施，是在实务中可以直接应用且稳定性较强的法律，属于国家基本法律。最低层次是未经统一编纂但具有一定效力的皇帝谕旨和各中央机构议准的条例、事例、章程和通行成案等，属于可变通之法。则例是国家基本法律中覆盖门类最多、适用范围最广的法律形式，涵盖吏政、食货、礼仪、军政、工程、宫廷、宗室、少数民族事务管理等诸多方面，在国家法律体系中处于承上启下的地位，是清代法律体系的核心组成部分。清朝统治者出自以骑射为能的民族，之所以在入主中原后，创建了中国历史上空前完善的法律制度，显然与清代重视则例的编纂有很大关系。

宋、元、明、清在编纂则例的过程中，注重继受前代法律中的优良成分和成功措施，用以完善本朝法律体系。中国古代法律资源丰厚，则例作为一种法律形式，正是在这种传承机制作用下逐步发展起来的。吸收中华传统法律和法文化的精华，是完善新时代法制建设不可忽略的重要方面。

（作者杨一凡，系中国社会科学院法学研究所研究员，西北大学法史创新工程首席专家）