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口 谢伟 阅读提示：由于国家层面尚未出台规范集体土地上房屋征收的法律法规，集体土地上房屋拆除的立法缺失引发了诸多违法拆除问题。为规范集体土地上房屋拆除工作，业内人士结合自身工作实践，对现有集体土地上房屋拆除的相关法律依据及文书适用进行了梳理总结，以供参考。 集体土地上房屋征拆的四种参考路径 “路径一：征收集体土地后，对地上房屋单独出台地方性法规进行拆除” 2000年前后，浙江省杭州、宁波两市出台了征收集体所有土地房屋拆迁（补偿）条例。在征地获批后，经由房屋调查、测量、评估、协商、作出房屋拆迁裁决书（后来改为征收集体所有土地房屋补偿安置决定书）等程序，政府及相关部门依法申请法院强制拆除。 “路径二：征收集体土地时，将房屋视作地上附着物一并征收后进行拆除” 在拟征收集体土地获得省级以上人民政府同意后，对土地上的房屋作出责令交出土地决定书、征地补偿安置决定书等予以落实，是本文主要讨论的房屋拆除方式。具体分为两个阶段： 第一个阶段是各地在实践中遇到征收集体土地后，对土地上的房屋无法强制拆除的问题。经过探索，根据《土地管理法实施条例》（1999年1月1日施行，2011、2014年两次修订）第四十五条规定，将补偿安置内容纳入责令交出土地决定中，随后申请法院强制拆除。 第二个阶段是新修改的《土地管理法》及其实施条例施行后，明确征收集体土地的同时可以对其上的附着物——房屋一并征收，即“房随地走”，依不同情形作出征地补偿安置决定、责令交地决定来执行。 “路径三：不征收集体土地，通过自愿协议方式拆除房屋” 此种情形原本零星存在，属于农村集体土地上的用地单位与现有房屋所有权人的民事合同行为。近年来，国家严格限制征地范围和规模，推行农村集体建设用地入市改革，大力实施乡村振兴战略，这些都需要改变现有农村布局散、乱、差的局面，进行统一规划治理。笔者所在的浙江省，大多数经济发达地区出现了改革开放初期建造的农房已显破旧、村庄空间不合理、急需升级迭代的情况。因此，浙江省各地近年来大力推行农村土地综合整治、旧村改造、城中村改造、新农村建设等重大城乡统筹、环境治理行动，其中都涉及集体土地上的房屋拆除。 这种拆除，大多通过自愿协议方式拆除房屋。甚至在出台了征收集体土地上房屋补偿条例的杭州、宁波市内，自愿协议拆除房屋的比例也呈现上升的趋势。 这一路径的特点包括以下三个方面： 一是保持土地的集体所有性质，村集体经济组织仍然是集体土地的所有权人，在房屋拆除后的用地中仍然享有收益权，有利于集体经济的永续发展和村民长远生计有保障；在一定程度上，还为集体建设用地入市创造了条件，成为村集体建设用地统一规划开发（或称储备）的前提。 二是这种拆除方式以民事领域的意思自治（自愿）为原则，最突出的特点是自愿性。在实践中，主要通过经济激励、发展愿景及乡规民约和道德引导等方式来推进。如果不同意就不能强制拆除，在后续建设时须避让其房屋所在区域，除非启动集体土地征收程序后进行强制拆除。 三是依推进主体和拆除规模的大小不同，分为政府主导和民间主导。 需要注意的是，这一路径的强制拆除也存在着相应的风险：由于目前法律对这种拆除方式没有明确规定，因此容易出现法外运行、违法强制拆除引发国家赔偿问题，需要特别防范。主要是算好两笔账： 一是经济账。近年来，行政审判实践中已出现非法强拆导致国家赔偿的判例，将国家赔偿数额与拆迁补偿比例相挂钩、增强惩罚性国家赔偿金、提升行政违法成本观念正在形成，让违法拆除付出巨额成本逐渐形成共识。 二是政治账。有些基层政府或村委会、经济合作社等基于经济发展的考虑，为加快项目推进，宁愿非法强拆后再国家赔偿，也要把不愿签约的农户房屋拆除，极易造成政府失信、社会不稳定、群体性事件等问题，违背了以人民为中心的原则，理当承担政治责任。在行政领域，法无授权不得为，关乎人民群众重大利益的房屋违法拆除案件，在法治政府考核应当一票否决，并进行通报。 “路径四：持有国有土地使用权供地批文或证书的房屋按国有土地上房屋征收进行补偿安置” 对位于城镇规划区中的城中村，其集体土地早已征收为国家所有，地方政府已按国有土地进行供地，或者通过土地变更登记，将农民的原宅基地使用权变更为国有土地使用权。 此时，对原宅基地上建造的房屋（一直未拆除）按《国有土地上房屋征收补偿条例》拆除并补偿安置。土地在征收房屋时一并收回，即“地随房走”。 对不签订补偿安置协议又不搬迁的，由市、县人民政府作出补偿决定，逾期不履行的申请人民法院强制执行。由于此类房屋拆除的职责属于其他部门管理，在此不作深入探讨。 需要指出的是，某些地区早年曾先将集体土地征收为国家所有（不处理房屋补偿安置）后直接按国有土地上的房屋进行拆迁或补偿安置（未办理国有土地供地和产权变更登记），最终被法院叫停。 集体土地上房屋征拆的法律文书类型及适用 集体土地上的房屋在补偿安置到位后，当事人如果不自愿拆除或申请政府协助拆除，进入强制拆除程序在所难免。涉及到的法律文书主要有以下三种： 责令交出土地决定书及适用 根据《土地管理法实施条例》（2004年修改）第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在实践中，基于房地一体原则，对于附着于土地上的房屋只有拆除才能交出土地，于是各地渐渐地通过责令交出土地决定书来强制拆除集体土地上的房屋，法院和复议机关对此也多认可。2021年9月1日施行《土地管理法实施条例》第六十二条保留了上述规定，考虑到行政强制权的严肃性，将责令交出土地的职权上收到政府。 基于责令交地的实践，从客观上看，阻挠国家建设征地是指使用围墙封闭、协同亲友员工值守、继续生产种植等方式占有土地，或者在国家建设重要工期节点前拒不拆除房屋的；而违反土地管理法律法规是指存在非法占地、破坏耕地、非法买卖土地、改变土地用途等违法行为，或者违反用途管制、征供地、土地确权登记、执法监督等强制性规定。判断被拆迁户阻挠需要基于责令交地的实践，还要与因对拆迁安置不满或正在通过法律途径维权进而拒绝、阻挠房屋拆除相区分，否则可能导致责令交地决定书的滥用。 特别需要指出的是，由于新修改的《土地管理法》及其实施条例、《浙江省土地管理条例》中已经设置了征地补偿安置决定书及履行补偿安置协议书，两份文书也具备了交出土地、腾退房屋的强制性效力，因此，责令交出土地决定书的适用范围大大缩小，补偿安置也不再是其必备内容。 补偿安置决定书及适用 新《土地管理法实施条例》第三十一条规定了县级以上人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的农户及时作出征地补偿安置决定，并依法组织实施征地工作（可申请强制执行）。《浙江省土地管理条例》第四十七条进一步明确，在征地补偿安置决定规定的期限内不交出土地与不腾退房屋的，县级以上人民政府可申请法院强制执行。该规定明确了补偿安置决定具备腾退房屋（及拆除房屋）和交出土地的强制权。 与前述责令交出土地决定相比，补偿安置决定的适用条件明显较低，即只要征地所涉农户大多数已签约（浙江省规定是92%），县级以上人民政府即可对个别未签约的农户作出补偿安置决定。 履行补偿安置决定书及适用 2021年11月1日施行的《浙江省土地管理条例》第四十七条规定，针对已签约土地权利人未按约不交出土地、腾退房屋时，签订协议的行政机关（设区的市、县人民政府指定的部门和乡镇人民政府）或设区的市、县人民政府可作出要求履行征地补偿安置决定；当事人仍不按期交出土地、腾退房屋的，作出决定的行政机关可申请人民法院强制执行。该决定与征地补偿安置决定的区别有二：一是适用的对象，二是作出决定和申请法院强制执行的机关。 上述三文书均含拆除房屋、交出土地的行政强制性内容，会极大地影响到当事人的经济利益、居住权等合法权益。在适用时，要严格执行《行政强制法》相关规定，告知相对人拟作出决定的内容，保障其陈述权、申辩权、听证权。 （作者单位：浙江省自然资源厅） |
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