法信码 | 行政诉讼中的调解程序如何适用？

行政诉讼中的调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与行政相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利义务为内容，在自愿、合法原则下形成合意、解决纠纷的活动。但行政诉讼调解在司法实践中产生了一些损害公共利益、诱发违法不良行为的问题，使行政诉讼调解得不到较好的社会效果。那么，行政诉讼中调解程序的如何适用？

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调解

法信 · 裁判规则

1.人民法院对行政案件进行调解适用于诉讼过程的各个阶段——杨子哲诉山西省人力资源和社会保障厅政府信息公开案

案例要旨：人民法院对行政案件进行调解，不只适用于一审和二审过程中，在立案、执行以及审查再审申请和再审审理的各个阶段均可随时进行。就可以调解的范围来讲，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条将其限定于“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”，用意是为了排除“行政行为是否合法没有调解余地”的情形。对调解余地的判断，不仅要看行政机关在作出被诉行政行为时是否具有裁量权，更要看双方当事人特别是行政机关就调解标的是否具有处分权，且调解结果是否损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 

案号：（2018）最高法行申142号 

审理法院：最高人民法院 

来源：中国裁判文书网  发布日期 2018-04-20 

2.行政行为合法，但是违规企业属于小微企业，且积极配合，人民法院可组织当事人进行协调，在罚款的数额上根据违法情节作了适当调整——厦门市特尔信电子有限公司浦南经营部诉厦门市思明区市场监督管理局工商行政处罚及厦门市市场监督管理局行政复议案

案例要旨：人民法院在支持行政机关依法行政的同时，充分考虑到违规企业规模小、违法程度轻、配合态度好等因素，从保护小微企业市场活力的角度出发，积极为行政相对人及执法部门之间搭建沟通交流桥梁，最终通过行政调解方式在罚款的数额上根据违法情节作了适当调整，促成了行政争议的实质解决。

审理法院：福建省厦门市集美区人民法院 

来源：福建省高级人民法院典型案例 

3.在处理房屋拆迁安置补偿纠纷中，法院应当找清争议焦点，尽力促成双方达成一致的调解协议——龚某某诉巢湖市人民政府房屋拆迁安置补偿纠纷案

案例要旨：在处理房屋拆迁安置补偿纠纷中，法院应当认准事情的症结点，正确运用行政首长出庭应诉制度、调解制度，尽力促成双方达成一致的调解协议。

审理法院：合肥市中级人民法院 

来源：2015年合肥法院十大案例 

4.对渔业生产成本补偿案件，海事法院可以通过调解解决行政争议——傅从利诉象山县渔政渔港监督管理站行政补偿案

案例要旨：对因渔业生产成本补贴产生的纠纷，法院受案后，从实质性化解行政争议角度出发，积极作双方调解工作，确定补偿方案，妥善解决行政争议、有效化解社会矛盾。

审理法院：宁波海事法院  

来源：宁波海事法院2019年2月18日

5.对于涉及农村村民的土地承包经营权及土地补偿款纠纷，受诉法院应尽可能采用调解的方式解决矛盾——何某诉土地承包经营权证发放机关土地补偿款行政纠纷调解案

案例要旨：农村的土地属于村集体所有，本村村民有土地承包经营权。对于农村村民之间的土地承包经营引起的土地补偿款纠纷案件，受诉法院应积极采取调解的方式解决纠纷，做到案结事了。

审理法院：湖北省随州市随县人民法院 

来源：湖北法院网 2017年1月20日 

法信 ·司法观点

1.行政诉讼调解的适用条件

调解意味着各方当事人之间的妥协让步，而要达成妥协让步，必须要有可以让步而不碰触底线的空间。具体而言，适用调解的案件必须满足两个前提条件。

第一，当事人自愿。在行政法律关系中，行政机关和行政相对人在事实上是不平等的。但在行政诉讼关系中，双方在法律上是平等的。调解发生在诉讼过程中，必须确保双方自愿平等，尤其是原告自愿，才不致将矫正后的双方法律上的平等关系扭曲还原为事实上的不平等关系而损害原告的合法权益。原告放弃权利必须是出于真实意思表示，法院或行政机关不能强迫原告违背自己的真实意愿。

第二，行政机关有处分权。处分权是调解的基础。以前，人们反对行政诉讼调解的主要理由就是行政机关代表国家执法，无权处分自己的职权，如果为解决争议而做出让步，则构成行政违法。但随着研究的深入和人们对行政权与行政行为认识的深化，行政行为可以分为羁束性行政行为和裁量性行政行为。对于羁束性行政行为，行政机关无权处分自己的职权，但对于裁量性行政行为，法律却赋予了行政机关相应的裁量空间。在法律赋予的裁量空间内，行政机关有一定的处分权。

（江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年1月出版，第226页。）

2.行政诉讼可以适用调解的范围

对于行政诉讼调解的范围，必须注意以下几个问题：一是并非所有的行政案件均可以调解。本条规定适用调解的案件有明确的范围。二是《行政诉讼法》规定的行政诉讼的审查对象是行政行为的合法性，对于行政行为合法性的探讨非常必要。即调解不能以违法行政行为存续为代价；如果行政行为的合法性没有问题，则意味着对于合法性以外的事项存有调解之余地。三是根据不适用调解的若干缘由，只有在对不同行政行为的种类进行分析的基础上，才能确定调解的范围。根据本条规定，行政诉讼可以适用调解的范围如下。

（1）行政赔偿。

国家行政机关因执行职务给行政相对人或者行政相关人造成了某种损害，受损害的行政相对人或者行政相关人不服，向人民法院起诉的，存在一定的调解余地。理由是：其一，在单纯的行政赔偿案件中，行政相对人具有处分自己权利的可能性。其二，行政相对人一般是就损害事实要求赔偿，这种赔偿的性质和民事赔偿具有一定程度的类似性，只不过是引起损害的理由不同。其三，行政相对人放弃这种请求权并未损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，相反有利于社会公共利益。因此，拒绝行政相对人的抛弃、放弃或者减少等处分行为没有道理。其四，我国行政诉讼法和域外制度中，大多允许当事人之间就赔偿数额进行和解。当然，原告对于此种权利的处分权必须注意以下两个方面：一是权利的放弃必须是原告的真实意愿的表达，法院或者行政机关不能采取强迫或者其他强制方式迫使原告放弃、抛弃或者减少赔偿请求。二是调解的范围仅仅限于赔偿的数额或者赔偿的具体方式，不应当涉及致害行政行为的合法性问题。

（2）行政补偿。

合法的行政许可行为损害了利害关系人的合法权益的，应当承担行政补偿责任。例如，《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。对于补偿方式和补偿金额，行政机关具有一定的酌处权，可以适用调解。

（3）行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权（即酌处权）。

在许多情况下，行政机关拥有较多的裁量权限。例如，公安机关对某些违反《治安管理处罚法》的行为人可以依法给予拘留一至十五天，处以一定数额范围内的罚款等。还有一些行政法规和地方性法规授予了行政机关以处罚权，而无任何限制性的规定，行政机关对违法人员的处罚有较大的选择余地。行政机关拥有的此种权限被称为裁量权限或者称为行政酌处权。行政相对人如果不服行政机关在行政酌处权范围作出的行政行为，起诉到法院，人民法院可以适用调解。此外，如果行政相对人以行政机关滥用职权或者显失公正等为由提起诉讼的，且行政机关具有在一定幅度内作出不同内容的行政行为的行政酌处权，即行政机关享有裁量余地情形下，存在一定的调解余地。例如，行政机关按照可以处以1000元至5000元行政处罚的法律规定，处以行为人5000元罚款。行为人以行政机关显失公正，应当执行最低限即1000元罚款为由提起诉讼的，如果行政机关意识到该行政处罚过重，主动要求减少罚款数额的，其在1000元至5000元之间具有裁量权限，至于处以多少数额的罚款，行政机关可以据情酌处。此种情形下，行政机关对于罚款的数额具有的酌处权实际上是对其处分权的酌处，亦有调解之余地。理由主要是：一是该种处分权是在法律允许的范围内进行的，没有违反法律规定。二是该种处分权没有侵害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。当然，如果该种处分可能对第三人产生不利影响的，还应当征得第三人的同意。这主要是为了维护第三人合法权益和促进和解、消弭纠纷之需要。

值得注意的是，这里的自由裁量权不是任意裁量权。法律之所以赋予行政机关以行政酌处权，目的在于使这种授权能够适用每一个具体的场合，从而使行政机关更加准确地适用法律，而不意味着行政机关对某一特定违法行为既可以这样也可以那样处罚。不然，就构成了权力的滥用。因此行政酌处权不是任意裁量权。

（人民法院出版社编：《司法解释理解与适用全集.行政诉讼、国家赔偿卷1》，人民法院出版社2019年8月出版。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第六十条　【调解】人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第八十四条　人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。

第八十五条　调解达成协议，人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。

调解书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人。

调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。调解书生效日期根据最后收到调解书的当事人签收的日期确定。

第八十六条　人民法院审理行政案件，调解过程不公开，但当事人同意公开的除外。

经人民法院准许，第三人可以参加调解。人民法院认为有必要的，可以通知第三人参加调解。

调解协议内容不公开，但为保护国家利益、社会公共利益、他人合法权益，人民法院认为确有必要公开的除外。

当事人一方或者双方不愿调解、调解未达成协议的，人民法院应当及时判决。

当事人自行和解或者调解达成协议后，请求人民法院按照和解协议或者调解协议的内容制作判决书的，人民法院不予准许。