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导 读 《2022年世界城市报告：展望城市未来》（World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities）于2022年6月29日在卡托维兹举行的世界城市论坛（WUF11）上发布。报告指出，全球快速的城镇化进程只是暂时被新冠疫情所耽误，全球城镇人口的增长正重回正轨。据预计，到2050年全球城镇人口的占比将从2021年的56%上升至68%。
  2022 世界城市报告 展望城市未来   章节目录 01 城市未来的多样性和愿景 02 城市未来情景：城市化程度 03 贫困和不平等：城市未来挥之不去的特征？ 04 韧性城市经济：未来生产力的催化剂 05 确保更绿色的城市未来 06 为未来开展城市规划 07 公共卫生和可持续城市未来 08 为城市未来重新思考城市治理 09 创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来 10 建设韧性城市，推动可持续未来  第 一 章 城市未来的多样性和愿景  自上一版《世界城市报告》发布后，在过去两年的时间里，疫情仍旧占据主导地位，颠覆城市生活的方方面面，各种大事件的发生让全球城市面临更加多变的环境。 新冠大流行给我们敲响了警钟，城市应为不断变化和不可预测的未来做好准备。事实证明，世界各地的城市完全没有准备好应对疫情造成的巨大经济和社会冲击。疫情暴露并放大了城市社会结构中长期存在的弱点，对弱势群体和边缘化群体造成了巨大影响。这场疫情给了我们足够深刻的教训——城市必须做好充分准备，加强经济、社会、环境和制度韧性，从而应对各种各样的冲击，包括为最弱势群体制定应急计划。 鉴于上述情况，我们需要思考以下关于城市未来发展的关键议题：我们所展望和重新设想的是什么样的城市？在城市发挥主导作用的世界中，我们需要建设什么样的城市来推动人类发展？城市如何为不确定的未来做好准备？经济、社会和环境复原力都必不可少，适宜的城市治理和制度结构不可或缺。为迎接这一挑战，我们必须打造可持续城市未来；促进生产性和包容性城市经济发展，为所有人提供机会；采取减缓和适应气候变化的环境政策和行动，推广清洁能源，保护生态系统；将公共卫生事业纳入城市发展规划；建立响应迅速的城市规划和治理体系，确保金融、创新和技术在其中发挥主导作用。  城市将一直存在，城市的未来就是人类的未来：在疫情初期，一些居民逃离大城市的做法只是暂时的应对措施，不会从根本上改变全球城市化进程。在未来30年，世界城市化步伐将继续加快——预计到2050年，世界城市化率将从2021年的56%提高到68%。这意味着城市居民人口将增加22亿人，这些人口主要分布在非洲和亚洲。预计全球各地的城市化水平将进一步提高，尽管高度城市化地区和较发达地区的城市发展将进入稳定或减速期。这无疑表明，城市将一直存在，城市的未来就是人类的未来，但不仅仅局限于大都市区。 城市未来发展存在地区差异，这可能导致不同情景：虽然气候变化背景下的脆弱性和渐趋加重的不平等程度是全球关注的焦点，但其他问题因地区而异。在发达国家，城市未来发展的关键优先事项包括管理文化多样性、升级和更新老化的基础设施、解决城市收缩和衰退，以及满足日益增加的老龄人口的需求。在发展中国家，城市未来发展的关键在于降低贫困水平、建立健全基础设施、提供适当的和负担得起的住房、减少贫民窟、降低青年失业率以及投资发展二线城市。我们如何应对这些挑战将决定一系列未来情景。 城市未来最糟糕的情景是引发高损失的情景：在这种情况下，到2030年，极端贫困人口可能会增加32%，即2.13亿人。持续的新冠疫情以及全球经济的不确定性，环境挑战以及世界各地的战争和冲突等，都将对城市未来产生长期影响。例如，非洲城市可能会损失多达三分之二的财政资源，其中一些城市脆弱的服务提供和治理体系可能会崩溃。如果应对多重城市挑战的全球行动失败，这种黯淡的情景将成为现实，多边体系可信度将受损，进而导致为解决紧迫全球问题所做的努力将功亏一篑。 一切照旧将让城市进入悲观的未来：重返新冠前的旧状态，如城市议程中制度性歧视排斥穷人、非正规部门从业者，过度依赖化石燃料，城市化规划和管理不当，未将公共卫生视为城市发展的优先事项，以及根深蒂固的数字化不平等。这些因素导致无法实现包容性、韧性和可持续性的城市发展目标，也无法实现“不让任何一个人掉队”的承诺。全球有16亿人，相当于世界人口的20%，面临居住面积不足的问题，其中10亿人居住在贫民窟和非正规住区。如若重返旧貌，则无法实现“到2030年消除一切形式贫困、不让任何一个人掉队”的目标。如果无法勠力同心，这种悲观的情景可能会在未来带来新形式的城市脆弱性，对已然处于不利地位的弱势群体影响尤为严重。 转向可持续发展，迎接美好的城市未来：把《新城市议程》作为实现可持续发展目标的框架，采取协调一致的政策行动，城市将迎来更光明的未来。为抓住机遇，应对城市化带来的挑战，我们需要采取协作、协调以及有效的多边干预措施。通过合理可行的措施应对当前的城市危机，将让世界各国城市把共同繁荣和共建包容重新纳入优先考虑范围。 关键信息 城市化与当前若干全球挑战相互交织：面对全球挑战，任何城市都无法独善其身。在过去50年里，城市化作为一种全球大趋势，与诸多全球挑战相互交织，这些挑战包括气候变化、不平等加剧和人畜传播的病毒的增加。近年来出现的新冠大流行引发了一个世纪以来最严重的公共卫生危机，以及“大萧条”以来最严重的经济衰退。所有挑战都将以不同方式给城市未来留下印记。 韧性建设必将成为城市未来发展的核心任务：经济、社会和环境的韧性建设，包括提升城市治理能力和构建制度体系，对城市未来发展至关重要，为应对冲击，未来韧性城市必须具有以新财政可持续性框架为特色的经济韧性、以普遍社会保护计划为特色的社会韧性，以绿色投资为特色的气候韧性，以及更强大的多层次合作能力。 城市要为多变且不可预测的未来做好准备：城市需要为不断变化且不可预测的未来做好准备，这是新冠疫情、供应链中断、高通胀和气候变化等危机给出的警示。我们必须做好充分准备，有效应对城市化中的各种冲击，同时过渡到更可持续、公正、绿色、具有韧性和健康的未来。面对全球威胁，我们必须采取一致行动，发扬团结合作精神，因为没有任何一个政府或多边机构能够单独应对这些威胁。 任何城市未来乐观愿景，都必须体现一种崭新的社会契约，包括对全民基本收入、健康保障和住房做出的承诺：鉴于疫情造成的严重破坏，新兴的城市未来乐观愿景体现了一种崭新的社会契约，包括对全民基本收入、健康保障、住房和基本服务做出的承诺。这一新愿景旨在使城市更公平、更绿色、更知识型，并在多个维度上更具韧性。 《新城市议程》和可持续发展目标11地方化是最有可能实现城市未来乐观情景的途径：新冠大流行带来的全球影响和破坏（其中大部分发生在城市地区）增强了城市做出改变的紧迫感，并要求城市在迈向更可持续未来的过程中改变一些不可持续的做法。通往可持续城市未来的道路将取决于包容性和变革性政策，这些政策将消除贫困和不平等现象；打造为所有人提供机会的城市经济；为可持续消费和生产模式提供更绿色的投资；制定响应迅速的城市和区域规划框架；实施一体化城市协同治理体系；优先考虑公共卫生问题；部署包容性创新和技术；并加强韧性，使城市能够应对和承受各种冲击，而《新城市议程》的地方化和有效实施则可作为整合这些相互关联元素的框架。  第 二 章 城市未来情景： 城市化程度 “城市化程度”是一个崭新的统一定义，有助于对城市化开展国际比较。为界定人类住区的三个主要类别：城市、城镇和半密集地区、以及农村地区，“城市化程度”建议将城乡连续体作为研究对象。多年来，在监测城市发展趋势和发展议程方面，一直缺乏对“城市”的构成及其精确测量的统一定义，而“城市化程度”为解决这一根本挑战提供了途径。 利用“城市化程度”以及这种崭新的统一方法产生的数据，为城市未来发展趋势提供独特视角，帮助我们了解各个地区的城乡连续体预期的人口和空间变化及其驱动因素。 全球城市人口的快速增长期已经过去，城乡连续体即将进入减速增长期：最新研究表明，人口增长已经开始放缓，并预计将在未来几十年内继续放缓。虽然城市人口比例从1950年的25%翻了一番，到2020年达到50%左右，但预计未来50年增速将减缓，到2070年将上升至58%。预计城乡连续体内其他住区（城镇和半密集地区以及农村地区）的人口占比将下降；城镇和半密集地区人口占比预计将从2020年的29%下降到24%，农村地区人口占比预计将从2020年的22%下降到18%。 增长放缓并不意味着没有增长——到2070年，低收入国家的城市人口预计将增长近2.5倍：低收入国家的城市人口绝对和相对增长率远高于高收入国家。从1975年到2020年，低收入国家的城市人口增长了四倍，达到约3亿人。到2070年，低收入国家的城市人口预计将超过7亿人。此外，预测显示，从2020年到2070年，低收入国家的城市数量增长幅度将达到76%，远远超过世界上其他国家，而中高收入国家的增幅仅有6%。高收入和中低收入国家的增幅约为20%。 城市用地面积扩张将主要发生在低收入国家——如果没有有效的规划，城市蔓延可能会成为低收入国家的一种普遍现象：最新数据显示，预计在未来50年内，与2020年的城市用地面积相比，低收入国家、中低收入国家和高收入国家的城市用地面积增幅将分别达到141%、44%和34%。中高收入国家的增幅相对较小，仅有13%。大洋洲和撒哈拉以南非洲地区的城市用地面积增幅最大，将近翻一番。东亚和东南亚（10%）、拉丁美洲和加勒比地区（14%）以及欧洲（16%）的城市用地面积增长率相对较低。 小城镇对低收入国家实现可持续城市未来至关重要：居民人口少于25万的小城市覆盖了低收入国家几乎一半的城市用地（约45%），这一趋势在未来几十年内仍将持续下去。因此，制定适宜的国土空间规划以及提升这些住区的能力，对低收入国家实现可持续未来而言至关重要。 关键信息 管理城市密度成为低收入国家实现未来可持续发展的关键挑战：尽管世界各地的城市密度情况各不相同，但低收入国家城市人口的快速增长使得城市密度管理至关重要。如何以不对当前的开敞空间、基础设施和服务施加压力的方式，规划和管理城市密度？一方面要规避拥挤，另一方面还要规避不可持续的城市蔓延。例如，在这些国家，在高密度的情景下，到2050年，城市中本已很高的人口密度将达到14,000人/平方公里；而在低密度的情景下，城市需要五倍的土地来容纳新增人口。相比之下，中高收入国家和高收入国家的城市人口增速较低，城市密度较低。因此，中高收入国家和高收入国家可以容纳未来的新增人口，而不需要增加土地的数量。在某些情况下，城市土地数量预计会减少，比如在东亚。 低收入国家亟需增强规划能力，特别是对较小的新建城市：城市和国土空间规划要积极响应、预测并有效解决城市扩张的需求，这对于低收入国家的可持续未来至关重要。未来50年，这些国家的城市土地预计将增加近1.5倍。值得注意的是，这种扩张的很大一部分将来自较小的新建城市，这些城市可能难以为这种增长做好规划。提高这些居住区的能力，将加强它们在实现可持续未来方面在整个城乡结合部发挥的重要作用。 各级政府要做好老龄化城镇规划：人口结构的变化意味着，在未来的城市中，老年人的比例会更大，而儿童的比例会更小。因此，规划老年友好型城镇至关重要，老年友好型城镇要为各个年龄段的居民提供高质量的生活。在高收入国家和中高收入国家的城市地区，人口老龄化已经成为现实。 城市化不可避免，城市增长规划对可持续未来至关重要：有效的城市和国土空间规划对于缓解与未来城市发展相关的社会、经济和环境负面影响至关重要。例如，低收入国家城市土地的增长将需要在规划和基础设施投资方面作出重大努力，应该在城市扩张之前进行规划，以制止非正规行为，并确保不同规模的政策一致，指导所需的投资。 第 三 章 贫困和不平等： 城市未来挥之不去的特征？ 城市创造财富，但也集聚着贫困和不平等。从发展中国家拥挤不堪的贫民窟到发达国家的无家可归和赤贫之地，城市贫困和不平等表现为多种形式。在全球不平等现象加剧、某些地区贫困加剧的情况下，我们无法展望城市的光明未来。如何解决贫困和不平等问题，是城市地区面临的最紧迫挑战之一；提高所有人的收入并增加广泛的机会，对于实现城市美好未来至关重要。全球发展议程将这一问题置于首要位置，可持续发展目标1呼吁建立一个“消除各个地方一切形式的贫困”的世界。如果不解决城市贫困问题，这一目标将仍然难以实现。 城市贫困和不平等仍然是城市面临的最棘手的挑战之一：城市贫困和不平等是高度复杂和多维的挑战，其表现形式不仅仅是缺乏收入。城市贫困和不平等相互交织，使穷人无法享受可持续城市化带来的好处。城市贫困和不平等的多维性应成为干预措施的核心，从而在全球范围内创造包容性和公平的城市未来。 如果各界行动方向不一致，将会加剧城市的贫困和不平等：贫困和不平等现象在我们的城市中日益普遍。在发展中国家，贫民窟和非正规居住区是贫困和不平等现象最持久的空间表现。对于生活在贫民窟的数百万人来说，获得基本服务仍然难以实现；因此，阻碍了更好的城市未来的实现。在发达国家的城市中，贫困和赤贫之地已经根深蒂固，少数群体忍受着边缘化和污名化，以及城市基础设施投资不足。如果不采取果断行动，城市贫困和不平等将成为'地方病'。 新冠导致了新的贫困人口的出现：新冠逆转了多年来在消除贫困方面取得的显著进展，导致了新的贫困人口的出现，即在没有新冠情况下本可以摆脱贫困的贫困人士，以及那些因这场大流行病而陷入贫困的人。2020年，全球新增贫困人口为1.19亿至1.24亿人；预计2021年，全球新增贫困人口已增至1.43亿至1.63亿人。大多数新增贫困人口将居住在城市地区；因此，给本已超负荷运转的地方政府，特别是发展中国家的地方政府带来了额外的负担。 关键信息 解决城市贫困和不平等是全球的当务之急：当前的新冠大流行提醒我们，除非城市和地方政府采取大胆行动，解决无处不在的城市贫困和不平等问题，否则就无法实现公平的城市未来这一愿景。如果各级不采取紧急和变革性的政策行动，目前的局势只会恶化。每一个渐进式政策选择的长期成本可能并不明确，但每一项决策都可能影响几代人的城市未来。城市领导人的错误决策，可能会以越来越难以扭转的方式，加深贫困，剥夺数百万人的机会，扩大城市差距。 多层面的方法是实现包容性城市未来的关键：在“行动十年”窗口期（2020-2030年）内，城市和地方政府应通过投资基础设施和基本服务，同时解决多重空间问题、消除排斥性的社会和经济障碍，采取多层面的方法，解决贫困和不平等问题。在导致大多数居民陷入贫困的社会、经济、政治和环境危机中，狭隘的部门方法已证明是无效的。作为建设可持续城市未来的一部分，以下维度至关重要：空间维度——有权使用土地、住房和基础设施；社会维度——权利与参与；经济维度——人人享有机会。这些因素的共同作用，可以使数百万人摆脱贫困，创造更为公平、更具包容性的城市未来。 政府必须将基础设施和城市服务扩展到服务匮乏的社区：投资基础设施和服务并将基础设施和服务扩展到贫困的城市社区，是解决贫困和不平等问题的一个关键政策杠杆。对于贫困的城市居民来说，能否获得水和卫生设施可能是生死攸关的问题。针对弱势和贫困地区，提高质量、覆盖范围和可负担性，应成为政策优先事项。如果这些变革性措施得以实施，就可以改变当前的负面趋势，并推动实现公平、包容性、具有复原力的城市未来的行动。 支持非正规就业对于建设包容性城市未来至关重要：非正规是城市化的现实，尤其是在发展中国家。展望未来，城市不可继续将非正规部门从业人员排斥在城市工作的所有领域之外。城市和地方政府应该承认非正规从业人员的合法贡献，停止对其滋扰和惩罚，并保障非正规从业人员的权利。这些权利包括法律认可、经济和社会权利、获得基本服务和在决策中享有更好的代表性。如果城市的非正规部门从业人员永远被排除在城市发展进程之外，城市将无法拥有光明的城市未来。 性别变革性方法对于建设包容性城市未来至关重要：展望未来，城市和地方政府应优先考虑与弱势城市人口共同制定的包容性和性别变革性对策。城市应侧重于制定包容性城市治理流程，通过在面对不确定性时使用当地知识，提高对多种风险的变革性复原力。城市领导人应该整合基层、民间团体和私营部门的力量，建立地方联盟，制定更有效的策略，共同设计解决方案，解决城市贫困和不平等问题。 第 四 章 韧性城市经济： 未来生产力的催化剂 城市经济是城市未来的组成部分。鉴于城市对国民经济的贡献巨大，许多国家的未来将取决于其城市地区的生产力。人们最初聚集在更密集的人类居住区，目的是在市场上进行交易；随着时间的推移，这一情况不停演变发展。如今的城市经济是与全球贸易和资本流动紧密相连的复杂系统，外国实体可以拥有你隔壁的房产，远方发生的事件可以影响当地商品的价格。城市必须比以往任何时候都更具智慧，懂得如何定位其经济，在实现所有居民利益的最大化的同时，保护好环境，并提高城市生活质量。 在规划其经济未来时，城市不能忽视官方以外的经济部门。认可和支持非官方部门对城市未来提升经济韧性和生产力至关重要，特别对发展中国家来说。鉴于非官方部门的贡献，城市应采取包容和公平的变革性城市经济议程。应对城市规划、治理和国际发展的方法进行改革，使其尽量满足非官方部门从业者的工作需求。应当有必要的支持机制，提供如资金（和危机期间的救济）、市场和基础设施支持，以提高非官方经济从业人员抵御冲击的韧性，巩固对他们对富有生产力的城市未来的贡献。 如果不缩小城乡连续体基础设施的差距，未来经济增长和韧性提升将无法持续：建设具有韧性的城市经济和繁荣的城市未来，城市和地方政府应优先考虑投资基础设施，尤其要向服务匮乏的社区投资，例如贫民窟、非居住区以及边缘化社区，这些社区在基础设施投资不足方面首当其冲；此外，还应投资于交通运输基础设施系统，从而提高城市的竞争力和赋能城市的生产力。 在有效的治理结构支持下，可持续城市和国土空间规划对于提升城市经济韧性和城市未来生产力至关重要：在发展中国家，应更加注重加强制度建立能力，以便能够对城市可持续发展进行有效规划和管理。在优化和获得集聚经济效益方面，规划和管理良好的城市表现更好。如果城市继续以脱节和碎片化的方式增长，那么就会错过利用规模经济和城市集聚的机会。 富有可持续性和创新性的城市财政是根本：城市必须通过调动可持续、创新和具有弹性的收入来源来实现收入来源多样化。新冠大流行表明，过度依赖财产税等传统收入来源，可能会对城市的财政健康产生潜在的不利影响。收入调动应以制度改革为后盾，赋予城市足够的财政自主权，试验新的融资工具，如土地价值获取和市政债券，并为城市提供杠杆，根据其经济基础改革税收制度。这些创新的融资工具（特别是与可持续发展目标保持一致时）可以作为重要的杠杆，促进具有经济影响力的资本投资，为市民、企业和整个城市创造长期价值；从而为具有韧性和富有生产力的城市未来做出贡献。 关键信息 经济多样化是提升城市经济韧性和城市未来生产力的重要支柱：《新城市议程》鼓励各国政府优先考虑经济多样化，通过高附加值部门、技术创新和创造高质量、体面和高产的就业机会，逐步向支持更高生产力过渡。为了抵御未来的冲击和压力，城市应利用现有和潜在的资源实现经济多样化。城市经济的多样化应得到有针对性的投资和战略的支持，将生产结构转向新的增长来源。如果城市经济不能实现多样化，城市将非常容易受到未来冲击的影响，特别是在发展中地区和严重依赖单一产业（例如，旅游业、制造业或自然资源开采）的城市。 城市应将循环经济作为追求可持续性和韧性的新路径：《新城市议程》提倡采取循环经济政策，推动消费和生产摆脱不可持续的模式。放眼未来，城市必须促进韧性经济的绿色复苏。采用循环经济可能会创造更多体面和高产的就业机会，这些就业机会都是城市生产力的催化剂。 今天必须采取措施实现均衡和综合的城市和国土空间经济发展，以避免明天的倾斜发展。根据《新城市议程》关于城市和国土空间平衡发展的呼吁，城市和地方政府应采取措施，确保各国土空间的经济增长实现公平。全面落实国家城市政策是当务之急。其它措施可能包括对落后的次级和中级城市进行有针对性的基础设施投资。此举将提高次级城市的竞争力，使其经济朝着可持续增长的方向发展，增强其应对未来冲击的韧性。 职场正在加快转型，这要求不断发展人才和技能，以实现城市的经济复原力，让未来富有成效：城市应专注于投资人的能力发展，以培养他们符合快速转型和新兴城市经济的技能和能力。发展人力资本的技能和人才，对于具有包容性的、可持续的城市增长至关重要，因为它与可持续发展目标8，即促进就业和人人获得体面工作，保持一致。新的城市经济需要对工人进行再培训，以适应技术变革，因为训练有素的劳动力是确保城市经济具有韧性和城市未来富有生产力的先决条件。 第 五 章 确保更绿色的城市未来 气候变化和环境问题日益主导未来情景。极端天气和包括洪水、热浪和山体滑坡等自然灾害的增加将对城市地区造成最严重的影响，因此适应气候变化成为重中之重。与此同时，城市地区的碳排放占世界总量的大部分。因此，必须尽快，切实向温室气体净零排放过渡。城市可以采取通过不同途径，采取各类措施，发挥自己的作用。 向温室气体净零排放过渡，城市需更具野心不要困于政策：人们对采用净零政策促进地方级可持续发展的兴趣越来越大，但当前的净零政策存在缺陷，包括过度依赖落后技术，这些技术忽视了当地资源，而且在国家行动方案中缺乏对地方治理措施的整合。此外，在定义城市未来时，国家缺乏想象力，对实现净零目标缺乏野心，国家缺乏想象力。 气候变化和全球生物多样性丧失的双重危机威胁着城市的未来：气候影响和其他环境危机与驱动城市不平等的因素相互作用，削弱了人们预测影响、做出反应和从中恢复的能力。应对未来风险——包括环境风险——已成为地方政府和其他城市参与者的主要关注点之一，引发了不同的反应。 实现城市绿色未来的包容性空间对于可持续性转型而言至关重要：在许多情况下，重要的基础设施和交通项目是以牺牲城市地区各种社会群体的利益为代价的，这加剧了现有的不平等和脆弱性。转型和韧性建设议程强调需要将社会和环境正义目标与可持续发展目标和《新城市议程》的政策重点相结合。全球和地方伙伴关系之间的互动将进一步扩大包容范围。此外，在地方层面，通过集体行动推动实现低碳，提升城市韧性的机会也越来越多。 世界正在失去利用后疫情背景作为促进投资以实现向净零碳排放转型的机会：尽管新冠大流行是实现减贫和可持续发展目标过程中的重大阻碍，但它为实现可持续性的变革提供了可能。危机促使人们重新思考人与环境的关系、调动复苏资金以提高环境可持续性，然而这扇机会之窗正在迅速关闭。碳排放量将再次飙升，灭绝危机将有增无减。 城市转型中如果缺乏公正，将无法确保更绿色的未来：除提高能源和交通等部门资源效率的新技术可能性外，城市政策还必须了解非正规主体如何为众多城市居民提供服务。例如，那些非正规的机动车和非机动车交通营运主体，他们为大量的弱势社区提供服务。公正的转型，意味着需要将他们的需求与技术改进结合起来。城市规划必须具有包容性，这样才能有效地满足服务于城市贫民的非正规主体的需求。 关键信息 各级决策者必须承认并支持城市在净零转型中的作用：除国家层面的行动外，实现净零还取决于地方和城市层面的行动。因此，需要制定政策来支持地方层面的行动，以限制碳排放或降低脆弱性。此外，国家层面的现行文书需要与当地优先事项保持一致。至少，各级治理之间应该相互协调，以确保国家级政策的设计方式不会限制多方参与，限制地方试行。 基于自然的解决方案必须成为可持续城市未来包容性规划过程的一部分：顺应自然的城市规划、城市治理和城市设计方法正在彻底改变人们当前对城市和城市服务的思考。为了实现可持续的城市未来，地方行动不能忽视这一趋势。基于自然的解决方案提供了机会，可以针对城市环境挑战制定广泛的应对措施，利用自然来实现城市的可持续发展。其中许多应对措施可以整合到城市规划中，而且通常成本低。 情景分析等面向未来的思考需要各方参与，确保听到不同的声音，最大限度地减少不确定性，实现更绿色的城市未来：建立净零情景可能具有挑战性，因为它涉及较长的时间框架以及对技术、社会变化的详细推测，还需要跨部门、跨流程的推断。确保在此情景构建方法中，听到不同的声音，能最大限度地减少对技术官僚主义等情景的感知，限制利益相关者的作用，消除对社会和政治动态的简化假设。 各级政府和机构可以通过充分挖掘跨国网络和社会运动等国际伙伴关系的潜力，来实现更绿色的城市未来：例如，社会运动是气候和生物多样性行动的新希望点，因为新一代（在老一代的支持下）表明了自己的观点，即不能一切照旧。社会运动可以促进创新和向净零转型。越来越多的证据表明，非正式居住区和各种社区团体可以推进创新和可行的应对措施。尤其是，新冠大流行表明，地方采取的应对措施有利于团结和复原，主要体现在投资发展地方和地区政府的伙伴关系方面。 支持环境决策中各种形式的知识，以实现可持续的城市未来：今天，知识的等级制度依然存在，其中某些形式的知识始终被视为高于其他形式。地方政府和地方机构可以支持各种形式的知识——包括本土知识、地方知识和传统知识——以响应全球需求并承认其特殊性。这也需要将弱势群体重新定义，让他们从被动受害者变为积极的城市变革推动者（符合“nothing for us，without us”的口号）。 第 六 章 为未来开展城市规划 城市是复杂的系统，在各种力量的影响下，它们会扩大、发展甚至缩小。规划是塑造城市未来的重要工具，因为人居环境若不规划，容易杂乱无序地拓展，土地使用效率低下，连通性变差，并且缺乏足够的市政服务。良好的城市规划是可持续城市的三大支柱之一。如果没有良好的城市规划，城市就不可能拥有乐观前景。 恢复到疫情前的正常状态可能会延迟城市的气候行动：虽然在许多城市，封锁期间的排放量下降到前所未有的低水平，但放宽出行限制后，排放量又迅速恢复到疫情前水平，对汽车的依赖也有所增加。有人担心经济复苏行动可能会破坏许多旨在适应和缓解城市气候变化的活动。能源和交通部门的干预是城市气候行动成败的关键。 当前的规划方法使弱势群体持续受到疫情不同程度的影响：少数民族和城市贫民等弱势群体不同程度地受到疫情的严重影响，致使传染病在城市肆虐，难以遏制。现代城市规划在公平分配资源方面收效甚微。几十年来，城市中一直存在严重的不平等现象，且至今仍然存在，如果不立即改变城市规划方式，此现象可能会持续到未来。 城市室内外空间缺乏多功能性和灵活性：这场疫情暴露出室内外空间设计缺乏多功能性和灵活性的相关问题，人们对具有可适应、多功能和灵活的空间需求日益提升，这与传统的城市规划做法（例如单一用途分区）相比是一个重大的转变，因为传统的城市规划往往忽视了灵活性和适应性。展望未来，我们需要改变城市建筑布局、工作空间、购物中心和开放/公共空间的设计，使其能更加灵活地应对和适应未来的冲击。 紧缩城市具有从疫情中复原的能力：人们担心，居住密度是疫情上升的一大风险因素，这种想法已导致部分城市人口外迁，并可能引起新一轮的郊区化和城市无序扩张，从而对社会经济和环境产生重大影响。目前，还没有确凿证据表明居住密度对病毒传播和死亡率有影响。但人们一致认为，居住密度并非唯一的主要风险因素，收入、基础设施接入和住宅过度拥挤等其他因素可能影响更大。无法获得医疗保健和其他服务将让大众更难抵抗疫情和未来其他不利事件。 城市规划和决策实践中忽视了城乡联系：尽管城市依赖其腹地获取自然资源、商品和多种类型的生态系统服务，但城市规划方法并未特别关注对城乡联系。无论是货物、贸易、人类流动还是物种迁移，城市地区都会经历动态和非线性的进出流动。如此高的关联性会影响区域韧性，因为一旦系统某一部分受到冲击或突发事件，就会迅速蔓延到其他部分。 关键信息 城市规划应立即采取气候行动，保证绿色的城市未来：气候变化是城市面临的迫在眉睫的主要威胁，因此，从疫情中恢复的措施应有助于城市缓解和更好地应对气候变化。结合节能模式（如清洁能源驱动的电动汽车）可以实现高效的公共交通和快速的通勤，以满足继续向环境友好和以人为本的能源和交通转变的需求。 后疫情复苏应确保让所有人拥有更公平和更具包容性的城市未来：恢复计划应优先解决弱势和边缘化群体的需求，包括少数民族、城市贫民、移民、难民以及就业或住房不稳定的人员。为了把握住疫情带来的机遇，改革城市、筑巢引凤，必须仔细评估疫情对边缘化群体的影响，确保他们充分参与规划过程。 城市当局应投资绿色基础设施发展带来的多重协同效益：将绿色基础设施融入街道、街道网络和开放空间的设计可有效增强其灵活性和多功能性。事实上，创建绿地和绿地网络将有助于更好地应对未来的流行病，同时还可以通过恢复和再生自然生态系统减缓、适应气候变化，保障人民健康。 采用“15分钟城市”概念作为创建步行可达、多用途、紧缩社区的模式：作为一种新的规划方式，“15 分钟城市”可以引导居住区发展，让居民可以在15分钟内以步行、自行车、微型交通工具或公共交通的方式满足大部分日常需求。通过整合绿色基础设施，该模式还可以为促进健康、公平、适应和减缓气候变化。当然，也有必要确保15分钟居住区不仅限于富裕城市居民的区域，使其无法融入整体城市结构，从而加剧城市的空间不平等。 城市参与者必须打破壁垒，实现城市和区域综合规划：规划应该从相互独立的方法转向综合计划和政策，考虑城市区域内多个因素之间的相互作用，例如腹地和周围的生态系统。这种社会生态方法对当前和未来的不利事件更具可持续性和韧性。 第 七 章 公共卫生和可持续城市未来 正如历史所证明的那样，有效的公共卫生加强了城市的生产力和韧性。除了医院、药品和疫苗之外，促进健康的基础设施还包括绿地、改善住房、清洁安全的饮用水以及庞大的下水道系统以安全处理人类垃圾等。公平地提供这些基础设施是确保城市地区公共卫生的最低要求。新冠病毒虽然是本世纪首个全球大流行病，未来也可能出现更多流行病。公共卫生现在再次处于展望城市未来的前沿。 城市健康风险是多层次和快速变化的：自2020年以来，城市要应对的不仅仅是新冠大流行，埃博拉病毒、禽流感、H1N1流感、中东呼吸综合征、非典和寨卡病毒也在不同时间、不同城市爆发。艾滋病仍然令人担忧，因为少数族裔、移民和静脉注射吸毒者等边缘化群体的感染率正在攀升。此外，与气候相关的风险现在正越来越多地导致城市中出现死亡和生病。每年，大约有700万人因空气污染而过早死亡。城市食品系统向高脂肪含量和高糖含量的超加工食品转型，导致低收入和较高收入城市中饮食相关的健康风险逐渐增加，非传染性疾病的致死人数也在不断上升。 许多城市地区在不同方面经历和应对着同样的健康风险：这些不同是由于种族分歧、性别歧视、仇外心理和其他不利因素所产生的。如果不加以控制，相关的健康上的不平等可能会导致悲观情绪，甚至损害城市的未来。应更好地理解多种因素如何导致了多层面、不同地点（包括家庭、工作场所和居民区）的城市健康不平等，这是有效干预、避免加剧城市健康不平等的关键。 气候变化是最首要的城市健康威胁和风险，会损害城市未来前景：气候变化表现为更频繁、更强烈、更持久的极端天气事件，特别是洪水和高温。这些事件和其他灾难会导致复杂的、叠加的城市健康负担，直接影响包括对人类的直接伤害、死亡、流离失所和失去生计。更广泛的影响包括城市用水更不安全、水传播疾病的发病率增加以及食品价格上升、粮食不安全问题凸显。这些情况若有增无减，将极大损害城市未来前景，健康脆弱性将被放大，贫困和不平等将长期存在。 精神相关疾病的增加是一个日益严重的城市健康问题：精神疾病是影响全球疾病负担的十大主因之一。在过去二十年，由于精神疾病造成伤残调整生命年（DALYs）减少的情况增加了55%以上。抑郁、焦虑和其他心理健康影响程度的上升与新冠肺炎相关，特别是对于基本劳动者、具有高度护理职责的人员（尤其是女性）、少数族裔和其他弱势群体。 武装冲突转向城市战场是另一个日益严重的问题，可能损害城市未来前景：在城镇使用重型武器一定会导致更严重的平民伤亡和互联基础设施（如供水、卫生、燃气和电力线）被破坏，使脆弱的社区极易感染传染病。此外，武装冲突扰乱了卫生系统，包括对医院的实体破坏、医护人员的逃离以及儿童疫苗接种和传染病监测计划的中断。这些卫生系统需要大量的时间和资源投资来重建。因此，武装冲突可能导致长期不稳定和贫穷根深蒂固，即便战争停止，短时间内也无法发展资源。 关键信息 如果城市采“健康融入所有政策”的方法，就可以在多个可持续发展目标上取得进展：将“健康融入所有政策”（HiAP）作为主流方法，可以帮助城市实现多重效益，发挥健康与可持续发展路径的协同作用。在城市决策中增加健康视角可以同时改善健康（可持续发展目标3）、消除贫困（可持续发展目标1）、促进性别平等（可持续发展目标5）、获得更多清洁能源和适应气候变化的基础设施（可持续发展目标7和9）。 地方政府最适合设计和实施多部门方法，以有效实现健康的城市未来：由于健康会影响社会、经济和环境目标且相互关联，它是可持续城市化的重要组成部分，因此需要采取多部门方法。响应迅速、负责任的地方政府发挥着关键作用，可根据全球和国家目标制定有效的、基于地方的干预措施，从而为健康、包容和减缓气候变化带来多重共同利益。但地方政府需要稳定的资金、长期的政治支持和有效的公众参与机制。 持续的分类数据收集对于有效应对未来的城市健康风险至关重要：城市健康风险是多层次的且变化迅速，因此政策制定者需要持续收集数据，同时关注城市地区不同的新健康挑战。政策制定者利用分类数据为各种干预措施提供信息，制定全面的多部门措施，解决复杂的城市卫生不公平问题，支持适应当地的解决方案。城市当局可以利用远程医疗和无人机等数字技术以及社区主导的公民科学，从边缘化和难以接触到的群体中收集数据，确保覆盖所有人。 政府应提供全民覆盖的健康服务，以加强未来卫生体系的准备：未来可能还会爆发流行病和大流行病，无法公平地获得优质医疗保健将会损害所有人的集体健康和福祉。新冠疫情证明了：在一个相互关联的世界中，传染病会打破地理边界和其他特权，影响社会经济。作为新社会契约的一部分，政府应提供全民覆盖的健康服务，以确保获得医疗保健的公平性、医疗保健的质量和可负担性，以便在未来有效应对城市健康危机。 解决精神疾病问题迫在眉睫，不仅为了支持健康和尊严，也为了持续推动经济和社会发展：改善心理健康计划的可及性和制定解决心理疾病的整体战略仍然是全球关注的主要问题，在新冠大流行出现之后尤为重要。公平、包容的精神卫生倡议首要包括：将心理健康与全民覆盖和初级医疗保健干预联系起来，并对该领域进行额外投资。推动心理健康的新方法不应局限于生物医学技术，而应寻求解决健康的社会决定因素，例如拓展城市绿地、增强社会凝聚力、消除精神疾病患者面临的耻辱感等。 第 八 章 为城市未来 重新思考城市治理 无论城市未来面临何种挑战——贫困、健康、住房或环境，城市治理始终发挥着关键的推动作用，以确保机构和人员的能力和资源与其责任和愿望相匹配。如果没有有效的多层次城市治理——包括地方政府、民间团体和国家政府，就不可能实现可持续城市发展。自2020年以来，各国政府经受了严峻考验，这意味着，现在是时候重新思考城市治理，让城市拥有一个乐观的未来了。 空间公正方法对于应对冲击至关重要：事实证明，让弱势居民参与决策制定的空间公正对于应对未来的全球冲击至关重要。如果城市拥有更加公平和可及的基本服务分配，就能更好地保护弱势和高风险社区免受新冠大流行的影响。地方政府拥有更多自主权的城市能够更好地利用情境化知识应对医疗危机，尝试不同的方法和服务。 新冠大流行加速了城市治理数字化：保持物理距离和封城要求政府迅速扩大数字技术的使用范围，以履行基本职能。这一趋势为城市治理的未来提供了机遇，因为政府可以利用新技术使数据收集更加可靠，提供更开放的数据，更好地与居民沟通，改善服务。但城市也有责任管理新技术的使用方式，努力消除数字鸿沟，同时保护居民的安全和隐私。 城市外交和国际城市网络的数量和政治效力都在增加：城市和地方政府正在国际舞台上重新确立自己的地位，而对于缺乏框架的国家政府，地方政府也是其有力补充。城市外交和国际城市网络为各种规模的各地城市提供了一个新机会来解决跨国问题，促进经验交流和相互学习，以调整治理方法，应对不断变化的未来挑战。 缺乏人力和财力继续给可持续城市化带来压力：城市，尤其是发展中国家的城市，仍然缺乏足以应对当前和未来挑战的能力。缺乏资源和训练有素的专业人员造成实施变革的能力有限，同时也为腐败创造了条件。多层次治理的未来取决于有效的决策权力下放、增强地方财政自主权以及加强国家城市政策与城市之间的联系。 民间团体和参与进程受到威胁：虽然全球范围内许多城市都在参与创新性参与过程，但民间团体的空间正在缩减。国家发起的参与可能只是象征性的，在危机情况下往往会被抛诸脑后。如果人民发现，甚至只是觉得有腐败或财务处理不当的情况，政府与民间团体之间的信任将被破坏。如果这种趋势继续下去，城市的未来将更加专制。 关键信息 未来的城市治理应该将规划冲击和突发事件的思维方式制度化：城市治理要做好准备应对全球威胁和突发事件，就需要采取相互合作、协调一致的行动，准备好流程和系统，能有效、包容地抵御冲击和恢复。有必要将规划框架制度化，将突发事件作为核心要素，从以前的冲击和挑战中吸取教训。对突发事件进行有效的多层次治理需要平衡明确的法律框架和灵活的方法，使其可以在国家和非国家参与者内部和之间建立新的伙伴关系、合作、团结和集体行动。 建立对制度的信任和制度合法性对城市治理的未来至关重要：气候、安全和公共卫生危机等全球冲击可能增加，因此，对制度的信任和制度合法性至关重要。随着城市规模越来越大，政府与其公民之间的距离也越来越远。有效的沟通、有意义的参与机会、将问责机制嵌入综合治理关系都是解出信任方程的必要措施。鉴于城市治理逐渐数字化，维护数据的隐私和安全应该是维护信任的首要任务。 有效的地方政府的未来依赖于协调的大都市治理：预计未来的城市地区将远远超出任何特定管辖区的边界，这需要新的、适应性强的城市治理和管理框架。具有制度化框架的大都市治理方式已证明其有能力优化协调、参与二级和农村社区，通过协作的方法推动缓解、适应和恢复工作。但大都市治理的未来是多元的：任何一种单一的大都市治理模式都不可能适用于所有地方。大都市治理需要具有足够的政治和制度合法性、明确界定的角色，也需要能够履行其职责的能力和资源。 各国政府应改善地方政府财政，以应对城市化挑战：协作治理、融资和综合发展的有效模式应能适应不断变化的未来条件和需求。财务经理不应一刀切地将标准的最佳实践突然放到不相符的环境中。可持续的城市发展需要包括多种资金来源的全面具体的财务管理。国家监管更清晰、治理更分散对具有金融偿付能力的城市未来发挥着重要的推动作用——地方政府可以更频繁地获取资金调拨，城市可以借贷和发行债券。 公平服务的未来需要通过与利益相关者共同生产的模式进行治理：在尊重人权和居民福祉的基础上实现公平需要城市决策者重新构想其与公众的关系。政府需要充分认可并投资贫民窟居民及其组织，将其作为真正的发展伙伴。必须特别关注代表性不足的群体，共同制定战略，例如再市政化、社区主导提供资金、提供城市服务的共同生产形式。民间团体扮演着不同的角色——服务提供者、公民参与代理人和社会责任执行者，以及慈善事业资金提供者——城市治理的未来需要确保监管能更好地反映民间团体在社会中扮演的不同角色。 第 九 章 创新与科技： 迈向以知识为基础的城市未来 城市的发展离不开先进的科技。依托创新研发，被广泛应用的技术和几乎覆盖城市生活方方面面的数字化，城市未来将会是“知识城市”，技术创新定义了二十一世纪。当前，数字化浪潮席卷而来，城市居民的生活、工作、学习和娱乐方式正在被重塑。技术成为了提升城市居住生活的重要保障，但是技术是把双刃剑，伴随着智慧型城市到来的还有隐私泄露风险。与此同时，城市间的创新之战正激烈上演，哪些城市将成为未来的大赢家，这场竞赛中可见分晓。 创新和技术在城市规划中扮演着越来越重要的角色：随着技术不断发展进步、城市化不断演进，以及需要系统性回应的城市挑战大规模地涌现，创新和技术在城市规划中发挥了越来越重要的作用。城市创新，除技术层面上的，还包括社会和组织上的，即肯定公民组织和社区团体对城市发展的重要贡献，并认可开放型、合作型的地方政府为城市带来的好处。 数字化和自动化正在改变城市经济发展模式：较小的城市和偏远地区可能受益于新冠疫情下的混合办公模式，而本就集聚了高技能人才的大城市，可能较少受到影响。预计在发达国家和发展中国家，经济领域中正规的工作岗位将发生重大变化。一些城市实施提供技能再培训计划，让居民为就业转型做准备。在非正规经济领域中，数字化技术为就业提供了新机遇。 发展低碳经济迫在眉睫，推动绿色和智能技术融合势在必行：适配灵活性高的模块化设计和本地的应用，是智能环境技术的一大显著特征，这有利于能源可持续生产、城市韧性提高以及采取针对居民的财政激励措施（例如上网电价）。此外，越来越多的本地化应用案例强调实地合作和社区支持。 对智慧城市的技术需求正快速增长：为满足城市化要求，政府加大了技术投资，进一步推动了市场对智慧城市系统和解决方案的需求，预计需求量每年将增长25%，总市值约达5,170亿美元。当然，除政府投资外，原因还包括数字化和互联网技术的高速发展，以及智慧技术在人们日常生活的充分融入。而对物联网技术的强烈需求，说明了城市智能技术的发展速度，预计未来几年，其年增长率将超过20%。同样地，区块链技术预计在未来几年，普及率将增长30%以上。此外，市政府正在加快部署人工智能技术的运用，例如使用聊天机器人等虚拟代理方式提供服务。 技术进步有可能加剧现有的社会经济不平等，并造成新的问题：数字鸿沟往往会对妇女、老年人、少数民族和移民产生最严重的不利影响。城市可以通过提供上网、技能培训和社区支持等措施来缓解问题。当城市可持续发展计划更多地使中产阶级受益时，环境鸿沟会随之出现。城市引入无人机和自动驾驶汽车等前沿技术后，将面临一系列复杂的伦理、法律和技术问题。因此，引入前城市需要开展评估工作。目前，为降低数字化和其他技术创新带来的风险，部分城市已经采取了相关措施。 关键信息 创新实践需要适应当地情况：与世界城市和主要的大都市地区相比，较小的城市以及新兴和发展中国家的城市可能更需要替代性的创新方法。城市可以利用其号召力来培育创新文化，以此重点解决城市面临的主要挑战。相较于传统的研究和开发，应在更广的范围内推动创新，即通过让更广泛的利益相关者（包括民间团体组织和社区团体）参与进来。市政府可以以身作则，在规划和决策制定方面，以建设更加开放、协作性更高、包容性更强的政府为目标导向，进行创新。 市政府应采用低碳技术，但要减轻负面环境影响：绿色与智能技术的结合为小规模、小电网、模块化、灵活的系统和应用创造了新的机遇，再加上它们的价格相对实惠，这可以使财政和基础设施资源有限的社区、城镇和城市受益。但城市在投资低碳、数字和互联网技术时需要考虑负面的环境外部因素，包括与稀土开采相关的环境问题（例如用于电池的锂）、有毒电子废弃物问题和某些技术（例如区块链）的高能耗问题。 地方政府需要为推进自动化和数字化带来的影响做好经济准备：这包括在必要时以积极的态度拥抱数字（劳动力）平台，通过适当的监管来解决不稳定的工作问题，还需对技能发展和培训投入，以应对技术进步引起的日益严重的社会不平等和排斥风险。此外，还应该特别关注那些深受数字和环境鸿沟之苦的人群。动员社区成员成为培训员可能能够缓解问题。 城市可以创新使用线上工具，以此提升公共服务水平和优化地方决策制定方式：为避免自上而下的单向沟通，线上工具需具有包容性、协作性和授权能力。，并与更广泛的线下决策结构和流程保持一致。城市政府有机会也有责任，作为发起者、评估者以及决策者，为城市设计和应用创新技术，并有义务号召其他城市利益相关者参与该过程。 第 十 章 建设韧性城市， 推动可持续未来 本报告中设想的任一城市未来情景都将面临意想不到的冲击和压力，但一个城市究竟会像纸牌屋一样坍塌，还是最终抵御住不可预知的风险是由其韧性强弱所决定的。本报告认为，提升城市的经济、社会和环境韧性必须作为未来城市发展的核心，包括建立适当的治理和制度结构。规划合理、管理良好、资金充足的城市为应对这些未知的未来威胁奠定了坚实的基础。此外，城市最薄弱的环节决定了城市的能力，因此，具有社会包容性、为所有居民服务的城市也更有能力面对环境、公共卫生、经济、社会和任何其他各种冲击或压力。 韧性思维已经接受了“以不同方式重建”的心态：关于城市韧性的思想派别还在发展，如今更强调恢复过程中积极变化的重要性以减少城市贫困和不平等，因为这是脆弱性和风险暴露的关键决定因素，这意味着消除城市现有环境中的空间、环境和社会不平等及不公正。 落实韧性可以受益于多个诊断、监测和评估框架：城市韧性指数是这些工具中使用最广泛的。这些框架考察了韧性的经济、社会、环境和制度层面。但分别关注某一层面会导致失衡。正如良好治理和综合、整体政策与规划分析中所强调的，要最大限度地提高附加值和成功前景需要综合全面的政策和实践。 人居环境的增量和转型变化之间没有非此即彼的分界线：如果目前明显无法直接实现转型适应，那么在没有进行实质性改革或重新调整治理机构和流程的情况下，这样的转型不太可能突然可行并开始。此外，这种变化往往是复杂、混乱和缓慢的。相反，如果得到部分官员和民选代表的支持，在没有不切实际的制度创新情况下，就可以在现存制度安排下取得实质性收益。 科学技术正在迅速发展，为积极变革提供了新的可能性：但这种技术部署的公平和正义层面往往被忽视。当出现限制时，谁受益，谁受损？将特定技术或如智慧城市等技术驱动的一揽子项目引入特定环境时，其成本和收益需要明确纳入规划、决策和监测。 有效的城市韧性能力建设需要将地方政府纳入主流：积极减缓气候变化、降低脆弱性和灾害风险的举措以及疫情应对政策不是其他工作的补充或只由某特定部门负责，而必须纳入所有部门的年度和多年工作计划及设计标准。反过来，这需要有效的前瞻性设计和规划框架，将当地对未来气候、环境和公共卫生状况的预测考虑在内，以便按照适当的标准建造基础设施、建筑和改进服务，以最大程度满足未来几十年可能的发展状况。 关键信息 各国政府已经在全球可持续发展议程中制定了城市韧性路线图：通过可持续发展目标、《新城市议程》、《仙台减轻灾害风险框架》、《亚的斯亚贝巴行动议程》和《巴黎气候变化协定》，多边体系已经制定出了实现城市韧性的框架。这些文件共同为综合、多层次的行动提供了一个连贯的框架，承认地方实体、特别是地方政府在建设城市韧性方面的重要性。 建设实质性的城市韧性必须纳入多个部门、多个层面和多个利益相关方：要提高城市韧性，执行过程必须具有前瞻性、包容所有利益相关者（包括边缘化群体和穷人）、积极主动，才能奏效。这一过程也在备灾和利用不同方式重建中提供了综合投资——不仅仅重建成原样或更好的面貌，如果继续走老路就仍然无法解决现有的不公平和不公正问题。因此，与可持续性一样，韧性就是在减少贫困和不公正的同时提高公平性。 政策制定者必须将城市风险评估与适当的解决方案相匹配：城市面临着各种各样的危害，包括但不限于疫情和气候变化，因此，城市必须对这些威胁进行准确评估，根据本地情况采取小规模的评估。但如果没有适当的补救措施，城市就市民就有可能感到沮丧。此外，短期计划和干预措施（例如单一规划、预算或选举周期内的计划和干预措施）必须与中长期计划和干预措施保持一致，而相对地，我们需要在这段时间内解决结构性不平等和其他严峻的挑战（如持续性和韧性建设）。 城市韧性规划的愿景和执行必须优先考虑最贫困、最弱势的社区：这类城市居民所在的区域常常环境较差、风险更大，因此，首当其冲会面临危害和风险。随着这些人遭受打击的频率升高，通常还会遭受严重打击，随之而来会产生更严重的级联或连锁反应，这损害了他们的资产和韧性，使得他们更加脆弱。 没有公众参与，建设城市韧性就不会成功：韧性不是自上而下的过程，而是自下而上的过程。如果采用积极参与的方法，使所有居民和利益相关者都参与规划和决策，那么，城市韧性规划的制定、政策的起草或项目的实施等一切相关工作都更可能获得成功。通过让居民参与韧性共建和共同设计，他们会与当地政府一样，培养出共同的主人翁意识。
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