 制裁的阴影：声誉风险、金融再融合和制裁救济的政治经济学  作者：Benjamin Raynor，加州大学欧文分校社会科学学院博士候选人。 来源：Raynor, B. (2022) 'The shadow of sanctions: reputational risk, financial reintegration, and the political economy of sanctions relief’, European Journal of International Relations. doi: 10.1177/13540661221100540. 导读 俄乌冲突爆发以来，遭受着来自西方严苛的经济制裁的俄罗斯是否能够重新融入全球经济值得研究。本文旨在探究影响被制裁国吸引全球投资能力的因素。作者认为，被制裁国重新融入全球经济的程度取决于其所面临的制裁类型，即一级制裁和二级制裁。一级制裁要求跨国公司和个人遵守本国政府制定的制裁条款，在这种状况下，被制裁国更易重新融入全球经济。二级制裁旨在影响第三方跨国公司和个人，并对与目标国开展业务的第三方施加处罚，在这种状况下，被制裁国难以重新融入全球经济。本文将“声誉风险”确定为影响被制裁国重新融入全球经济的主要因果机制，利用过程追踪观察了三个案例：伊朗（2010-2015）、朝鲜（2002-2007）和利比亚（1996-2008）。 本研究为更广泛地讨论当代制裁政策的影响及其外部性奠定了基础，也拓宽学界对当代制裁核心过程和因果机制的思考。但该研究在数据可用性方面存在一定的局限性，尤其是在朝鲜案例中，公司不愿公开评论其决策背后的原因，因此反事实部分内容值得商榷。 制裁救济 与实施制裁一样，制裁救济需要公私部门协调进行。私营部门的累积资源令各国政府相形见绌，因此，私营部门在制裁救济中的作用特别重要，其能力和意愿最终决定了目标国家可能获得的利益数量、分配形式以及后续影响。 理论探讨 1.声誉风险 被制裁国重返全球经济的声誉风险为公私部门协调的重大障碍。声誉风险是“由客户、交易对手、股东、投资者和监管机构的负面认知所产生的风险”，通常以收入损失、运营、资本或监管成本增加和股东价值受损来衡量。 声誉在金融部门具有特殊重要性，因为关于其他金融行为体行为的不对称信息可能会产生系统性风险，从而破坏金融行为体之间的信任关系。从声誉角度来看，公司合规至关重要，企业声誉“由过去的行为决定，并用于预测未来的行为”。因此，公司必须保护自身声誉。在二级制裁的情况下，金融行为体会将被制裁国的公司和金融机构视为声誉风险的来源，这些主体若被列入黑名单，那么声誉成本将使其难以建立业务关系。 基于上述条件，作者提出以下假设：金融行为体将不太可能将二级制裁目标重新纳入全球经济，但可能重新纳入一级制裁目标。 2.反事实：国内市场保护主义 在此部分，作者假设声誉风险并非阻止被制裁国重返全球经济的原因。在金融制裁事件中，国内金融机构可能会对其政府施加压力，要求实施保护性资本控制，使其免受国际竞争的影响，从而在本国市场保持垄断地位。因此，制裁结束后的市场保护主义是阻碍被制裁国融入全球经济的一种反事实解释。 方法论 本文分析金融制裁的三个案例：伊朗（2010-2017年）、朝鲜（2002-2007年）和利比亚（1996-2008年）。该分析所需的数据包括外国直接投资流量，以及新闻媒体和商业报道。作者采用过程追踪方法观察了四个关键阶段：（1）实施制裁；（2）对制裁的初始市场反应；（3）取消制裁；（4）市场对取消的反应。 1.失败案例：伊朗 伊朗制裁及其影响 2010年，美国推出了《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》（CISADA），禁止美国与外国金融机构同受制裁的伊朗机构打交道。在这此计划下，包括伊朗中央银行在内的几乎所有伊朗金融机构都与国际资金清算系统（SWIFT）隔绝。这些二级制裁措施将美国对伊朗的金融限制扩大到其他全球金融机构，违规机构将被禁止“在美国或以美元进行交易”。从2010年7月开始，伊朗石油部门遭受一连串的金融撤资，外国直接投资从2010年的40亿美元暴跌到2012年的'完全停滞’，美国的金融制裁也引发了一波普遍的资本外逃。在此期间，美国监管机构加强制裁，对违反美国金融制裁的全球银行征收巨额罚款。声誉风险的短期影响对伊朗产生了强烈的负面市场反应，长期来看，不遵守美国制裁的声誉损害威胁渗透到全球金融体系中。 取消制裁：全球金融行为体的回应 2015年，联合全面行动计划（JCPOA）促使美国放松二级制裁，伊朗于2016年初恢复了对SWIFT的访问，这使伊朗能够重新建立其与全球金融系统之间的资本流动性。然而，出于对过往美国的财务处罚的担忧，全球银行对重新进入伊朗市场保持沉默。从声誉风险角度来看，这一制裁救济期见证了全球金融的“过度合规”趋势。 P5+1投资倡议 为促使伊朗遵守不扩散条件，美国表达了希望伊朗重新融入全球经济的强烈愿望。美国与世界上几家最大的银行机构举行了一系列会议，不仅表明再次与伊朗做生意和投资是安全的，而且还表明美国对伊朗重新融入全球金融体系的偏好。尽管如此，伊朗2016年至2017年度外国直接投资水平仍然下降。取消金融制裁并未降低声誉风险，伊朗融入全球经济依旧困难。 反事实 由于金融制裁，伊朗银行的盈利能力相对于制裁前大幅下降，观察家们注意到“伊朗商界为支持该协议而进行的密集游说努力”。哈桑·鲁哈尼政府也开始了亲市场的改革，为制裁后的环境做好经济准备。总之，伊朗难以融入全球经济似乎与国内保护主义动机关联不大。 2.失败案例：朝鲜 朝鲜的金融制裁 2002年11月，朝鲜退出《不扩散核武器条约》（NPT）引发了一场旷日持久的核争夺战，朝鲜通过复杂的非法金融机构网络进入全球金融体系从而促进核活动。从2002年开始，针对朝鲜的非法金融关系，美国开启了一场被称为“不良银行倡议”的监管运动，美国财政部将窝藏朝鲜资金的同谋金融机构列入黑名单。 汇业银行和声誉风险 朝鲜进入全球金融体系的主要切入点之一是位于澳门的汇业银行（Banco Delta Asia）。2005年9月，美国财政部将BDA作为其不良银行倡议和金融紧缩运动的焦点，发布了“311”监管建议，指示美国银行终止与BDA的所有关系。在全球范围内，其他金融机构不想冒卷入朝鲜非法活动和可能被驱逐出美国金融市场的风险,开始切断与朝鲜的联系。朝鲜的合规客户和国际银行总理事会也开始回避与朝鲜的业务，对该国造成非正式的金融封锁。 制裁救济：朝鲜的失败尝试 朝鲜同意重返六方会谈，美国“解冻”三角洲亚洲银行持有的2500万美元朝鲜资产，并将这些资金汇回平壤。然而，取消制裁极其困难，因为这需要一家信誉良好的金融机构愿意接受朝鲜并转移朝鲜资产。由于金融机构担心在未来受到某种形式的制裁，美财政部最初未找到合适对象。 市场失灵：美国干预 在寻求将朝鲜重新融入全球金融体系的过程中，美国积极寻求中国合作。然而，由于担心“朝鲜账户对中国进入全球市场的声誉影响”，中国金融官员拒绝遵守美国制裁减免倡议。由于市场对朝鲜资产持谨慎态度，美国被迫通过纽约联邦储备银行和俄罗斯中央银行转移朝鲜非法资金。 如上所述，全球金融行为体对救济朝鲜的沉默是担心美国金融制裁声誉风险的直接后果。上述案例中的声誉影响显示出一定程度的“粘性”，即一旦声誉风险被应用于某些“非法行为者”，就不易被撤销，即使制裁国明确试图撤销制裁措施。 反事实 虽然缺乏有关朝鲜政治经济内部运作的系统信息使得难以得出明确结论，但朝鲜国内利益集团显然倾向于发展和维持全球金融关系，并以此作为国家核计划的资金来源。该政权需要绕过长期的贸易禁运，因此需保持其与全球金融网络的一体化，并利用全球金融网络进行非法活动。因此，国内保护主义与朝鲜经济动态关联不大。 3.成功案例：利比亚 利比亚成功解除制裁 与伊朗和朝鲜不同，取消金融制裁后，全球金融行为体对利比亚迅速作出积极反应。1995年7月，国际原子能机构（IAEA）的报告称，利比亚作出了“重振核活动的战略决定”，1996年8月，美国通过《伊朗和利比亚制裁法》（ILSA），授权行政部门对投资利比亚石油部门超过4000万美元的外国公司实施金融制裁，这些措施“威胁到任何参与或投资利比亚的外国公司进入美国市场”。此后，利比亚在不扩散问题上选择合作，制裁后期的外国直接投资稳步增长，从2003年（取消制裁前一年）的1.43亿美元飙升至2008年的41亿美元。 ILSA：一级制裁主导 ILSA实际上是“因其在利比亚的活动而被列入黑名单的外国公司”，其目的是“阻止非美国公司对利比亚石油生产部门的投资”。违反该制裁的机构将无法获得美国资本。然而，事实证明，美国单方面实施二级制裁在政治上存在问题，尤其是欧盟开始实施自己的“报复性法律，以阻止或抵消对其公司商业利益的任何损害”。1998年，美国作出重要让步，克林顿政府将制裁豁免扩大到欧盟成员国，欧洲金融机构可以在一个不妨碍其与利比亚开展业务的监管环境中运作，并免受黑名单的威胁。 制裁减免：积极的市场反应 利比亚从取消制裁中受益匪浅。从2004年正式取消制裁到2008年全球金融危机爆发，利比亚的外国直接投资平均流入量激增至24.5亿美元，2007年高达46.8亿美元，2008年进一步增加41亿美元。利比亚重新融入全球金融体系得到了一系列勘探和生产分享协议（EPSA）的帮助，利比亚政府与EPSAs合作，鼓励外国直接投资石油行业，进一步促进其融入全球经济。 在伊朗和朝鲜事件中，全球金融行为体受到了财政部黑名单的威胁，从而内部化了强烈的合规行为以应对相应的声誉风险。然而，在利比亚实施金融制裁期间，被列入黑名单和被排除在美国市场之外的威胁已经消除，这反过来又限制了美国公司对利比亚的投资，这也解释了为何在2004年制裁结束时大量美国投资涌入利比亚。 综上，被制裁国与私营市场行为者之间的声誉动态管理关系是解释市场对取消金融制裁的反应差异的一个关键变量。这种变量也反映在取消二级金融制裁后黑名单的声誉“粘性”，以及声誉损害对被制裁国重新融入全球经济的下游影响。 反事实 利比亚政府热衷于吸引能源部门的外国直接投资，然而其政治体制仍然以国有经济为基础，这表明国内金融机构利益和政府利益在很大程度上是一致的。在非油气行业，利比亚国内金融机构积极抵制经济开放。因此，利比亚对非碳氢化合物自由化政策的抵制阻碍了开放经济的改革。尽管利比亚总体经济环境仍然不利于自由化，并保留了保护主义和寻租倾向，但其重新融入全球经济也部分受益于降低了的单一部门的投资壁垒。 结论 研究表明，声誉风险对取消金融制裁具有挑战性。美国经济治国的工具中存在悖论，并有可能使美国的金融工具完全失效。虽然美国的金融制裁受益于与财政部黑名单相关的声誉风险，但该风险可能降低美国撤销制裁并提供救济的信用和效益。本研究试图阐明声誉风险作为长期存在而非短期反应的明显“粘性”。这表明，二级制裁实施最终将限制制裁者未来的政策选择，二级制裁作为经济治国手段的长期可行性值得商榷。 词汇积累 制裁救济 sanctions relief 一级制裁 primary sanctions 二级制裁 secondary sanctions 译者：王浩宇，国政学人编译员，广东外语外贸大学国际关系学院。 审核 | 邓浩然 丁伟航 排版 | 吴梦婷 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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