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郭红梅（ 民盟省委直属巴中总支主委、巴中市人大常委会副主任）、周洋（盟员、巴中市自然资源和规划局一级科员）、邓思（民盟省委直属巴中总支办公室主任）反映，近年来，全国各地自然系统牢固树立“保护耕地就是保护我们的生命线”意识，把耕地保护工作作为土地资源基础性工作，扎实落实好最严格的耕地保护制度，保障粮食安全，助力乡村振兴战略实施，但还存在一些亟待解决的问题，主要表现为：（一）耕地保护理念未深入。一是耕地布局区域不平衡。经济发达地区耕地占比减少而欠发达地区占比增加的不平衡分布状态，个别地方甚至出现“耕地保有量”代保和“永久基本农田”代保现象，从小空间尺度看，城镇化进程加速使城镇聚落周边优质耕地减少，耕地资源呈现“边缘化”。二是部分地方政府在划定永久基本农田将城市周边的优质良田占用搞建设而将区位、立地条件较差的耕地划入基本农田出现基本农田"上山下滩"等以次充好的现象发生，让刚性要求变“软指标”。三是耕地有撂荒及非粮化倾向。部分青壮年选择外出务工，是造成耕地撂荒和非粮化的深层次原因。农业种植结构调整导致经济比较效益差别拉大，使部分农户有弃粮种果的倾向。四是存在耕地质量占补不对称现象。耕地占补平衡一直以“约束性”“建设性”为主，补充耕地项目在验收时只注重工程措施和新增耕地等方面，对后期利用和耕种与否缺少考核，以至出现“占优补劣”的情况。特别是在城市和镇村周边一些优质耕地，被占用后的新增耕地因交通不便、灌溉条件不理想等原因，易造成没有投入生产或处于粗放耕种状态。 （二）耕地保护机制不顺畅。一是耕地破坏鉴定有待完善。《中华人民共和国刑法》《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等相关法律虽明确了对破坏耕地达到一定数量要追究刑责，但耕地破坏程度的鉴定主体、程序和标准等未明确规定，耕地破坏程度方面无国家标准、行业标准和技术规范，以至于关于破坏耕地程度的标准模糊不清，乱占耕地建房，在农村未批先建、违法占用耕地建设房屋情况偶有发生，存在以罚代管的情况，有法难依。二是耕地保护政策支持和奖惩制度不配套。在具体实施过程中，存在根据承包地面积对种粮农民进行直补，除个别经济发达地区出台耕地保护奖励机制外，大多数经济落后地方在耕地保护机制的财政政策扶持方面，还须进一步完善，特别是支农资金总量不足，使用分散，缺少针对性，耕地保护积极性难以持久。三是未形成监管合力。耕地保护涉及多个部门，因上位政策规定存在差异，导致基层执法主体不明确，自然资源部门“单打独斗”，未转变为相关部门共同推进、层层落实任务的“集中会战”，不利于耕地的合理利用和有效管理。 （三）耕地保护执法存困局。一是耕地保护执法缺乏强制执行的行政权力，仅仅以下达文件、口头通知的形式要求当事人整改等“文件执法”，没有实质性的强制整改行动，造成违法案件查处难、制止难、执行难。二是执法力量薄弱，自然资源系统虽成立了市支队、区县大队、乡镇所，但行政执法人员较少，一个乡镇就仅1名自然资源干部，且同时肩负地质灾害、建设用地管理及调查等级等业务工作，执法工作比较难开展。三是在农村土地经营权流转中，如果要求只能种植农作物很难流转出去，加之发展经济作物产业对地方经济有利、发展畜禽养殖保障市场供应等因素，部分违法者以农村产业结构调整为名，非法占用耕地从事畜牧养殖和林业种植时，难以采取强制措施。 为此建议： （一）从严落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。刚性落实《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，将耕地保护纳入对党委政府和有关部门年度综合目标绩效考评，健全党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的共同责任机制，切实担负起耕地保护的责任使命。 （二）完善执法监察机制。结合新土地管理法及耕地保护最新要求，及时修订自然资源执法监管共同责任机制的通知，实行动态巡查制度和联合办案等机制，形成工作合力。按照“月清、季核、年度评估”的要求，认真做好动态巡查和卫片执法检查，从严查处违反耕地保护政策、破坏耕地和违法占用耕地等行为。 （三）健全耕地保护补偿机制。建立耕地保护补偿机制，对耕地保护者发展机会丧失的补偿，让耕地保护者在不开发耕地的情况下，得到耕地应有的价值体现，让耕地保护者更有保护耕地的积极性，从原来的被动保护，变为积极主动保护。 （四）逗硬兑现粮食和地力补贴。严格逗硬“有种有补，无种无补”、“多种多补、少种少补”原则，按照播种面积发放补贴，提高补贴标准，切实维护种粮农民利益，提高其种粮的积极性。 （五）加大农村土地整治力度。通过实施土地整治项目，对项目区农田坡改梯、薄变厚、小变大的改造，配套灌溉设施和田间生产路等，改善项目区生产条件，增强抗灾能力，降低农民劳动强度，以适应当前老人农业和妇女农业劳动力结构现状，提高群众种田积极性，减少土地隐形撂荒。在改善农村基础设施的同时，也确保建设占用耕地及时保质保量补充到位。 （六）优化永久基本农田管理机制。建议参照林业部门关于保护林的有关经验，适时下达年度计划基本农田调整指标，在永久基本农田储备区中补划，既保障重点项目落地，又实现永久基本农田动态平衡。 （七）实行耕地保护动态监测。利用遥感卫星，全方位精确掌握辖区耕地的数量、质量、分布情况，全类型分析耕地变化图斑合法合规性情况，全周期监管耕地变化处置情况，全过程监管耕地保护业务工作。对触碰耕地保护红线，侵犯群众利益底线的违法行为，加大查处力度，在规定时段内从严查处整改到位；并加大督察力度，并强化“刀刃向外”的督察，加强对地方政府违法违规用地责任的追究。 （八）积极应对耕地“非粮化”问题。认真摸排掌握一线情况，细化农用地利用类型，对流转土地的农业用途作明确划分，科学确定粮食作物种植面积占农作物总面积的比例，严禁“非粮化”。同时，拓展“藏粮于地”战略中“地”的内涵范围，研究能否也向林地、草地、水域等所有农地资源要“粮食”。 |
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