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新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）提出“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”“电子档案与传统载体档案具有同等效力”等要求，为电子档案规范管理提供了原则要求和法律支撑。福建省档案局、省档案馆在信创试点和电子档案单套管理试点工作过程中，按照法定要求、把握基本特点、遵循基本规律、围绕规范管理目标，建设电子文件处理归档与电子档案管理应用系统，提出“三包两结构一体化”电子文件归档与电子档案管理模式，为电子文件单套归档与电子档案单套管理落地见效提供技术方案与应用场景。 模式设计 为响应国家信息技术应用创新战略，加强信创环境下电子公文归档与电子档案管理系统研究，推进党政机关无纸化办公，逐步实现电子档案规范化管理目标，福建省档案局、档案馆积极参加国家信创项目电子公文系统应用试点工作。围绕《档案法》关于电子档案规范化管理要求，针对实际工作中诸多问题和难点，结合信创环境下软硬件特点，充分应用现有成熟理论、科技成果与先进信息技术，在实践基础上创新形成“三包两结构一体化”电子文件归档与电子档案规范管理模式。 01 “三包” （1）概念 归档数据按保存、利用、管理需求，分为存档信息包、查询信息包和管理信息包。 存档信息包：指以件为基本单位，对电子文件处理系统形成归档的内容数据和相关元数据，按规范技术要求进行封装所形成的信息包。一个存档信息包即为一件“电子档案”,它是今后电子档案管理的基础单元。 查询信息包：指为满足电子档案查询利用需求，以件为基本单位，从存档信息包中提取出与查询利用相关的内容数据所形成的信息包。 管理信息包：指为满足电子档案管理需求，以件为基本单位，从存档信息包中提取元数据中的管理信息以及电子档案管理过程中生成信息(如检测信息、著录信息等)所形成的信息包，用于记录电子文件和电子档案全流程管理信息。 （2）作用 存档信息包具有凭证作用并长期保存，查询信息包满足电子档案查询利用需求，管理信息包记录电子档案管理全过程信息。“三包”设计实现数据体量、管理需求和凭证性要求之间的平衡，达到最佳效益，适合于新时期电子档案管理。 一是明确“电子档案”具体形式。从某种意义上说，存档信息包是“电子档案”主要形式，主要利用封装固化格式和技术工具，以集合方式将不同类型通用格式的电子文件归档后，形成一件以“容器”功能保存的存档信息包，即一件原生“电子档案”。 二是保留“电子档案”凭证作用。存档信息包中内容要素与元数据的原始特征保持其作为“电子档案”凭证性作用。如电子公文在归档环节，将版式文件及正文、附件、公文处理单、痕迹稿、无痕稿等各类原始内容要素及元数据，通过打包封装，形成完整的电子文件内容要素与存证元数据集合—存档信息包。档案长期保存过程中，存档信息包都保持不变，这样可以确保其原始凭证性、真实性与完整性。 三是提高“电子档案”管理效益。查询信息包和管理信息包满足电子文件归档后电子档案的各项管理需求，如编目、著录、查询利用等。这些数据来自存档信息包本源，易于复制、便于使用，满足一体化管理要求及各种管理需要，同时确保非凭证性利用电子档案时不动用存档信息包数据。 02 “两结构” （1）概念 将电子文件元数据分为基本元数据和扩展元数据两个基础结构。 基本元数据：描述电子公文的元数据，是电子公文的基本信息数据（主要为电子公文核心内容数据），在后续管理过程中不发生变化。 以电子公文为例，总共31项，包含《党政机关电子公文元数据规范》（GB/T 33480—2016）中规定的18项核心元数据，以及电子公文的电子属性元数据。 扩展元数据：描述电子公文的元数据，是电子公文的扩展说明数据（主要包括背景、过程信息），可自定义添加扩展。 以电子公文为例，包括形成软硬件环境、处理过程信息，支持自定义添加扩展。 （2）作用 基本元数据和扩展元数据均为结构化数据，在保证元数据要素规范齐全基础上，各行业、各单位可根据实际情况对各种不同门类文件元数据项进行灵活扩展。 一是实现全流程管控。元数据是关于数据的数据，它是描述电子文件的内容、结构、背景及其整个管理过程的数据，直接、客观反映每份电子文件在形成、流转、办理和管理过程中每个环节的事实和特征。 二是凭证作用可溯源。元数据是记录原始信息的凭证，也是验证电子文件与电子档案真实性、完整性不可或缺的数据证据，由系统自动生成、捕获，具有与电子文件共生性、数据记录可溯性以及可结构化管理等特点。 三是结构稳定易使用。一般情况下，基本元数据后续不再变化，可以表结构方式对其构成要素、格式、字段类型、长度等加以规范，确保其通用性、凭证性，也可以通过建立结构化数据库方式，作为管理性、工具类数据提供高效、重复的复制与利用。 四是便于个性化扩展。扩展元数据是电子文件的扩展说明性元数据，体现反映特殊且固有的文件特征，便于各行业、单位根据其自身业务特性和工作情况就不同门类文件制定个性化元数据。 03 “一体化” （1）概念 “一体化”原义是指以系统理论为基础，将两个以上相对独立又互相作用的元素有机结合起来，组织、协调各个环节运行，形成一个能够完成某一特定功能的系统整体。具体到电子文件与电子档案管理流程，指作为具有内在数据联系、相对独立又相互作用的两个管理系统体系—电子文件与电子档案、档案馆与档案室之间的一体化，即“文档一体化”和“馆室一体化”。 （2）作用 一是融合管理提高效益。通过电子文件与电子档案数据全生命周期一体化管理，实现我国现有管理体制下不同阶段、不同部门电子文件与电子档案一体化融合管理，最大限度地提高电子文件与电子档案数据管理的整体效益。 二是统一标准规范数据。一体化管理实现了标准规范统一，通过电子文件办结后自动生成数据标准统一、技术要求规范的存档信息包，及其相关满足电子档案管理需要的信息包，实现电子文件到电子档案一体化的有效流转、规范管理，确保电子档案规范生成。 综上，“三包两结构一体化”是对电子文件与电子档案“一体化”管理的继承和创新，在“一体化”管理基础框架下，进一步深化新时代电子档案内涵，即“三包两结构”，并围绕着这一内涵对相应流程和数据接口进行重组、规范，综合信创环境提供一套可复制推广的管理实践模式。 落地实践 为进一步推广应用“三包两结构一体化”管理模式，推动全省信创环境下电子文件与电子档案的规范管理，福建省档案局、档案馆抓住机遇，充分发挥主观能动性，立足试点应用、固化建设成果、扩大规范影响、推动落地见效、全省推广应用。 01 试点应用效果良好 2017年，作为全国第一批省级档案部门参与国家信创项目应用试点，省档案局、档案馆按照“文档一体化”原则，研发“电子公文处理与归档和电子档案管理系统”，总结提出“三包两结构一体化”电子文件与电子档案规范管理模式，及时固化模式成果并出台地方标准《党政机关电子公文归档一体化管理技术规范》（DB35/T 1916—2020）。在该项目基础上，以“信创环境下电子公文归档和电子档案管理”为试点内容，参加国家档案局、国务院办公厅电子政务办公室、国家电子文件管理部际联席会议办公室组织的电子文件单套归档和电子档案单套管理试点工作。2021年4月，成为全国首家通过国家档案局组织专家组验收的试点单位。同年，该项目参加国家工信部组织的数字技术融合创新应用解决方案征集工作，获应用示范单项奖。 02 省级推广成效明显 省档案局、档案馆抓住信创项目建设契机，以宣贯标准规范为抓手，在省直机关积极推广“三包两结构一体化”电子文件与电子档案规范管理模式，先后3次组织87家省直机关单位相关负责人和档案员，从政策和技术2个层面解读宣贯标准和管理模式。依托省级信创政务云，建设部署“福建省档案馆电子档案移交接收系统”，完成“馆室一体化”，申请立项“福建省省直机关电子档案一体化集中管理平台”，完成“文档一体化”。对接“福建省一体化协同办公平台”和“网上办事大厅”，充分利用“三包两结构一体化”管理模式和要求，构建电子公文、政务服务电子文件从形成、归档，到电子档案集中管理，再到移交接收进馆的横向网络运行管理体系，实现电子文件和电子档案在省级政务信息网上的一体化、网络化、规范化闭环管理。 03 全省范围落地见效 省档案局、档案馆积极发挥机构改革后形成的“办局一体、局馆联动”机制作用，主动作为，将规范化管理模式融入新发布的《福建省数字档案室测评指南》，并在“数字档案馆”建设方面提出相应要求，指导全省各地市在建一体化协同办公平台、电子档案管理系统建设按照《党政机关电子公文归档一体化管理技术规范》实施。同时，省档案局、档案馆积极组织人员对工程项目类档案、会计类档案等不同类别电子档案规范化管理开展研究，推广“三包两结构一体化”规范化管理模式，力争形成不同门类电子档案管理的系列标准，为下一步全省各类电子文件单套归档和电子档案单套管理落地见成效打下坚实基础。 主要意义 “三包两结构一体化”电子文件与电子档案规范管理模式是一项探索创新的技术方案与应用场景设计。 01 明确了规范管理的基本思路 遵循电子文件与电子档案数据管理特征与基本流转规律，通过“一体化”管理方式，统一技术要求与管理要求。建立规范的“电子档案”及其相应满足管理要求的数据信息包，把握电子文件归档、电子档案移交接收等重点管理环节，统筹解决电子文件与电子档案不同形式、不同阶段、不同业务系统协调管理、全过程管理的问题。保证电子文件与电子档案内容数据及其元数据从产生、流转、管理，直至长期保存，都保持文件“原始记录”特征和档案固有“凭证属性”，从而确保电子文件与电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。 “三包两结构一体化”规范管理模式的建立，有利于明确符合规范要求的“电子档案”基本要求、基本形式，有利于解决电子文件与电子档案管理工作衔接、系统对接等问题，也有利于为电子文件与电子档案全流程管理中数据交换、共享、存储提供基本遵循。 02 明确了规范管理的基本要求 通过功能各有侧重的“三包”设计，从应用层面满足规范管理的基本要求。 一是满足电子档案凭证需求。从管理需求角度，存档信息包的凭证性要素完整、合规、可靠，是具有“原始记录”特征的“电子档案”。其包含电子公文从形成、流转、办理全流程内容要素（所有过程性规范格式流式文件），保留电子文件的原始记录特征，其要素合规与作为凭证性依据长期保存的元数据是验证其真实性、完整性的根本保证，其去技术化的“容器式”封装组织形式确保长期保存中电子档案安全可用，其管理过程中防篡改机制确保其原始记录一致性。因此，存档信息包满足规范电子档案凭证性的一般特性和要求，是真正电子形式的档案。 二是满足电子档案管理需求。电子文件归档后，系统对电子档案的日常管理需求，主要是档案查询利用和日常管理，设计并建立查询信息包与管理信息包，既为日常的查询利用、数据共享和规范管理提供来源可靠、方便复制的数据供给，又避免过去归档后反复对存档信息包进行操作的情况，降低管理风险，基本满足电子档案日常管理的需要。 三是提高电子档案管理效率。该管理模式中，无论是元数据捕获，还是各信息包生成，以及文件的归档、鉴定、著录及目录编制等各项管理性操作，都尽可能基于可重复复制、使用的结构化数据，基于系统自动完成，实现自动化、规范化，这有利于提高电子档案管理工作效率，有利于避免人为干预影响，有利于电子档案规范生成，解决信息化条件下电子文件和电子档案数量日益增长带来的现实问题，确保电子文件与电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，推动电子文件单套归档与电子档案单套管理落地见效。 03 明确了规范管理的基本方法 为落实《档案法》提出的“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”要求，“三包两结构一体化”管理模式充分应用先进的信息技术手段和管理理念，采取相应的管理方法与技术措施，保障各项要求能够落地实现。 一是确保“来源可靠”。通过确保归档文件数据来源可靠、系统自动生成“三包”、规范定义归档和移交接收接口、设置“存档信息包”等形式，以保持电子档案固有“凭证属性”以及系统对“三包”的“四性”检测，充分保障电子档案“来源可靠”。 二是确保“程序规范”。通过设计规范流程图、制定具体操作标准、明确通用的具体管理要求和技术要求以及管理信息包与操作日志的可溯源式验证，确保电子文件与电子档案全生命周期管理“程序规范”。 三是确保“要素合规”。通过明确数据要素、确保要素完整、元数据结构化、元数据“两结构”要素合规性审查以及内容与元数据要素互证，实现“三包”各要素合规性。 [本文系福建省档案局、省档案馆“电子公文处理与归档和电子档案管理系统”项目的阶段性成果（项目指导：卓兆水，项目组主要成员：黄建峰、袁平、郑志荣、周琴、戴敏）] 文章来源：《中国档案》杂志2022年第7期 |
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