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府县平行政治运作，大多数也是通过文书以达成。府县内部政务虽主要通过协商解决，但最后还是要通过文书以达成协定，既可以明确责任，又可以成为凭据，这乃是府县平行政治运作的关键所在。府县对同级别的部门和同僚之间的公文采用平关、平牒式，对不相隶属的采用咨、公函或移文，这些都属于平行文书。“平行公文以交接，转行，会办商议等事件居多。若过事谨严，固易招侵越之忌，若专图诿卸，亦难免溺职之愆。盖同官相处，惟在和衷共济。故属词卑亢，但分之所宜。推敲考量，是在其人，非易言也。”可见这种平行的政治运作，不但有具体的应用技巧，还有复杂的人际关系。 府县平行文书种类主要有牒、关、移、函等文种，运用于不同的场合。 牒是公文书的一种，上行、平行、下行均可用之，只是称呼和内容有所不同。如称牒呈，则是下行上的上行文书，文书结尾称“合行具牒呈请，伏乞施行”。单称牒或故牒，则是上行下的下行文书，文书结尾称“照牒文内事理，请勿迟延”；称平牒，则是同级或不相隶属的平行文书，文书结尾称“备去情由，请勿迟滞”。不论是上、下、平行，都事关府县行政，平行主要应用是府县内部政务运作。府县官使用牒，主要与佐贰官、学官等互相行文，具体事务大多通过这类文书促成，既有相互尊重之意，也有一定隶属关系，故此要求应用得体。 关是平行文书最常用的一种，府县的关文主要是用于府县之间的往来。此外，府行府同知、通判、推官，州行州同知、州判，县行县丞、主簿，府县行驻军同级或稍高一级的武官，也使用关。其格式结尾套话为“合行移关，照验施行，须至关者”。 移文是平行文书的泛称，实际上也是平牒、平关、平咨的转称，所不同的是专用于不相统属的官署，以示尊重对方。明清府县对武职，哪怕是对高于本官的武职，也使用平行文书。行文、关文、咨文用于平行，看似相同而略有区别，乃是在于有“移会咨”三字，行文加“移”则是移文，行文加“会”则是关文，行文加“咨”则是咨文。三者应用在具体事务上也有所区别，移文主要是通知对方，关文主要是与对方商议，咨文既有通知也有商议，三者细微区别关注者不多，因为即便是通知对方，也要关注对方意见。虽然关移咨基本上是一个意思，若是不注意区别而使用不当，不但会伤和气，往往还会被对方握有把柄。 函属于私人信件，在文书运转过程中，一些官吏在公文书中往往夹带一些私人文书，或者直接递送，用于商讨尚未定案的事，磋商解决的方法。这类函件用于上下行者居多，而在平行之间，虽然是互不统属或是同僚，但诸多事情在未定可否之前，也不宜使用公文官话，因此在平行文中也多使用这种不立案的函件。与同僚打交道，“意气相投者，固合深相结纳；凌厉自异者，亦为折节周旋。凡属公事关连，务必互为照应。我克施之于先，彼自报之于后。否则情非素洽，事莫通闻，倘有逃人忽扳住址，盗夥别供邻案，一经依词解部，据招详宪，则料理弥缝，尚有余力乎！”故此“凡地方有故，必先商榷而后行”。这种商榷既可以坐在一起会议，也可以信函往来，也就成为彼此结纳与周旋的必要手段。 府县与同级或互不统属官署的文书往来，虽然顾忌较少，但同级和互不统属官署各自有通上的途径，“稍不留意，径情以行，则怨隙从此生矣”。若被对方持以为凭而上告，或是寻机报复，则难免丢官受累。府县各官虽名分有定，“使丞不得以侵令，幕不得以越簿，学官自为一官，不得以淆有司也”，乃是“邑之政莫大焉”。同僚之间以恭慎之道相处，既有防范之心，又有协同办事之意。“彼此同寅而大小协恭者，非求以免罪而远谤也，盖期以集事而尽人能也。”虽然府县平行文书是正常政务，但彼此都存有免罪和远谤之心，必然都不想让对方抓住把柄。以府县官与学官的关系而论，“洪武、永乐间，学官主教，而升黜诸生在守令。当是时，学官尊贵甚。今地广士众，视学宪臣或间岁一至，每至率仅留四三日，阅卷稽课力犹不给，矧暇及其他？守令以学有专司，多委而不问，顾学官饩廪或不继，师生多者逾月不相见”。这样，学官与府县官的交流全靠文书往来，而学官知文，文书往来的措词多是堂而皇之，而罕见务实，其免罪远谤之心昭然，而在华丽的词藻之内，却又各怀有心机。 按照礼仪定式规定：“凡大小衙门官员，每日公座行肃揖礼。佐贰官揖长官，长官答礼。首领官揖长官、佐贰官，长官、佐贰官拱手。”这种尊卑界限非常明确。府县为一级正印衙门，长官、佐贰官、首领官是该衙门的重要组成。“夫郡守一郡之君，邑令一邑之君，帅其僚属，或坐而论道，或作而行之。”在承办公务过程中，长官与佐贰、首领官共同商讨政务应是府县日常政务之一。 从礼仪定式上可以看出府县各官有严格的等级区分。其长官的地位是毋庸置疑的，高踞首位，但佐贰官的地位也不容忽视。因为在上、下、平行公文中明确规定佐贰官要署印划押，也就是说，府县政务必须有佐贰官参与。佐贰官地位明显不如长官，无论是正佐相互监督制，还是长官负责制，佐贰往往是陪衬。如明人论县丞时说：“丞不得其职久矣，今之为丞者则曰：吾职常平而已，邑之治不治欤，非吾所知也。勇于趋事者，小有摘指，庭中愕顾，咸谓创见，议者亦曰是侵官也。其长弗察，则间隙生焉。世变推移，弊乃至此，岂设官本旨哉！”至于主簿，地位更低，被认为是“职固卑且冗，未足以究君子事业”佐贰官的地位越来越低下，毕竟也是府县重要官员，长官与佐贰官，或佐贰官与长官商讨政务，也是府县日常工作的内容，更何况佐贰官自有专任，若尽职力政，其在本府县的声名往往不在长官以下。如长洲县丞刘干，“洪熙元年（1425年）卒官，无以为敛，邑民为归其丧，瘗衣冠于半塘，名刘公墩”。再如万历时广东番禺县丞唐同，“遇上官僚属多傲，会入棘，里正荷校于门，同至，命尽释之。左右不可，同叱曰：'某非堂官佐贰乎！’杖左右，竟释之”。其对署理知县与人歌咏于堂，也敢厉声申斥：“县堂自有政事，催科抚字是其职掌，何用此为。”当然，这样的佐贰官是很少的，且多不能保住官职，但与正官商讨政务乃是制度，能否发挥作用，也是事在人为。 次于佐贰官的是首领官，在府为经历，在州为吏目，在县为典史。首领官的地位远不如佐贰官，故见长官、佐贰官时，长官、佐贰官只拱手而已。本来首领官的职责是代长官起稿，是众吏典的首领，号称幕职，每日于堂前听命，但自明中叶以降，首领官的幕僚之职渐成故事，而专职于缉捕盗贼，其地位也就沦为下属，长官可以呵斥呼唤，讲以驾驭之道，对府县事务也很少有参决权。 明清府县正官权力较大，“县令得自举其属，凡所注措，得便宜行事焉，故其教易行而化易达也”。府县正官对本府县事务负全面责任，也有很大的自主权力，其与同僚论事的规定，不过是纸上虚文。以此之故，府县正官很少召集僚属议事，而僚属遇事必须请见，很少有决定权，议事的主动权完全操在正官手中。 府县官在本辖区内有相当大的权力，但其权力不能施于辖区以外。凡遇到事涉其他府县的事，若是府县同属一个上司，自有上级可以协调。若不是同属，或不是共同上司，其关系协调就更不容易了。 与其他府县的关系好坏，不但关系到本府县的利益，也关系到本府县官的前程。如黄六鸿在山东郯城县任上时，“以丁艰卸事，赴省辞谢上台，值抚军生辰，留州县饭，俱齐集官厅。凌令某与平原令某语，平原色甚倨，凌艴然。未几，凌获逃人，供窝在平原，凌竟据供解部，平原遂落职。鸿继任东光，有邻邑交河与山左乐陵接壤，乐陵钦案，盗获赃，供自交河行劫某者，乐陵竟详东抚具题，交令以讳盗刊职。一以倨傲取怨，一以失交邻谊，遽捐功名”。类似这种事情，在明代也很常见。如成化年间的浙江太平知县袁道，其邻“黄岩县界有贼杀捕盗官姜昕者，民惊悸甚，相率拒户，竖白旗，几至激变”。袁道得到警报，亲自前往安抚，又因兴修水利而使西邻乐清县民得利而感怀，“迺奏割东南凡六都属吾邑”。这种权力的扩张出境，难免会引起邻县各官的不满。在上严逼，邻邑交构之下，袁道竟被“巡按御史逮去责问”。故此在与其他府县交往时，一定要小心，即便是“上司托访贤否，如邻封有不肖者，直以常套开去。即再问，亦不可草草说人之短，恐上司与其人有旧，或漏言为害不小。况贤否得自耳目，未必一一皆实，或贤而被谤，如此心何”。要求对待其他府县官要处以朋友之道，且不可意气用事。 与其他府县的交往和文移往来，以诉讼案件和边界纠纷居多。按《大明律·刑律·诉讼·告状不受理》条规定：“若词讼原告，被论在两处州县者，听原告就被论官司告理归结。推故不受理者，罪亦如之。”清代因而不改，也就是说，凡是状告到本府县的案件，府县官都必须受理，即便是其他府县的人前来投告，本府县官也要受理，且要拟写判词呈上。如事涉其他府县，或到其他府县去取证据，府县官就要移文其他府县以求帮助。 在边界发生纠纷是府县官比较头疼的事，若不是同属上司，处理起来更为棘手。如常州府靖江县是新设县，与扬州府的泰州接壤，设县之始，交界处的村民以界限不清而常发生争执，以致“相争杀者数年”，两县不能解决。这件事关两府，县官很难协商解决，上宪派遣两府的府佐重新勘界。因为事关两府的利益，彼此相争，界一直不能够定下来。当时的靖江知县认为：“君子不以所养人者害人，相杀何时已乎！稍让则止。”其后任知县又前后两次割地与泰州，“而争乃息”。虽然是靖江知县高姿态，但这种以割地求安的做法，往往会引起本地各阶层人士的不满，以至于地方志编纂者都不著录该知县的姓氏，恐有人报复。事涉词讼，大多数府县官都会如此处理：“至于别州县来关提县民，若隔府谎状，道路又远，或回关文，请改批不妨。若同府近便，即一发之，或有彼处之家陷害，则以密启嘱之，使无受虐方可”。其意在保护本地之民，但也难免要与其他府县在提取人犯或证人时进行交涉，若都是如此推脱，案件也难以处理，故此在行文其他府县时，多以盗案、人命等重大案件牵连在一起，因为这些案件如果不能够及时处理，与之有关的官员都要被处分，甚至治罪，也就难怪当时谎状成风。 按照《大明律·刑律·诉讼·军民约会词讼》条规定：“凡军官军人，有犯人命，管军衙门约会有司检验归问。若奸盗、诈伪、户婚、田土、斗殴，与民相干事务，必须一体约问。与民不相干者，从本管军职衙门，自行追问。其有占恡不发，首领官吏，各笞五十。若管军官，越分辄受民讼者，罪亦如之。”清律相同，补充以条例，限制武职受理涉民词讼。按照律例规定，军人犯有重罪，要管军衙门与地方官共同审理，这其余与民有关的军人犯罪，也要共同审理，这就明确了军政衙门对地方治理有共同的责任，彼此必然要有政务的往来。明清时期重文轻武，清代更甚，以至于成为习气，故此难以同心同德。在府县官看来，“武员之狃于积习相沿，不能一体也”；在武职看来，“文员之故习多端，不能一体也”。文武不和在地方政务处置时常常遇到的问题，在重文轻武的总形势之下，“科目出身者，未免轻觑营官，而管营官亦恃管兵，未免衔愤。每遇兵民相讧，各自护持，而民往往为兵所欺凌。或值地方偶警，弁先混报，而地方往往为弁骚扰，此皆文武不和之故也”。其实文武不和的原因，无非是政治和经济利益上的冲突。在政治和经济利益一致时，相互交结，彼此吹捧；不一致时则难免相互攻讦，乃至各恃所强。文武各自归属不同，又同在一处，原本就难以协调，再加上重文轻武的认识，彼此不能够相得，在政务往来时也容易发生冲突，故此要求府县官以礼相待，在充分照顾武职的面子的情况下，彼此相安，却又不能够不防范，想要同心协力、和衷共济也是很难的。 府县官在平行政务运作上是否能够得心应手，全在是否能够与同僚、同寅、僚属们和衷共济。“夫和者参调之谓，衷者不偏之义。乌有同趋于利而谓之和，偏主于私而谓之衷者乎”。也就是说，和衷共济的前提是心里无私，而无论是府县正官，还是那些同僚、同寅、僚属们，都是“唯自私自利之图”，原本缺少和衷共济的基础，也就决定府县官平行政务运作不可能是一帆风顺的。 以府县官与佐贰官的关系而言，明初实行正佐相互辅助监督制，佐贰官与正官分廷抗礼，在施政时佐贰官也能够发挥作用。如洪武十八年（1385年），建宁府建阳县知县郭伯泰，与县丞陆镒，在当时军队路过该县以为民害时，他们相互配合“同奏害民军旗”。明嘉靖以降主官负责制确立，在正官的强势之下，佐贰官只能够“无能展报国恩，惟随分自尽，以求无愧而已”。《官箴书》往往将“和同僚”作为一个目，则充分说明正官与佐贰官的复杂关系。二者在政务上不能够同心协力，在交往上也缺乏平等。正佐官虽主从有别，但毕竟是同僚，也就不可避免地发生工作和人事的联系，自然也有共同作弊和相互仇视的基础，“意气相投者，合深相结纳；凌厉自异者，亦为折节周旋”。彼此之间有着交际往来的关系和交往的技巧。谢肇淛讲：“今太守二千石（知府），下视丞（同知）判（通判）司理（推官）已如雕之挟兔，而琐屑脂韦之辈，趋承唯诺，惟恐不及，虽云同寮，已隔若殿陛矣。”他把正官视为在天上飞的老雕，佐贰官犹如在地下的兔子，老雕随时可以把兔子当点心。要知道兔子急了也咬人，佐贰官也时刻窥探正官之短。如袁枚所言：“其同寅僚友，往往互相攻发，以求见悦于公（两江总督黄廷桂），而代其位，又惮公之明而难欺也。故司马（同知）谋太守（知府）之位，必假别驾（通判）以挤之；县丞谋州县之位，必假（主）簿尉（典史）以挤之。”人们面对制度，基本上都有两面性：一是如何利用制度保护自己，也大致可以分两类，即严格遵守制度而避免为制度所害，寻找制度对自己有利的规定以得到保障；二是如何利用制度祸害他人，亦可以分为两类，即窥测别人之短而以制度绳之，利用制度之便以达到陷害他人获得利益。其实这乃是两个极端，更多的是遵守制度规范，照章办事，不求有功，但求无过。在实际政务运作过程中，正官与佐贰官们，虽然号称同僚，有同寅之谊，但彼此之间的关系还是有许多变数的。 以平行官署而言，互不归属的府县官各有通上之途，一旦失去交好，就会按各自的途径向上汇报，许多府县官就是因其他府县官的攻讦而丢官去职或受到责难。如正德时的北直获鹿知县柴士元，在任政绩突出，按例升调繁剧县缺，“卒以刚直被诬，谪摈以死”。又如嘉靖时的浙江新昌知县万鹏，在任上遇到倭寇入侵，起意筑城。“初议城时，邻邑尹有讥其邑小财屈，难底于成者。”在这种平行政务运作和交往中，待以严鲠直道，就是难容于同列，关系尤为紧张。“今则因形及影，终恐弄假成真。臣惧相激而相附，互角而互抗，迭轧而迭排，局面偏而成心胜，朋情重而主恩轻，公事缓而私隙急。”彼此或勾心斗角，或相互排挤，都在为自己的私利，使“国家之元气耗矣”。从官场角度来看，这些同寅是在同一起跑线攀登高峰，无不奋勇争先，减少一个对头，则攀上的机会多一分，若能踩着别人的肩头向上攀登，或许能够更快一些。 同僚之间关系难处，即便是实行主官负责制，府县官也难免被人中伤。“若一人毅然任事，即以专擅陷之，则众口可以铄金，人人乐推诿以苟全矣。协恭之与党援有公私之别，若两人同寅协恭，辄以党援目之，则立异可以远嫌。”按照明清律例规定，“专擅”之罪在不赦，“奸党”之罪不分首从皆斩，诬人之罪而避己责，其用心险恶。即便是不能够诬以重罪，也难免猜忌中伤。如明宣德时浙江上虞知县郑汝敬，“悉心民隐，不遗余力，然同僚猜忌日甚”，因为接受本县耆儒赠送的诗文，“同僚卒以是诬之”，最终不得不“自解职归”。一举一动都在左右的监视之中，待僚属也就成府县官必须要关注的问题。“待僚属宜宽平和易，使人相信而不疑。故作威福欲以生人敬畏，而不知适足以使人轻贱。遇一老猾者，虑其不测，即先发以相制，未能制人而先自败。”把心思都放在内斗之上，对政务实施影响是很大的，“即日夜勤劳，犹恐不给，何为孜孜于世故周旋耶？但办事认真，未能随俗附和，则长吏同寅鲜不以为迂拘，甚且相与讥刺之排挤之矣”。在这种情况下，遇事“或相推委，或相争执，转致事务稽迟”。官场有如商场，“夫官之争名，犹商之争利也。善为商者，不居奇货，则物价不腾，人心亦静。不善为商者，挟奇邪谲觚以来，则街巷聚观矣”。商人争利是本性，故此求小利而忘大害者多；官员争名是为官之道，故此求小名而昧实效者众。官员们将心思都放在内斗内耗之中，必然会影响到地方的治理。 以文武关系而言，若是能够“同舟共济，善相劝，过相规，协恭和衷之谊”，这是统治者所期待的，但现实却不是统治者所能够改变的。在重文轻武的情况下，文武容易不和，也容易共同作弊。如正德时大学士杨一清所言：“不才将官，专事卑谄，以求免祸，一或不至，则文吏以法绳之。”连府佐贰官都“不愿与卫指挥同班参谒上司。”按照当时“国家之制，文武不相统摄”，文武共同履行国家职责，原本应该事同一体，“乃往往不和，以致龃龉偾事。在文臣体统自恃，每心轻武人为不晓事，而武臣亦每以此自疑”。他们“或兵民交涉而争权，或礼仪上下而争胜，私隙既成，遇事自相掣肘”，甚至造成地方动乱。府县官为了维护地方的稳定，不得不倚重武职，但也不信任他们，总以安抚为主。“故营官无论大小，俱宜优礼相待，岁时筐篚见遗，樽罍相招，所以申情款；即间有干请，于情理无大关碍，不妨听允，所以佐饔飧。至于队长进见，慰以甘言；兵丁跟随，犒之酒馔，则阖营上下，未有不感悦者矣。于是营官因悦生敬，兵目因感生畏。凡地方有故，必先商榷而后行。卒伍相安，不敢倚强而生事，州邑之百姓受福多矣，此又非文武和睦之明效也欤。”安抚武职，并不意味信任，彼此之间的隔阂，也不能够通过虚情假意的尊敬而消除，总以不撕破脸面为度。 一个部门的内部分工，应该是以调动每一个工作人员的积极性为原则，这就要明确责任，严明奖惩，既要使他们按照一定的规章而有条不紊地完成本职工作，又要使他们对自己的前途充满信心。从明清府县平行政务运作来看，正官的权责规定具体，佐贰官的权责规定含糊，即便是在相同上司领导之下，也难以达成一致，文武分职又面临不同上司，更缺少合作的基础。从升迁来看，正官容易升职，佐贰官、武职若没有突出政绩则很难升职，前途无望，而他们在正官与文职的管束下，也很难有政绩，即便是有政绩也会被正官与文职据为己有。权责不明与地位不平等，要他们和睦相处、和衷共济原本就存在困难，再加上人为的因素，更会出现许多变数，也使平行政务平添许多未知数，对地方治理也产生了重要的影响。 作者简介：柏桦，安徽理工大学马克思主义学院、人文社会科学学院双聘教授。 来源：《贵州社会科学》2022年第5期。 |
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