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改革开放至今，中国城乡人口布局与大中城市综合承载力均已发生重大改变，加速推动非城市居民（如小城镇镇民与大中城市外来人口）的市民化有助于进一步释放劳动生产力和激发消费对经济增长的驱动作用。我们认为中国城镇化或将迎来新的发展阶段——即面向“城市化”，因此需要构造出能客观、准确地反映中国实际城市化水平的指标，为研判未来城乡发展问题提供可靠的分析依据。 摘要 两类“半城市化”群体导致城镇化率无法准确测度城市化水平。从统计口径看，常住人口城镇化率涵盖了两类半城市化群体：1）统计层面被城市化但经济层面未城市化，该群体多分布于以农业生产为主、生活水平偏低的小城镇；2）生产层面阶段性城市化但消费层面以及于中长期视角尚未城市化，以大中城市的外来务工人员为主。严格意义上看，两类群体均未“完全”城市化，这导致城镇化率统计可能高估了实际城市化水平。 中国城市化进程仍有待深度发展。为了降低上述半城市化群体对分析人口经济问题的干扰，我们基于集聚经济理论以单位土地面积的经济产出为标尺来识别城市区域（即经济集聚区），并以此定义“城市化率”，研究发现： ► 截至2020年末我国在上述定义下的城市化人口为6.9亿人，城市化率49%，较2000年提升约26个百分点。该城市化率比同时点的城镇化率低约14个百分点，隐含当前约2.45亿城镇居民尚未充分实现经济集聚涵义下的城市化，也即第一类半城市化人口规模。 ► 在以上6.9亿城市化人口中，有约1.6-1.8亿人为前述第二类半城市化群体（占总人口比重12%），多分布于户籍管理较严的大中城市，即最高质量、最坚实的城市化率为37%。鉴于研究已充分考虑“人户分离”问题，我们认为该指标可作为分析大中城市发展问题的重要参考依据。 ► 当前城市化处于区域间加速分化阶段：目前高城市化率地区集中分布于东南沿海经济带和中部重点都市圈。过去十年间各地区间的发展差异逐步增大，东北、西北等地出现城市化率的低增长甚至负增长。我们认为这与不同区域间建制镇的城市化发展分化密切相关。 我们建议未来以构建分层次、梯度式的城镇体系为导向加速推动高质量城市化。一方面，根据主要职能及经济发展潜力，对建制镇分类施策，并将其作为推动城乡融合的重要支点；另一方面，在大中城市，通过完善土地市场化配置机制、建立区域一体化发展规划等方式来提升其综合承载能力，加快推动半城市化居民的市民化进程，促进高质量发展。 风险 中长期人口流动规模不及预期，大中城市户籍制度改革不及预期，土地要素市场化机制的建立不及预期。 正文 “城市化率”能更准确研判中国城市未来发展趋势 新发展阶段下，城镇化率指标日渐难以准确反映中国实际城市化水平 改革开放至今，中国经历了深刻的城镇化变革并取得了瞩目成绩。过去四十多年间，中国已基本实现了从“乡村中国”向“城镇中国”的重大转变，截至2020年末中国常住人口城镇化率[1]约63.9%，较1978年提升46 ppt，隐含新增城镇人口规模约7.4亿人。尤其在近二十年间（即1996年以来），中国城镇化率保持着超高速增长，年均增量约为同期世界平均水平的3.1倍。 作为描述城镇化水平的指标，城镇化率表示居住在城镇地区的人口（即城镇常住人口）占城乡总人口的比重。这其中，充分理解“镇”的含义有助于更准确认识城镇化率的统计方法。“镇”在中国行政规划和统计框架下具有丰富的内涵，大致可分为三个层面： ► 行政区划层面：建制镇——推动城镇化的重要主体。中国行政区划体系分为五级，即省、市、县、乡和村。其中，乡级行政区划单位以街道、建制镇、乡为主，三者区位分布大致对应着“城区—城乡结合部—乡村地区”。根据所属的县级行政单位不同，建制镇可进一步分为区属镇、县政府下辖镇（也称为县城镇、城关镇）以及其他县属镇，其中第三类是生活中常见、且被广泛提及的“镇”。 ► 人口统计层面：镇区——城镇化率中“镇”的实际含义。建制镇由村级行政区划（即村委会与居委会）构成，每个村级行政区划拥有一个城乡分类代码，将其归为城区、镇区和乡村三类，其中前两者合并构成了人口统计中常用的“城镇”概念，即城镇常住人口指居住在城区与镇区半年以上的居民。因此，大部分非县政府下辖的县属镇仅有小部分核心区域能被纳入到“城镇”范畴。 ► 空间形态层面：小城镇——对人口居住地空间形态的习惯性描述。小城镇并没有严格的统计定义，更多是一种习惯性说法，也常见于政府文件，该概念偏向于对人口居住地空间形态的描述，介于城乡之间。广义范畴的“小城镇”包括人口规模50万人以下的小城市、建制镇及尚未设立建制镇的农村集镇，其中集镇多为乡的行政、经济、文化和生活中心。 图表1：过去四十年间，中国城镇化率边际提升超四成至2020年的63.9%，年均增长量远超过同期世界平均水平
资料来源：国家统计局，中金公司研究部 城镇化是城市化的准备阶段，也是特定发展环境下符合基本国情的正确道路。“城市化”直观表示人口向城市地区集聚以及乡村地区转变为城市地区的过程，深层次反映的是经济的实际组织形态与居民的实际生产生活状态的全面升级，即由以农业为主的传统乡村型社会向现代化非农产业社会的转变，这也是海外成熟经济体普遍共识下的城市化概念（即Urbanization）。但在上世纪70-90年代受制于薄弱的工业系统与基础设施，我国大中城市的人口承载能力较为有限。为了释放大量的农村富余生产力，我国创造性地开展了“离土不离乡、进厂不进城”的城镇化[2]，即通过在农村地区设立建制镇、培育乡镇企业的方式来帮助村民就地实现生产方式的转换，避免了多数发展中国家近现代工业化过程中的“城市化陷阱”。所以从创设之初，城镇化的概念就更多侧重于“镇”，即农村人口向县域范围内的小城镇镇区迁移并定居。但无论是居民生活条件或是生产效率及组织形态，多数小城镇均明显落后于城市，该过程实质上是帮助村民跨过实现市民化的第一道门槛。因此，我们认为符合中国特定阶段基本国情的“城镇化”可以理解为是“城市化”的准备阶段。 我们判断以集聚经济为理论依据的城市化是未来“新型城镇化”的主旋律。我们认为“以人为本”的新型城镇化的实质，是通过符合客观经济规律的方式来释放劳动力生产价值以帮助农村或欠发达区域居民家庭实现对美好生活的追求。根据经济地理学相关理论，生产要素通过区域空间重分布向自然禀赋与产业基础更具优势的大城市集聚，并以此为核心构建都市圈、城市群等城市空间网络体系，该过程中人力资本的溢出效应与资源配置效率的提升有助于缩小区域间经济发展差距，即集聚中实现均衡。经历四十余载城镇化，中国人口分布的空间格局已然发生重大改变，截至2020年末9亿城镇人口中超3亿人来自镇区，同时大中城市的综合承载能力不断增强，我们认为在新发展阶段下城镇化或应逐步面向以集聚经济为理论支撑的城市化。 图表2：1990年“四普”至2020年“七普”，6.1亿新增城镇人口中镇区居民占比约三成
资料来源：国家统计局，中金公司研究部 相比城镇化率，城市化率更适合作为指导与应对新阶段下中国城乡发展问题的客观依据。根据世界银行定义[3]，城市化率指居住在城市区域的人口占城乡总人口的比重，是国际上用于衡量城市化发展情况的通识指标。从统计口径看，城市化率与城镇化率在分子部分的差异主要来自于尚未完全实现城市化的群体，我们将其定义为“半城市化”人口。该口径差异在不同的城市化发展阶段下，对统计指标的适用性所产生的影响也存在区别：1）在以村民就地城镇化为主的准备阶段，城镇化率可以更准确地反映出劳动力由农业向非农的转变；2）随着经济发展重心由小城镇逐步集聚至大中城市及其都市圈，规模日益增长的半城市化人口会导致城镇化率高估实际的城市化水平，较难提供准确、客观的依据以应对新阶段下的城乡发展问题，并且与海外成熟经济体的城市化率内涵可比性降低。 中国半城市化群体的定义、成因及其被纳入到城镇化率统计范畴的原因 我们根据人群生产生活特征将中国半城市化人口分为两类，其群体形成原因分别对应着城镇化过程中的两类政策（即就地城镇化政策与户籍管理制度），并进一步分析半城市人口如何被纳入到城镇化率的统计范畴中。在逐一探讨前，值得先强调的是，无论是就地城镇化还是户籍管理制度，在特定阶段下均符合经济发展的客观规律。考虑到5亿农村人口和大中城市依然存在人口与资源冲突的现实问题，我们认为在做出与时俱进的调整过程中部分政策（至少在部分地区）或需阶段性予以保留。因此，半城市化群体是中国作为人口大国迈向发达城市化国家过程中产生的正常现象，关键在于识别出城镇化率的统计口径涵盖该群体的原因，并在此基础上设计出能更加准确刻画中国城市化水平的指标，以指导未来的高质量城乡发展。 第一类：统计层面“被”城市化，经济层面未城市化 第一类半城市化群体居住在城镇地区（多为建制镇镇区），在统计层面属于城镇人口范畴，但所从事的生产活动多以农业及相关产业为主，且整体生活条件与城市居民有显著差距。该群体的形成主要源于就地城镇化政策，但也一定程度上反映了过去城镇化工作中存在的低质量问题。根据住建部2016年调研，我们从就业、消费等多维度综合判断，大部分建制镇镇区居民尚未实现城市化： ► 镇区居民仍与农村及农业生产保持着密切联系。一方面，约七成镇区常住居民为农业户籍，13%的居民仍然保有农村宅基地与房产，即离土不离乡、进镇不落户；另一方面，超三分之一的劳动力“镇区居住、回村务农”，在企、事业单位上班仅约两成，其余为从事传统生活服务业的个体户。 ► 镇区居民消费水平与结构更接近于农村。受生活环境影响，镇区居民消费水平与农村接近，仅为城镇平均水平的46%、一线城市的28%；与此同时，消费结构以生存型消费为主，恩格尔系数接近90年代中国城市水平。 ► 部分镇区基础公共服务供给不能满足本地居民需求。约42%与85%的建制镇家庭子女异地就读初中和高中，同时超九成以上的居民需要进城看大病。 除原有建制镇就业、消费等方面不满足城市标准外，近年来的行政区划调整导致部分乡村居民“被”城镇化。根据民政部公开统计，2010-2020年中国各地区累计调整了超8000个乡级行政区划。其中以撤销单个或多个乡的编制并新设立建制镇（即“撤乡设镇”）较为普遍，约占全部区划变动的40-50%，该过程会导致辖区内的部分村委会的城乡分类由乡村变为镇区（或城区），居住在该区域的村民也自动“被”转化为城镇人口[4]。虽然实施“撤乡设镇”的乡村区域经济发展水平相对较强，但大部分仍难以达到城市的生产、生活水平。我们估计2010-2020年发生“撤乡设镇”区域的城镇人口约2000-2500万人，占同期新增城镇人口的8-11%。 图表3：综合就业、消费、教育、医疗、居留意愿等多维度分析，多数小城镇居民尚未完全城市化
资料来源：住建部，中金公司研究部 我们认为非经济因素参与城镇区域的识别是导致城镇化率的计算包含第一类半城市化人口的重要原因： ► 多数发展中国家会一定程度上基于行政等非经济方式确定城镇（或城市）区域。关于如何确定城镇（或城市）区域的方法可以大致分为两类：1）欧盟、美国、日本等多数发达国家以最小人口规模或最低人口密度为标准，参考区域的就业或产业结构（如非农劳动力占比）来划分城乡边界，该方法更符合城市形成的经济机理；2）对于包括中国在内的亚太、南美等地的发展中国家，其划定方法会有一定的行政及立法色彩，虽然仍遵循着经济发展的客观规律[5]，但一定程度会降低城市居民识别的准确性。我们认为上述非经济视角的城乡区域划分方式，可能与发展中国家城乡间人口空间分布的不稳定（如大规模、频繁的人口流动）相关。 ► 我们认为中国多数建制镇属于城市化进程的“中间态”，现阶段不能被纳入城市区域统计范畴。海外语境下，2500人以上的小城镇大多会被认定为城市区域，但前提是人口空间布局已基本稳定、区域经济发展相对成熟，小城镇与城市的差异主要体现在人口规模。与之不同的是，中国大部分的建制镇是城市化进程的过渡态，发挥着“中转站”作用以分担大中城市的人口承载压力，居民居留意愿低、人员流动频繁。据住建部2016年统计，仅四成建制镇居民愿意继续在小城镇及乡村生活，超六成居民希望子代能进入规模、级别更大的城市。此外，随着农村劳动力供给潜力趋弱，2010-2020年近五成建制镇已出现明显的规模收缩，以乡村地区非城关镇的建制镇为主。 图表4：发达国家多采用经济方式（如人口、产业结构）识别城市区域，而发展中国家往往受行政与立法影响
资料来源：联合国，中金公司研究部 图表5：2000-2020年约五成建制镇人口规模出现明显收缩，其中接近六成来自于乡村地区
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 第二类：生产层面、阶段性城市化，消费层面及中长期未城市化 第二类半城市化群体以大中城市的外来务工人员、应届毕业生等新市民、青年人为主。第二类半城市化人口虽然从生产方式上完成了农业向非农的转换，但受大中城市户籍管理政策影响，在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房权益等诸多方面尚不能与城市居民享受平等待遇，这增大了该群体融入到城市生活、实现内在意识“市民化”[6]的难度。根据相关调研[7]，农民工平均进城务工时间约为7年，不到劳动力理论正常工作年限的20%，这使该群体生产力与消费潜力均未得到有效释放。与此同时，定居难度大会进一步压降外来务工群体在城市内消费的意愿，2014年该群体消费仅为城镇居民家庭的60%[8]。考虑到工作地与实际消费地、最终居住地的分离，我们认为该群体仅是生产意义上的、阶段性的城市化人口。 描述城市化水平的统计指标是否应该排除第二类半城市化人口，或取决于具体使用场景。由于未考虑城镇常住家庭的“人户分离”情况，目前城镇化率的统计口径包含了第二类半城市化群体。关于城市化率是否需要剔除第二类半城市化人口，我们认为因具体使用场景而异： ► 第一，促进第二类半城市化群体实现“市民化”是未来新型城镇化的重点工作，所以在中长期指导、设计中国大中城市的发展规划时最好先将其排除到统计范畴之外。 ► 第二，在与海外经济体的城市化发展水平做横向比较时，可酌情考虑将其保留。这里主要考虑的点在于，海外经济体大中城市的贫民区居民从消费、生活标准等方面看并未实现城市化，但国际普遍将城市贫民区居民纳入到城市化人口的统计范畴。在过去城镇化政策的正确指引下，中国有效避免了城市内贫民区的出现，虽然以外来务工群体为主的半城市化群体在生活水平上仍与一般市民有明显差距。 图表6：子女教育、社会保障、住房权益等方面的不平等待遇导致超半数农民工对城市生活不太满意，且缺少社会归属感或自我认同感
资料来源：国家统计局，中金公司研究部 构造能客观反映中国城市化水平的统计指标 基于前文分析，本节将详细阐述如何通过合理统计分析方法来调整两类半城市化群体，构建出能够客观反映中国城市化发展水平的指标，并于后文进行详细测算。 以集聚经济视角，划定城市区域并识别城市人口 在统计口径内排除第一类半城市化人口，需要突破现有城乡行政区划边界的约束，以更符合集聚经济发展规律的方法辨识城市区域，类似于美国大都会统计区（Metropolitan Statistics Area，即MSA）的构建。经综合考虑，我们选取“经济密度”即单位土地面积的经济产出作为识别城市区域的指标，并将该区域的常住居民占总人口的比重定义为城市化率。 ► 与成熟经济体不同，以人口密度识别中国的城市区域存在一定难度。从改革开放至今，中国经历着深刻的城镇化变革，在“乡村中国”向“城镇中国”过程中农村地区人口密度同步发生着快速变化，以固定的人口密度阈值来划定城乡分界线不尽合理。以1000人/平方公里密度为例（如图7），2000年超过该密度的地区常住人口占比约43.5%，高于同期城镇化率36.2%；但是在2020年超过该密度的地区人口占比（53.7%）已明显低于城镇化率约10个百分点。另一方面，受自然环境、社会风俗等影响，不同区域之间的农村形态差异较大，进一步增加了人口密度阈值设计的复杂程度。 ► 同样地，人均GDP也不是一个合理的判断指标。经济地理领域的丰富实证经验表明，经济体在逐步实现城市化过程中，区域间经济发展水平的差距会呈现出“先增大，后缩小”的趋势，而这种区域差距的核心部分是城乡发展差异。类似于人口密度，需要频繁地修正划分城乡区域的人均GDP阈值，会随之产生大量繁复的统计调研工作。 ► 相比之下，单位土地面积的经济产出（即经济密度）更为适宜。从算量视角看，经济密度兼顾了人口密度与人均GDP两个指标，并能有效规避前述的统计困难。一方面，农业生产的单位亩产产值提升空间相对有限，且显著低于现代制造业与服务业的单位土地面积经济产出；另一方面，可支持城市化生活、消费（如教育、医疗等）的单位面积最低经济产出，在不同区域之间差异较小，更具有可比性。 图表7：2000-2020年不同人口密度区域的人口占比与城镇化率的关系图
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 考虑到海外成熟经济体已基本完成城市化建设，而中国尚处于城市化过程中，适当参考前者来确定中国城市区域的经济密度阈值会更为准确。我们首先选取美国作为典型样本，基于全美经济分析局（BEA）的郡县GDP数据与World Pop组织的1km*1km人口密度数据，绘制了美国经济密度分布图，并测算出2020年经济密度超过1000万美元/平方公里的区域贡献了全美78%GDP，并承载了77%人口（约2.5亿人）。该水平与联合国公布的美国城市化率接近。我们由此推断1000万美元/平方公里或许可以作为划定城市区域较合理的阈值，是可以支撑本地居民享受城市生活方式的经济密度。 基于购买力平价，中国城市化区域的经济密度阈值为4200万元/平方公里，并计算城市区域的人口占比。同样地，我们利用国家统计局与World Pop公布的资料，绘制出中国经济密度分布图（如图表8）。根据上述结果，利用购买力平价系数计算出中国城市区域的经济密度阈值，2020年为4183万元/平方公里。考虑到农村地区仍有5亿常住人口，在通过阈值识别出城市区域后，我们剔除了其中人均GDP处于全国后20%的地区，避免将高人口密度的欠发达地区错误判断为城市区域[9]。最后，计算各层级行政区划的城市区域人口占辖区总人口的比重；对于历史年份，利用GDP平减指数逐年调整经济密度阈值，并重复上述操作。需要强调的是，上述方法所识别出的城市人口中仍包含第二类半城市化人口，有待进一步修正。 图表8：2020年美国与中国1km*1km土地面积的经济密度分布图
资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所，自然资源部，国家统计局，World Pop，美国经济分析局，全美癌症研究所，中金公司研究部 注：1）美国分布图绘制方法：根据全美癌症研究所（NCI）公布年度郡县人口数据，对World Pop人口密度栅格进行修正；结合美国经济分析局（BEA）的郡县GDP数据，计算出郡县层面人均GDP，再与修正后人口密度栅格相乘获得美国经济密度分布图；2）中国经济密度分布图计算方法与美国相似：根据普查数据与《县域经济统计年鉴》获取区县层面人口数据，对World Pop人口密度栅格进行修正，再利用区县人均GDP数据绘制经济密度分布图；考虑到部分年份的部分市辖区没有相关统计数字，以市辖区整体均值作为近似替代。4）地图底图来自于中国科学院地理科学与资源研究所和自然资源部。 以户籍制度为切入点，估测第二类半城市化群体规模 从改革开放至今，城乡二元框架下的户籍制度放松与调整有助于中国人口的空间重分布。尤其在大中城市内，基础公共服务、社会福利与本地户籍相“挂钩”，导致外来群体难以享受和当地居民同等的权利与义务，导致该群体较难实现城市化。基于上述现状，我们选取城市区域没有本地户籍的常住人口来近似衡量第二类半城市化人口。 ► 户籍城镇人口指的是居住在本地且拥有当地户籍的城镇居民。相比“户籍”、“城镇”，“本地居住”这一概念往往被混淆或忽略，需要注意的是拥有城镇户籍、且存在跨区县人户分离情况的城镇居民（即不在本地居住）一般不算为户籍城镇人口。从统计范围看，户籍城镇人口与未拥有本地户籍的半城镇化人口共同构成了常住城镇人口，因此户籍城镇化率等于常住人口城镇化率扣减半城镇化率[10]。 ► 半城镇化率、第一类半城市化率和第二类半城市化率的区别：三类指标分别表示无本地户籍的城镇常住人口（即半城镇化人口）、第一类半城市化人口与第二类半城市化人口占当地城乡总人口的比重。两类半城市化人口是经济视角下定义的概念，而半城镇化人口是基于户籍制度识别出的群体；如前文所述，我们认为户籍制度是导致外来务工群体较难实现城市化的原因，因此半城镇化人口与第二类半城市化人口的差别主要体现在“城镇”与“城市”地区的不同。 图表9：本地户籍城镇人口与其他类型人口的关系图
资料来源：《中国户籍人口城镇化率的核算方法与分布格局》，中金公司研究部 ► 计算2010与2020年无本地户籍的半城镇化人口。参考戚伟等[11]学者的相关研究，我们将某县（或区）的户籍城镇人口分拆为人户一致的城镇居民、在县域（或区）范围内人户分离的城镇居民、以及户籍在本地城镇但现居国外学习工作的居民三类，并根据2010年分省份的人口普查统计资料将其汇总计算。在此基础上，用城镇常住人口扣减户籍城镇人口得到无本地户籍的半城镇化人口。由于“七普”各省份分区县资料尚未公布，我们假设2010-2020年各区县新增户籍人口空间分布仍维持2010年人户分离情况，计算出2020年各区县户籍城镇人口及半城镇化人口，并根据统计局公布的全国户籍城镇化率进行修正。 ► 识别出城市区域的无户籍常住人口。由于城镇区域与城市区域存在明显差别，需要修正半城镇化人口以避免高估第二类半城市化群体规模。基于先前的测算结果，我们假设半城镇化人口居住在城市区域的比例与该城市总人口的分布比例（即城市化率）近似，用半城镇人口乘以城市化率来计算该城市的第二类半城市化人口。 中国城市化仍有待深度发展 根据前述测算方法，我们梳理了全国层面的统计结果（如图10），后文将逐一进行详细讨论： ► 按居民所处的城市化阶段划分：全国14.1亿总人口中乡村人口约4.8亿人（占比34%）、半城市化人口约4.1亿人（占29%）和完全城市化人口5.2亿人（占比37%）；其中半城市化人口包括第一类与第二类，分别为2.4亿与1.7亿人。 ► 按集聚经济视角下城乡区域划分：城市地区常住人口约6.9亿人，包括完全城市化人口与第二类半城市化人口；另一方面，非城市地区常住人口约7.2亿人，包括乡村人口与第一类半城市化人口两类群体。 ► 两类城市化率计算结果：若选取城市地区常住人口作为分子，即不剔除第二类半城市化群体，中国城市化率为48.8%；若选取完全城市化人口作为分子，即剔除第二类半城市化群体，中国最高质量、最坚实的城市化率（后文简称完全城市化率）为37.0%。 图表10：中国城市化人口及城市化率测算结果示意图
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 经济集聚涵义下我国目前城市化率约为五成 在前述定义下，中国城市人口约有6.9亿人，隐含城市化率为48.8%。我们测算出2020年约6.9亿人口居住在经济集聚区中，基本实现了城市生产、生活方式。城市人口占全国总人口的48.8%。过去二十年间（2000-2020年），中国城市化率累积提升了26个百分点，新增城市居民约4亿人，年均复合增速约4.3%。从全国层面看，现阶段户籍城镇化率[12]更接近实际的城市化率，但考虑到前者受行政区划的影响，在局部区域不能以此来估量城市化水平。 截至2020年中国第一类半城市化人口约2.45亿，即生产、生活尚未达到城市标准的城镇居民。以经济集聚区视角所识别出的城市人口与目前统计层面的城镇人口之间的差异来自于两方面：其一是尚未达到城市生活、生产标准的城镇居民，即第一类半城市化人口；其二是已基本实现城市化的农村地区居民（如东部沿海的经济强村）。我们估算出2020年已城市化的农村地区居民约2500-3000万人[13]。在城镇常住人口基础上扣减城市化人口并加上较发达地区的乡村居民，我们估算出2020年中国约有2.45亿城镇人口生活在尚未实现城市化的地区。 图表11：2020年中国城市人口与第一类半城市化人口分别为6.9亿与2.45亿人，2000-2020年城市化率相比城镇化率低11-15个百分点，并呈现“先降后升”趋势
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 当前城市区域集中分布于东南沿海与中部重点都市圈 我们进一步计算出2020年中国区县层面城市人口与城市化率，并绘制出城市化率空间分布图（如图12），可以看出当前中国城市化发展程度较高的地区大致分为三类： ► 北起苏中、南至粤港澳湾区的东南沿海经济带：主要由上海、江苏、杭州、福建、广东沿海五省组成，区域平均城市化率为77%，合计城市人口占全国城市人口的38%、全国总人口的18%。其中长三角与珠三角的核心城市组团是中国目前面积最大、承载人口最多的两个连续、高城市化率区域。 ► 以区域重点城市为中心的都市圈：从空间分布看，主要集中位于长江与黄河流域，具体包括黄河流域的西咸都市圈、郑州都市圈、济南都市圈与青岛都市圈，长江流域的成渝城市群、长株潭都市圈、武汉都市圈、合肥都市圈，其中多数都市圈的核心城市2020年全域平均城市化率超过70%。此外，还包括由北京、天津组成“双极”构架的首都经济圈。 ► 其余地区的省会（或副省级）城市：具体包括东北地区的长春、沈阳、哈尔滨，西北地区的兰州、呼和浩特、乌鲁木齐，以及西南地区昆明、贵阳、南宁与海口等。除乌鲁木齐、昆明外，上述城市全市平均城市化率仅为四到六成，其中主城区城市化水平相对较高，但尚未与城郊区域和周边卫星城形成较为连续的高密度经济集聚区。 作为区域城市化的最高阶形态，五大重点城市群贡献了全国半数的城市人口。经济地理视角下，区域城市化水平与城市发展形态存在较密切的对应关系，即遵循着“核心城市—都市圈—城市群”的发展规律，其中城市群是多个城市构成的复杂空间网络体系，即区域城市化最成熟阶段。我们选取了长三角、珠三角、京津冀、长江中游与成渝五大城市群，分析其城市化现状。截至2020年五大城市群合计城市人口约3.7亿人，占全国城市人口的54%、总人口的26%。此外，平均城市化率较2000年提升了33个百分点至64%，低于同期城镇化率7个百分点，隐含第一类半城市化群体规模约5000-5500万，仅占全国的两成。 图表12：2020年五大重点城市群城市人口约3.7亿人，占全国的54%，城市化率比城镇化率低7个百分点左右
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 图表13：2020年中国城市区域以东南沿海地带与中部重点都市圈为主，还包括东北、西北等地省会城市主城区
资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所，自然资源部，国家统计局，World Pop，中金公司研究部 注：1）台湾省无测算数据以白色表示；2）地图底图来自于中国科学院地理科学与资源研究所和自然资源部 图表14：2000-2020年中国五大城市群城市化率及主要城市的城市人口占比
资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所，自然资源部，国家统计局，World pop，中金公司研究部 图表15：2000-2020年中国各省份城市化率水平及其城市人口占全国比重
资料来源：国家统计局，World pop，中金公司研究部 注：绿色、黄色与红色分别表示大于、等于和小于全国均值，淡黄色底色表示变化值小于0，圆圈表示城市化率、箭头表示城市化率变化 第一类半城市化人口分布于东北、西北等地非经济集聚区 近年来随着城镇化的快速推进且部分区域大幅超出城市化速度，半城市人口规模快速增长。如前文所述，我们以某区域的城镇化率与城市化率差值并加上已城市化的农村居民比重，可估算出未城市化的城镇居民占比，发现该比重在2000-2020呈现出“先降后升”趋势。与城市化的区域间分化发展不同，2000-2020年各省份城镇化水平均有明显提升，截至2020年末除新疆、西藏外的其余省份城镇化率均超过50%，且超九成地级市城镇化率大于40%。与此同时，经济相对滞后的地区与东部沿海较发达地区的城镇化差异显著缩小，2000-2020年各省城镇化率变异系数由0.42降至0.19，同期城市化率由0.81降至0.44。 从空间分布看，第一类半城市化人口多集中于东北、西北以及中部非重点都市圈地区。经统计，我们发现东南沿海地区以及中部重点城市（如北京、郑州、西安、成都等）城市化率大于城镇化率，说明该地区的部分农村居民已实现城市化，这与本地经济实力较强的乡镇企业、集体企业紧密相关；另一方面，除上述区域外，绝大部分地区在过去20年间城市化速度显著慢于城镇化，导致第一类半城市化人口规模呈现出不同幅度的扩大，典型区域包括东北、西北（除新疆）以及中部非重点都市圈外的地区，2020年其半城市化人口占总人口比例约为25-50%。 图表16：除东部沿海与中部重点城市外，2000-2020年其余地区经济层面上未实现城市化的城镇人口占比显著提升，主要因为该区域城镇化推进速度显著超过经济城市化
资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所，自然资源部，国家统计局，World Pop，中金公司研究部 建制镇是中国城市化发展的关键环节 作为城镇化的重要载体，建制镇的城市化发展仍处于较低水平。我们估计2000-2020年中国建制镇城市化率提升24个百分点至32%，略低于全国平均提升幅度（26个百分点）。从2020年各类乡级行政单位的绝对水平看，建制镇城市化率明显高于乡（2020年10%），但与区位更临近城区的街道（2020年82%）相比有显著差距。 图表17：2020年中国建制镇城市化率仅为32%，仍有待深度发展
资料来源：国家统计局，国家民政局，World pop，中金公司研究部 建制镇区域间发展差异明显，或是中国城市化加速分化的主因。过去二十年间，中国建制镇城市化发展呈现出“东快西慢”格局，重点城市、都市圈的城市化率增幅普遍超过40个百分点，且2010-2020年中部地区建制镇发展明显提速，逐步缩小与沿海地区的差距。截至2020年，近九成的城市化率大于80%的建制镇分布于长三角、珠三角和福建东部沿海地区；中部地区重点都市圈核心区的建制镇城市化率约40-60%，非核心区仅为三成；东北、西北以及中部非都市圈区域的大多数建制镇城市化率不足15%甚至更低。与此同时，街道和乡也存在相似的区域差异，但分化程度明显小于建制镇。基于上述结果，我们推断建制镇或是区域间城市化发展分化来源的主要地区，并从以下三个视角定量测度了区域分化程度： ► 是否临近主城区：我们以每个建制镇的居委会数量占村、居委会总数的比重来描述建制镇的区位，即比值越大，越临近主城区。在“主城区—城乡结合部—乡村”的城乡发展轴线上，建制镇城市化率逐渐减少：核心城区（比值大于90%）的建制镇贡献了超20%的建制镇城市人口，其城市化率比位于乡村的建制镇（9%）高出67个百分点。另一方面，2000-2020年不同区位建制镇持续分化，其中主城区提升幅度最大，城乡结合部地区次之。 ► 是否在重点城市或城市群：我们估计2020年主要热点城市的建制镇城市化率平均为69%，比非重点城市高出45个百分点，同时过去20年间两者城市化率差异走阔了24个百分点。相似地，2000-2020年位于五大城市群的建制镇平均城市化率提升36个百分点至46%，同期其他区域仅增加18个百分点至23%。 ► 是否为2010-2020年新设立的建制镇：我们发现2010-2020年因“撤乡设镇”等行政区划调整成立的建制镇，其城市化率（20%）较其他建制镇低14个百分点，且2000-2020年期间城市化发展速度也较慢。 图表18：2000-2020年福建、浙江与江苏建制镇城市化速度最快；2010-2020年四川、重庆、湖南、江西、安徽等中部地区省份城市建制镇化速度显著提升
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 图表19：位于重点城市、五大城市群以及2010年前已成立的建制镇城市化发展水平明显高于其他建制镇；街道与乡也呈现出相似规律，但分化程度较小
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 49%的城市化率中包含13个百分点的第二类半城市化人口 过去十年间，中国半城镇化群体规模增长近八成。如第二章所述，估测第二类半城市化人口要先识别出半城镇人口（即无本地户籍的城镇常住人口），再根据“城镇”与“城市”区域的差异进行调整来计算第二类半城市化人口。半城镇化人口规模的测算结果如下： ► 截至2020年末，64%的城镇化率中约有18个百分点的半城镇化率。截至2020年末，中国无本地户籍的城镇常住人口（即半城镇化人口）规模约为2.57亿人，较2010年增长78%，隐含当前城镇化率中有18个百分点来自于半城镇化率（即半城镇化人口除以城乡总人口）。需要强调的是，半城镇化人口中包含三类人户分离群体，即原户籍地为我们定义的城市地区、非城市地区的城镇区域以及农村，其中后两类群体占比较大且是我们关注的对象，因此基于上述半城镇人口计算第二类半城市化人口或会有一定程度偏高但幅度有限，可视为该群体规模的上限。 ► 随着跨区域人口流动规模与频率的提升，户籍制度未能做出对应调整，是导致半城镇化群体快速上升的主要原因。我们测算出2020年中国户籍城镇化率为45.4%，仅比2010年提升了不到6个百分点，同期常住人口城镇化率提高约13个百分点。从空间分布看，除东北三省与内蒙古东部外，2010-2020年间其余区域半城镇化率均有显著提升，尤其是户籍管理较为严格的重点大城市。 ► 户籍城镇化率不适用于测度中国城市化水平：虽然从全国层面看，户籍城镇化率接近前文测算的城市化率，但从局部区域看两者差异较大（如图19），我们认为这与户籍城镇化率仍是基于行政管理构造的指标有关。 中国人口前十大城市的半城镇人口占全国的四分之一。截至2020年，人口规模前10、30、50、100城市平均半城镇化率分别约为34%、30%、27%和22%。前十大城市半城镇化人口约6300万，占全国该类人口的25%，除一线城市外还包括东莞、重庆、成都、苏州、郑州和杭州。此外，我们还统计了五大城市群的半城镇化水平，比全国平均高出7个百分点，占全国半城镇人口的56%、总人口的10%，其中珠三角城市群半城镇化率最高为49%，长三角城市群次之约28%。 图表20：除东北地区外，2010-2020年其他区域半城镇化率普遍提升，尤其是重点大中城市
资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所，自然资源部，国家统计局，中金公司研究部 图表21：全国层面看，户籍城镇化率与城市化率十分接近；分省份看，两者差异较为明显
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 图表22：Top10城市半城镇化率约为34%
资料来源：国家统计局，中金公司研究部 图表23：半城镇人口规模超过200万人的城市列表
资料来源：国家统计局，中金公司研究部 我们估计截至2020年末中国第二类半城市化人口约为1.6-1.8亿人。如前文述，我们需要将上述计算的半城镇化人口中识别出现居地为城市区域的群体，对此提供两种估测方法： ► 测算方法一：考虑到外来群体居留意愿低、市民化难度大等问题集中于重点大中城市，我们选取城市化水平较高的地级市，用其半城镇化群体近似衡量第二类半城市化人口。该城市化率门槛水平确定为全国平均水平（48.8%），共保留112个地级城市，合计半城镇化群体约1.75亿人。 ► 测算方法二：假设某城市的半城镇人口居住在城市区域的比例与该城市总人口的比例（即城市化率）一致，可以用半城镇人口乘以城市化率来近似计算该城市的第二类半城市化人口，我们估计第二类半城市化人口约1.67亿人。 若同时排除两类半城市化群体，中国最高质量、最坚实的城市化率为37%，完全城市化人口约5.2亿人。我们采用上述方法二来统计第二类半城市化群体，并进一步计算出排除两类半城市化群体后的完全城市城市化率为37.0%，隐含约5.2亿人在生产、消费等多维度下均可视为城市居民。完全城市化率具有与仅排除第一类半城市人口的城市化率相似的空间分布规律，且区域间差异略小一些[14]。 需要强调的是，完全城市化率能客观反映中国大中城市存在的户籍制度问题，但仍存在两方面局限性：其一，如第一章讨论，剔除了大中城市的外来群体或将降低该指标与海外经济体城市化率之间的可比性；其二，第二类半城市化群体仍有较大概率会长期定居于大城市或迁移至生活成本较低的中小城市而非重返农村，完全剔除该群体可能会低估实际的城市化水平。我们认为前文计算的两种城市化率各具优势，综合运用两指标来分析、指导未来城市化发展更为适宜。 图表24：完全城市化率空间分布与城市化率大致相同，但区域间分化差异更小
资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所，自然资源部，国家统计局，World Pop，中金公司研究部 关于中国未来城市化发展方向的相关思考 我们认为构建分层次、梯度式的城镇体系或将是中国新型城镇化的重要方向。过去四十年间中国城镇化取得了重大历史性成就，而当前待解决的发展问题较之以往也更为复杂。从人口所处的城市化阶段看，城市化、半城市化与农村居民规模分别约为5亿、4亿和5亿人。我们认为在未来的新型城镇化中，促进半城市化人口的“市民化”或将成为比实现剩余农村人口“镇民化”更加重要的发展目标。这意味着在集聚发展的经济规律下，中国城镇建设的重心逐步由小城镇向区域核心、节点和支点城市转移，并适当完善小城镇的基础生活配套，形成分层次、梯度式、与人口流动趋势相适应的城镇体系，以加速促进高质量的城乡融合。如第一章所述，中国两类半城市化人口是当前小城镇与大中城市发展问题的集中体现，而两者的形成分别与就地城镇化政策和户籍管理制度有关。因此，我们从上述两个视角来阐述关于如何构建分层次、梯度式的城镇体系的相关思考。 一方面，对现有建制镇分类施策以推动镇民实现高质量城市化。作为城镇化的重要载体与小城镇的核心，中国建制镇的经济发展潜力、地理区位禀赋等存在着显著差异性，近年来其区域间发展分化程度逐步加大。我们认为对不同建制镇分类施策有助于推进高质量城市化，综合多种因素将建制镇大致分为三类，且对应着三种不同职能：1）第一类建制镇是大中城市与农村的主要联系纽带，通过就地转职为本地农村人口的城市化做准备，以分担区域重点城市的人口压力，目前中国多数建制镇均属于此类；2）第二类建制镇毗邻重点城市、都市圈，通过承接外溢产业或作为核心城市农牧产品的供货地，已成功融入到区域一体化发展中；3）第三类建制镇主要承担着筑牢边境安全或开发利用自然资源（林业、矿产等）的职责。 ► 第一类建制镇发展问题复杂，需施以精细化管理，避免发展规划的同质化。中国城乡融合过程中的大部分问题在第一类建制镇上均有体现，合理制定其中长期发展规划具有较大难度：一方面，根据社科院估测，中国城镇化率或约有10-20个百分点的提升空间[15]，隐含着2-3亿的新增城镇人口，需要第一类建制镇作为大中城市与农村地区的衔接点以促进城乡融合；另一方面，一部分的第一类建制镇产业基础薄弱且不具备良好的自然禀赋，中长期视角下缺少人口吸引力与经济发展潜力。因此，根据实际情况制定精细化管理模式具有重要意义，我们建议：1）在集聚经济的视角下识别出拥有经济振兴潜力的建制镇[16]，借鉴东南沿海小城镇的发展经验，积极融入到区域一体化发展；2）以长期视角来权衡评定重要基础设施的投入产出比，在保证镇区居民日常生活质量的情况下，适当将资源向更高级的节点、支点城市倾斜，随着城市承载能力提升，与之相适应地引导镇民进城，最终实现更高级的新型城乡关系纽带；3）对于人口流出规模较大的区域，可以将镇区（或集镇区）临近的乡镇进行整合，统筹发展以整合资源、降低行政成本。 ► 后两类建制镇更加接近海外成熟经济体“小城镇”的概念。如前文分析，第二类建制镇大多分布于东南沿海地区，依靠乡镇或集体企业融入到都市圈、城市群的产业生态中，镇域内居民已基本达到与城市居民相当的生活水平。我们认为在综合承载力允许的范围内，可以将区域大城市的非核心功能、产业、人口进一步向周边建制镇疏散，推动其完成由小城镇向小城市的过渡。此外，第三类建制镇的战略安全意义超过其经济发展职能，通过加强基础设施投入、深化边境区域合作、发展资源型产业等方式提升经济竞争力，避免此类建制镇及其所在的区域节点城市人口过快流失。 另一方面，纾解大中城市人与资源的发展矛盾。相比发达国家，中国城市整体规模与数量仍相对较小，最直观的体现是城市承载的人口占比显著低于其经济贡献，而这种经济产出与人口的空间分布错位导致了区域经济发展的不均衡。长期以来，城乡二元框架下的户籍制度调整与放松是人口跨区域自由流动与大中城市扩容的主要推动力。在不同时期，户籍管理制度的放松与调整的前提是大中城市人口规模与综合承载力之间的矛盾缓解。关于化解上述矛盾，我们认为以下三方面值得思考，包括土地要素市场化机制的建立、改进户籍与公共服务“挂钩”的制度以及建立区域一体化发展规划，上述改革举措能否有效落实或将影响城市化的发展速度： ► 提高土地要素流动性，完善市场化配置机制。中国城镇土地供应制度存在两大问题：一是空间视角下土地资源与人口布局不甚匹配，二是存量低效土地缺少有效的盘活途径，人口净流入的大中城市无法供应充足的用地以满足生活、生产需求，上述人地冲突是形成大部分人口流动阻力（如高房价、就业资源紧张等）的重要原因。通过构建市场化的土地要素配置机制，以增强其流动性、缩小与人口在空间维度的错配程度，来提升大中城市承载能力，可从增量与存量两方面思考：其一，对现有跨省新增土地指标交易制度进行调整完善，如下放交易主体至县市层面、完善土地定价机制、扩大年度交易总规模、建立中央与省政府的监督体系等；其二，提升现有城市规划体系的灵活性，在规划大方针允许的范围内适当增强存量土地转性政策的弹性，并通过“三旧”改造等方法充分挖掘存量资源潜力。 ► 增加大城市公共服务投入，并完善相关制度建设。若想帮助大中城市的外来群体享受到与本地家庭享受到同等的社会公共服务，需要加大公共资源总量供应，仅调整分配方式而不扩大供给可能会损害原住民福利水平。以住房为例，需加速推动大中城市的住房保障体系与租赁住房市场建设，使保障房与租赁住房的有效供应量达到足够规模，能形成多层次住房供给体系以切实改善外来群体的居住困难；同时，外地无房家庭在本地购买首套房产时，如果市场基本面允许，可予以适当补贴，如更低商贷利率与首付比例、直接货币补助等。 ► 以都市圈、城市群为视角制定一体化的发展规划。产业、人口集聚会导致核心区域的拥堵成本（如高房价、长通勤等）增加。对于高密度经济集聚区，需要打破原有的一“城”之见，以都市圈、城市群等更高的格局来应对发展问题。一方面，突破行政边界制定统筹发展规划，通过联合招商、共同开发、利税共享等方式形成“软联通”机制，在市界、省界等经济薄弱地区加强合作；我们测算出中国省界区域的平均城市化率比其他区域低27个百分点，但对于区域一体化程度高的长三角城市群，该差异仅有不到8个百分点。另一方面，部分城市群（如成渝、京津冀）存在中心城市虹吸效应过强的问题，我们认为中心城市应以区域视角审视产业“空心化”问题，将已经实现专业化分工的相关制造产业向外转移，同时中心城市在完善的区域产业链支持下发展创新、新兴产业以构建正向促进循环。 图表25：省界附近区域的城市化发展情况相对较差，此外对于区域一体化程度较高地区省界与非省界区域差异较小
资料来源：国家统计局，World Pop，中金公司研究部 资料来源 [1]为了避免赘述，后文城镇化率均指常住人口城镇化率，其余城镇化率指标会以全称形式展现，如户籍城镇化率。 [2]辛仁周.农业剩余劳动力“离土不离乡”转移方式存在的问题及政策取向[J].财经研究, 1994(12):23-26 55.DOI:10.16538/j.cnki.jfe.1994.12.006. [3]资料来源： https://databank./metadataglossary/all/series?search=urbanization#C_U [4]除“撤乡设镇”外，“撤乡设街道”、“撤镇设街道”等行政区划调整方法也会产生相似的结果。 [5]1984年民政部在《关于调整建制镇标准的报告》中规定：总人口在20000人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，或人口在20000人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，可以设建制镇。 [6]市民化是指外来群体变为城市居民的过程，具体包含两层含义：第一层是内在素质的市民化，包括形成市民生活意识、权利意识以及自我认同感；第二层是则是外在资格（如职业、身份）的市民化，包括获取本地户口及其附带的福利保障等。 [7]Meng, Xin. 'Labor market outcomes and reforms in China.' Journal of Economic Perspectives 26.4 (2012): 75-102. [8]王芳.城市外来务工住户的收入结构、相对收入与消费[J].经济研究参考,2020(07):48-62. [9]由于中国城市化有待深度开展，该操作目的是为了提高指标计算的客观、准确程度，经统计被剔除区域的“城市人口”占全国总人口的比重不到1% [10] 户籍城镇化率等于户籍城镇人口除以总人口，半城镇化率为无本地户籍的城镇人口除以总人口 [11] 戚伟,刘盛和,金浩然.中国户籍人口城镇化率的核算方法与分布格局[J].地理研究,2017,36(04):616-632. [12] 根据公安部公布的数据，2020年中国户籍城镇化率约45.4%，与城市化率仅相差3个百分点 [13] 在上一章计算方法的基础上，我们选取乡与部分建制镇（即村委会数量占村、居委会总数比重超过80%）视为乡村地区，经测算及统计2020年经济产出超过阈值的乡村地区约有2600余万人。2020年中国农村常住人口约5亿，由此可计算出，生活条件已基本实现城市标准的居民占比约5%。该群体具体空间分布可参考图31 [14] 主要因为第二类半城市化群体集中于重点大中城市，2020年地级市层面城市化率与II类城市化率的变异系数分别为0.75与0.63 [15] 数据来自于《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.22》，由中国社科院人口与劳动经济研究所编撰。 [16] 我们认为此类建制镇多分布于中部地区的重点都市圈与城市群（如长江中游城市群、成渝城市群、关中城市群、中原城市群等），随着区域核心城市经济发展水平的持续提升，此类建制镇可借助于区域一体化发展获得新的增长动力。 文章来源 本文摘自：2022年7月21日已经发布的《从集聚经济视角再探中国城市化水平》 张 宇 SAC 执业证书编号：S0080512070004 SFC CE Ref：AZB713 法律声明 向上滑动参见完整法律声明及二维码 特别提示 |
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