关于内蒙古城市化道路选择的思考

pingjianheng 2008-11-19

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关于内蒙古城市化道路选择的思考

平建恒

[摘　要]加快推进城市化进程是内蒙古经济社会发展从量的扩张向质的提高转变的重要载体和突破口，是解决当前和今后一个时期内蒙古经济社会发展诸多矛盾的关键之举，是内蒙古全面实现小康社会的必由之路。内蒙古城市化要调整结构，优先发展中高位规模等级城市；促进产业集聚，加快中、小城市扩张；突出重点、择优培育中心强镇。

[关键词]内蒙古；城市化；模式选择

一、内蒙古城市化的现状和问题

改革开放以来，内蒙古的城市化获得了较快发展。2001年底，全区共有设市城市20个，县城及以下建制镇377个。这些城镇在内蒙古经济社会发展中发挥了重要作用，城市经济已经成为支撑和带动自治区经济发展的主导力量。

（一）内蒙古城市化已进入加速发展期

2001年底，内蒙古市镇人口（包括市镇农业人口和非农业人口）为1035.1万人，占总人口的43.5%左右，年均增长速度近4.5%。与1978年相比，市镇人口增加637.6万人,比重上升了21.7个百分点，城市化率平均每年提高0.94个百分点，而按市镇非农业人口计算的城市化率仅为27.7%。根据城市化进程“S”曲线规律，城市化水平在30%以下时，城市化步伐比较缓慢，达到30%以后则明显加速。按城镇人口占总人口的比例统计，2001年全国城镇人口比重为37.66％，内蒙古城镇人口比重为43.5％。改革开放以来内蒙古城市化发展水平基本处于上游位置，内蒙古的城市化已进入加速发展期。

内蒙古城市化落后于其经济发展水平。世界城市化发展历程表明，城市化水平与国民生产总值的人均占有量呈正相关关系。2001年，内蒙古人均GDP为6463元，按汇率折合约782美元，总体上已进入工业化初期，已经具备了城市化加速发展的基础和条件。按“世界平均模式”（即人均收入在500美元左右的国家，城市化率应该达到30％；人均收入在1000～1500美元的国家，城市化率应在35～45％之间）衡量，2001年，按市镇人口计算的内蒙古城市化水平为43.5％，与经济发展水平是基本上适应的。但按市镇非农业人口计算，内蒙古城市化率仅为27.7％，城市化落后于其经济发展水平。

（二）全区城市体系框架初步形成，但存在着城市数量少、发育不完全、等级、结构体系不够合理、城市个体之间差异大的特点

内蒙古以首府城市呼和浩特为主中心，包头（首位城市）为次中心，大、中、小城市，重点镇、一般镇几个层次的省域城镇体系已初步形成。但如把这个等级体系放到城市化的等级体系理论中加以考察，就可以看到其明显的不足。著名地理学家克利斯泰勒认为，合理的城镇等级分布以7的倍数展开：1∶7∶49∶343……克利斯泰勒的模型虽是理想状态下的模型，但至少我们可以从中看出，内蒙古现有的城镇体系，一方面是大城市数量明显偏少，中心城市规模偏小、功能弱化，对区域发展缺乏应有的要素集聚和辐射带动作用，产业集中度较低，大大低于克氏模型的比例。内蒙古最大的的城市包头市只有145万市区人口，呼和浩特则只有104万市区人口，在省会城市中仅多于西宁、银川和拉萨。2000年底，城市市区非农业人口规模，全国每个城市平均为34.8万人，内蒙古为32.96万人。每千万人口拥有的城市数量，全国平均为5．36个，内蒙古为8.41。另一方面是小城镇数量多，规模小、层次低、布局分散，城镇建设缺乏重点，用地不够紧凑，县域首位镇和中心镇地位不突出，据资料，2001年底内蒙古建制镇已达377个，平均每个镇的非农业人口为全国平均的80％左右。内蒙古建制镇的行政色彩重，经济功能弱，因此财政收入少，且行政成本相对东中部地区要高出20-30％。这是内蒙古农村经济发展乏力和城市化进展不快的根本性原因。

（三）城市区域布局和功能分工不合理

内蒙古城市空间分布呈现非均衡的空间结构特点，城市布局比较分散，主要集中在沿主要交通干线的地带，无法形成实力强大的城市连绵区。2000年底，每万平方公里拥有的城市数量，全国平均为0.69个城市，21.7个镇，内蒙古为0.17个城市，3.2个镇，城市密度大约是全国平均的1／4。这一城镇分布特点是由其地域辽阔、生态环境脆弱、人口较少、交通不便等因素决定的。由于内蒙古地域较大，中心城市较弱，尚未形成具有较强集聚和辐射能力的经济核心地区。从我国的实际情况看，具有较强集聚和辐射能力的经济核心区一般都不会超过100～200公里的区域范围，甚至还要小一些。由于缺乏区域总体规划的协调、指导，内蒙古各城镇之间产业结构趋同，横向联系松散，各自优势难以发挥，特色不够突出，职能分工互补不明显，重复建设。内蒙古很多城市是由行政命令布点，城市作为区域经济的聚集、辐射中心作用得不到有效发挥。近年来，内蒙古的城市建设还主要集中在城市形象和城市基础设施方面，在城市经济功能建设方面刚刚起步，面向腹地区域的贸易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服务功能还相当薄弱。

（四）小城镇得到快速发展，但伴随一定的“城市泡沫化”现象

内蒙古小城镇的快速发展促进了城市化进程，但其本身的城市化水平不高。小城镇是我国经济体制转轨这个特定社会发展阶段的产物，它虽然扮演了城乡之间的中介角色，但其社会和文化发展程度还是相当低的；转移出来的农村人口虽然已在镇上工作、生活，但其生活方式、价值观念和社会关系还未得到根本改变。在推进城市化进程中，有些地方“乡改镇”、“县改市”、“盟改市”等行政区划调整，只重视地域的向外扩张，刮起了一阵“圈地风”；还有一些地方为提高城市化发展的速度，人为地将城市周围的县市改区，乡镇改为居委会，农业户籍改为城市居民户籍，致使市镇人口增加大于“农转非”这种真正意义上的城镇人口增加，在一定意义上存在“城市泡沫化”现象。在这一过程中居民的实际生存质量和生活质量并没有因户籍的改变而有实质性的提高。

（五）城市特色不明显，对外开放程度低

中心城市的功能作用，既要体现在政治、文化方面，更要体现在经济方面的中心作用。内蒙古的城市在功能作用方面，还基本没有突破传统的框框。首府呼和浩特的产业发展与所担负的经济中心功能关联度弱，难以在全区经济发展中发挥应有的作用。城市发展规划的整体性、战略性较差，城市建设与发展中存在“特色危机”。一些原来颇具地方特色及民族特色的城市，正在被着装一致的新建筑所淹没。不少中小城市实际上只是一定区域范围内的行政中心。城市开放程度低，主要表现在城市建设和城市经营上，计划经济的色彩还比较浓，主要原因是观念更新和思想解放不够。受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约，农村人口转变为城市人口的渠道依然狭窄。

（六）城市基础设施有所改善，但在总体能力和结构布局上存在薄弱环节

目前，内蒙古城市基础设施建设滞后于经济社会发展的要求，是城市发展的瓶颈。市政工程，包括给排水、交通道路、邮政电信、城市能源（电力、燃气、供热）、园林绿化等，是城市基础设施的主体。从总体上看，内蒙古城市基础设施建设投资偏低。联合国曾建议发展中国家城市基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资的9％～15％、GDP的3％～5％。内蒙古城市基础设施建设投资远远没有达到这一目标。

二、加快内蒙古城市化的基本原则

加快内蒙古城市化进程要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以现代化战略为导向，以制度创新为动力，遵循城市化发展的客观规律，紧密结合工业化、信息化，注重运用市场经济的思路和机制，科学规划、分类指导、突出重点，有序推进，全面完善全区城市体系和提升城市整体素质，强化完善中心城市功能，提高发展中等城市，择优培育小城市，增强城市要素集聚和经济辐射功能；充分发挥城市在区域经济和社会发展中的核心作用，促进全区经济发展、社会进步和人民生活质量全面提高。

（一）坚持以现代化为导向，注重以人为本

在推进城市化过程中，必须坚持以现代化为导向，现代化与城市化是互为因果、互为条件、相互联动、相互促进的，高水平、高质量的城市化是一个国家或地区现代化的重要标志。围绕内蒙古实现现代化的目标，从各个领域全方位大力推进城市化。通过城市功能的培育、强化，提高城市的集聚和辐射能力，来带动经济和社会的发展，从而推动现代化的实现。城市化发展应以全面提升居民的生活质量，明显改善居民的生活环境为重点，提高城市环境和文化品位，建设最适合人居的城市。

（二）市场机制和政府引导推动的有机结合

城市发展环境的改善、新城镇的设置、原有城镇的重组、城市形象的宣传等都与政府决策的科学性、政府行为偏好有密切关系。在内蒙古城市化进程中，政府应成为促进城镇发展模式转变的重要引导和支撑力量。

（三）推动大中小城市协调发展和城乡一体化发展

走大、中、小协调发展的城市化道路，建立协调的城镇规模体系，是区域之间、城乡之间经济社会协调发展的内在要求。大、中、小城市协调发展，就是在规模结构上形成大、中、小城市的合理比例关系，在城市职能分工上各有侧重、优势互补。内蒙古人口、资源、环境的区情决定了内蒙古的城市化必须走多元化发展的路子，大中小城市和小城镇并举，形成规模等级齐全、职能分工合理、空间结构完善、管理有序和开放式、强辐射、现代化的大中小城市协调发展的城市体系。

（四）以要素集聚为重点，产业发展为支撑

城市化的本质就是空间集聚。城市是人才、资金、科技、信息等各类生产要素的集聚地。世界经验表明，成功的城市化要依据各自不同的区位条件及集聚产业要素的能力，形成具有核心效益的主导产业，并以此为中心向外扩散。

三、内蒙古城市化发展战略

（一）内蒙古城市化发展的总量与速度

实施城市化战略，必须有明确的总量目标。根据区情和国家第三步战略目标的要求，借鉴国外城市化的经验，我们认为只要方针政策正确，内蒙古城市化完全有可能在未来30～40年内完成快速发展阶段的任务，使城市化率达到70％左右。按此速率计算，未来城市化率(城镇人口占总人口的比重)年均提高将达到1.0～1.2个百分点。这样，到2010年，全区城市化水平（非农人口占总人口的比重）达到45％以上，城市人口占总人口比重达到50％以上。

（二）内蒙古城市化发展的结构模式

加快城市化，不仅有总量问题，也有城市规模结构问题。从一定意义上讲，城市规模结构的合理选择，决定了城市化的道路选择，关系到城市化总量目标的实现。内蒙古城市化规模结构的选择应该从内蒙古实际出发，与经济发展和人口布局相协调，形成以大城市为中心，中等城市为骨干，小城市和小城镇布局合理、功能互补的城镇体系和与生态环境相适应的城市布局模式。

1、调整结构、优化布局，优先发展中高位规模等级城市，合理引导大城市规模扩张

内蒙古城市化的战略重点首先是大城市、区域中心城市。美、英等城市化已趋成熟的国家的城市人口规模结构变动规律表现为由低位金字型，到中位工字型（或倒工字型、倒金字型），再到高位金字型，这说明大城市优先发展，同时带动其他等级城市共同发展，有利于提高城市化经济效益是中外城市化的共同现象。大城市作为一个国家或地区的经济、文化中心，在繁荣经济和促进社会进步中起着难以替代的巨大作用。中心城市是一个国家或地区经济社会发展中起核心作用的城市，即是指在国民经济中有着举足轻重影响的、具有各种综合活动能力，并在一个较大范围内起着多种中心功能的城市。这些城市与其他中小城市和小城镇形成相互依存和协调发展的关系，带动区域经济社会的整体发展。大城市、中心城市适度超前发展，有利于缓解内蒙古经济发展与生态恶化之间的尖锐矛盾，节约各种宝贵、稀缺的自然资源，带动全区经济、社会、环境的协调发展；有利于改变内蒙古现有城市规模结构偏小的状况，提高信息产业、知识经济、文化中心的内聚性和辐射度，促进现代服务业的发展；有利于引进国内外优秀人才、大企业总部和高级生产者服务部门，促进内蒙古高新技术产业的发展，缩小与发达地区的差距，提升城市的创造力和竞争力。

我们认为坚持效率优先、大力发展和完善以大城市为龙头的城市化体系的设想，在于大城市有着许多中小城镇无法比拟的优势和潜力。首先，大城市规模经济的优势强。大城市是以产业和人口高度集中为特征的，这种密集经济为现代化、专业化的生产协作与联合提供了有利的空间环境，也为有效地利用土地资源、金融资本、人力资本、自然资源、信息资源和公共服务设施等奠定了基础。我国城市统计资料表明，城市从业人员的劳动生产率、第三产业从业人员所占比重都随城市规模的扩大明显上升。当城市扩张的边际收益大于其边际成本时，城市人口扩张具有必然性。其次，大城市创造就业机会多、就业潜力大。由于大城市经济效益高，就业容量较大，具有从政、做工、经商、教育、科技、信息、交通、城市基础设施建设和社会交流等多种就业机遇和选择，吸引人口向大城市集中。再次，大城市除了具有聚集效应外，还有不可低估的扩散效应和幅射作用。大城市作为生产、金融、贸易、交通运输、信息和服务的中心，通过技术的转让、产业转换、资本的输出、信息的传播等多种方式，可以带动周边的中小城市和地区的迅速发展，从而形成以大城市为中心的城市群。当然，城市规模若超过了资源的承载极限会形成地价剧升、住房紧张、交通堵塞、环境污染等“城市病”。

强化呼和浩特、包头两大中心城市在自治区城镇体系中的龙头地位。呼和浩特要根据“建经济强市、创文化名城”的总体要求，建成独具特色的现代化首府城市，我国重要的生态城市，自治区呼包鄂经济区的核心城市；要在政治、文化中心的基础上，加强经济功能特别是服务经济功能的建设，强化其作为全区政治、经济、文化、交通和信息中心的作用。重点发展以绿色食品、绒纺、饲料、中蒙医药业、特色生物产业、机械、电子、石油化工和建材工业为主的特色优势产业，以乳品、玉米、马铃薯、蔬菜四大主导产品产业化为主的特色农牧业，以民族文化为底蕴和人文、自然景观为一体的都市特色旅游业；规划建设现代化中心城区和定位功能设施。包头要发挥工业基础雄厚优势，加大外向发展力度，发展成为现代化的工业商贸中心城市和内蒙古经济中心之一。对海拉尔、通辽加以重点扶持，加强城市群建设，逐步形成内蒙古东部地区的中心城市。

在发展和完善大城市的建设中，我们应遵循经济发展的规律，不断调整优化大城市的产业结构，特别应优先发展第三产业，促进产业的升级转换。政府应以积极就业的政策，来引导大城市就业市场的扩容和开放，并在城市化中更多地担负起脱贫、安置、管理、教育、改造和服务大多数农民的新历史性使命。坚持在城市化中以大城市为龙头，还要努力提高城市间、城乡间的横向联合效率，在区域上形成以大城市为中心的“城市化地带”，系统地发挥出城市化区域的集聚效应，吸引更多的农村人口，带动农村经济改造和升级。

2、合理引导、推进集聚，加快中、小城市扩张

小城镇成长为小城市，小城市成长为中等城市，中等城市成长为大城市的梯度成长是城市发展的一般规律。内蒙古大多数城市的区位和资源条件较好，但平均规模小、功能弱，扩张规模、接纳农村人口的潜力巨大。积极扶持和加快发展现有中小城市，扩张吸纳农村人口，不断增强其要素集聚和经济辐射功能，既可充分利用现有城市基础设施，又可以增强现有城市的功能。依托现有的15个中小建制市、数十个条件较好的小城镇扩张推进城市化更加经济，也更加符合城市成长的规律。地级市和经济强县（市）政府驻地城市，应根据各自经济社会发展的趋势和城市建设的基础与条件，把强化功能与扩大规模结合起来，积极向大中城市迈进。如海拉尔、通辽等有条件的地级市要向大城市乃至特大城市发展，鄂尔多斯也要把增强功能和扩大规模结合起来，更好地发挥区域中心城市的作用。对有市场张力、具有较好基础的小城市要注意扩容规划，进行必要的扶持和引导，把目前区位合适的县级市，迅速扩张为30万到50万人口以上的中等偏大城市。随着一批中小城市升格为大城市，还应从小城镇中培育一批小城市。

3、突出重点、择优培育，建设一批中心强镇

内蒙古城市化也要重视中心镇、中心村的建设与发展。小城镇是城市经济与农村经济的联结点，不仅是支撑城市发展的重要基础，而且也是带动农牧区经济发展的重要力量，在城乡技术、信息、人才及其他生产要素流动方面，发挥着桥梁和纽带作用；发展小城镇，可以促进乡镇企业集中布局，吸纳农业剩余劳动力。把小城镇建设好，既可以推进城市化，又可以推进农村现代化。内蒙古小城镇的基本特点是数量多、规模小、功能弱，集聚效应和辐射能力差，并不完全具备城市的功能。当前内蒙古小城镇发展重点不在于增加数量，而在于适度扩大规模、突出特色、提高质量、适当归并，提高资源的共享度，把小城镇的发展融入大城市、城市群及整个地区经济发展大循环中。

内蒙古小城镇的建设要遵循城市化规律，分类指导，突出重点。内蒙古目前有68个县城，加上每旗（县）都有在历史上形成的1～2个中心城镇，共有100多个旗（县）域中心城镇。它们是旗（县）域内的政治、文化、经济中心，也是小城镇建设的重点。旗县经济布局要从实际出发，统筹考虑，以旗县驻地为重点，积极扶持和大力培育交通条件好、区位优势明显的100个中心城镇进行重点扶持，形成产业集聚，实现人口的转移和集聚，促进小城镇发展从数量型向质量型转变，使之真正成为城市与农村的结合部，为推进城乡经济一体化进程发挥重要作用。经济相对发达地区要做好适当集中、优化功能的文章，着力提升城镇品位和内在素质，吸引生产要素集聚，使之向小城市发展。经济欠发达地区要大力改善中心镇的投资环境，加快完善基础设施和公共服务设施，提高集聚能力。