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分权改革以促进公职人员合作？

摘要：

公职人员之间的集体行动对于有效的社会服务提供是必要的，但对于如何通过政策改革来促进公职人员之间的合作，目前知之甚少。在本文中，我们比较了洪都拉斯分权和中央直辖市政府官员之间的合作。利用卫生部门改革的准实验，结合行为博弈和社会网络调查，我们发现分权与更强的合作相关。当能够沟通时，分权的市卫生部门工作人员比中央管理的同行对公共物品提供的贡献更大。这种合作行为的增加部分是因为分权改革在不同级别的政府之间产生了更多的互动和更强的联系。这些研究结果表明，分权等体制改革可以有利于重塑公共组织之间的互动模式，这是发展中国家行政能力的一个重要组成部分。

作者简介：

Adriana Molina-Garzón，科罗拉多大学博尔德分校

Tara Grillos，普渡大学

Alan Zarychta，芝加哥大学

Krister P. Andersson，科罗拉多大学博尔德分校

文献来源：

Molina‐Garzón, A., Grillos, T., Zarychta, A., & Andersson, K. P. (2022). Decentralization Can Increase Cooperation among Public Officials. American Journal of Political Science, 66(3), 554-569.

本文作者之一 ：Adriana Molina-Garzón

一、引言       

政治学的一个重要关注点是促进合作以推进地方官员的集体行动，这对于在更广泛的社会范围内实现成功治理至关重要。在提供公共服务方面，关于政策执行的文献长期以来强调街头官僚在塑造公众最终体验政策和相关改革方面的重要性。然而，仅仅关注“街道一级”是不够的，因为及时、经济高效地提供公共服务需要国家以下各级政府官员之间的合作。这一点在发展中国家尤其明显，因为在发展中国家，地方一级的公共组织很少拥有足够的人员、知识或财政资源来独立发挥作用。

与此同时，在许多公共服务提供系统中普遍存在的社会困境，如本文所研究的卫生部门背景，个人和团体利益之间的紧张关系使合作和联合行动难以实现。此外，这些社会困境可能因资源匮乏和公共卫生危机的普遍性而加剧。因此，他们的努力反而加强了合作的障碍，最终导致无效和反应迟钝的卫生系统。

因此，一个关键的挑战是促使公职人员合作以追求更高的社会福利。治理体系能够克服此类社会困境的程度最终将影响该体系内公共服务提供的质量、公平性和成本效益。分权是各国政府和国际组织促进公共服务提供体系改革中最突出的一项改革措施。但现有文献对分权如何影响服务提供公职人员之间的合作少有讨论。

我们通过准实验研究设计和洪都拉斯卫生部门分权改革的原始数据来评估这种影响。通过倾向值匹配，我们确定了可比较的两组市，一组接受了改革而另一组仍受到中央管理。在两组中我们邀请了来自各级政府的关键卫生部门工作人员参与实地实验室研讨会（lab-in-the-field workshops）, 在研讨会上他们参与了社会困境博弈，并完成了前后问卷，后者包括社交网络，即询问其与参与研讨会的其他参与者的联系。我们发现分权环境下的公职人员在公共物品博弈（PGG）中的合作水平高于中央管理下的公职人员，这在一定程度上是因为他们与各级政府的同事有更多的互动和更紧密的联系。

二、分权与公职人员之间的合作

所有治理制度都面临着以有效方式提供满足当地需求的公共服务的挑战。这要求治理系统组织起来，通过大量的协调与合作以规模经济的模式提供公共服务。分权和集权政权采取了不同的战略来实现这些合作。中央集权制度通过高层决策控制的大规模、公共和层级结构中组织公共服务决策，寻求确保“内部”的跨层次合作。分权体制往往更依赖一系列相对自主的公共和私营组织的贡献，并纳入更广泛的问责机制，如地方选举或基于绩效的合同，以促进跨级别合作。

分权改革共同和突出的特点是将治理权力、资源和责任从中央政府转移出去，其有利于改善治理、响应当地需求、增强选举问责制等，但也可能因为精英俘获导致更差的治理绩效。分权体制是否有效取决于改革后的治理体系如何建立和加强问责制，更强的向上问责和向下问责可以促进地方治理行动者更频繁的互动和组织间合作的可能性。

提供公共服务的公职人员面临着的典型的社会困境：所有行动者合作可以取得更好的集体成果但却面临他人搭便车的风险，特别是在他们的努力不容易被监督的情况下。而过去的研究表明增加公职人员的互动频率有利于提高合作水平。因此，理论上而言，分权改革有利于加强地方治理系统行动者之间的合作。而分权改革是否能达到这一效果，取决于以下三个过程：增加地方治理行动者的定期互动机会；通过赋予自主权和问责，增加互动开展的激励；地方治理行动者之间更多的面对面交流。

卫生部门分权改革是试图改变服务提供问责制的一种策略。在分权的治理结构中，中介组织监督当地卫生工作者，国家卫生部门监督两者的跨层次监测非常常见，如本文分析的洪都拉斯案例，这一对监督引入了新的和潜在的更多的互动。更多互动的激励也来自于感知的自主性的增加，其激励公职人员更主动更频繁地与医疗体系中的其他行动者互动。互动的增加有利于增加熟悉度、缓解沟通障碍并促进信任和社会学习，从而增加公职人员之间的合作。本文使用洪都拉斯提供初级保健服务的公职人员的数据来证明这一观点。

三、洪都拉斯卫生部门的改革

洪都拉斯卫生部门从2007年开始进行分权改革，目前该国298个市中已经有超过90个进行了改革。在改革中最明显的是在服务提供链中引入和授权当地的中介组织，如图1所示。分权的管理组织的作用是管理地方卫生服务提供的人事、供给和活动，以及支持和确保实现与卫生服务的生产和提供相关的绩效指标。总的来说，这项改革反映了“多个半自治行动者的复杂性……在国家最终保留主要责任的情况下共同提供服务”。洪都拉斯的卫生部门分权改革无论从其实质性特点还是随着时间的推移而展开，都是评估体制改革是否以及如何能够促成公职人员和街头官僚之间合作的绝佳案例。

四、研究设计

（一）实验设计、数据与方法

我们利用准实验研究设计，结合公共物品博弈（PGG）和社会网络调查的数据，评估分权改革如何影响洪都拉斯负责提供地方卫生服务的公职人员之间的合作。具体来说，我们与31个市的行政人员、医生、护士、社会工作者和市政官员进行了为期一天的研讨会，其中21个是分权的，另外10个是一组匹配的中央管理的市。样本选择过程使用洪都拉斯分权前的数据，并遵循Imbens和Rubin（2015）提出的识别倾向值模型（propensity score model）的迭代方法，最终确定样本为31个市。同时也创建了24个市的简化样本，最后分析结果仍然稳健。

本研究的原始数据在2017年的4个月收集，232名公职人员参加了31个研讨会。为期一天的研讨会包括一个简短的预调查、公共物品博弈游戏和一个事后问卷，其中调查了参与者之间的联系。平均而言，每个研讨会约有8人参加，代表了卫生服务提供链中不同的关键角色。每个研讨会包括一名来自地区卫生局的代表（代码R），至少一名来自行政中介组织（代码AI）的代表，在当地卫生中心工作的四名医生或护士（代码HC），以及市长办公室的一名代表（代码M）。在整个研讨会中，我们收集了关于参与者的决定或行为、他们的主要人口学特征以及他们之间关系的信息。每个研讨会还包括一个焦点小组讨论，讨论行为博弈及其与卫生部门日常工作的相关性，以及一个有助于支持一线卫生服务管理的总结演示。

（二）变量

本研究的主要结果变量是合作，用个人在公共物品博弈游戏中的贡献进行测量。公共物品博弈（public good game, PGG）是一个经典的社会困境游戏，每个参与者在每轮游戏开始前被分配10个货币，并独自决定向小组基金捐款多少。捐给小组基金的总额加倍然后平均分配给所有参与者，每轮中单个玩家的的收入等于个人保留金额和从小组基金中分配到的金额相加。在连续10轮游戏中，玩家面临的相同的决定；在前5轮中玩家不能沟通，后五轮玩家被允许在作出决定前沟通。个人对小组基金的捐赠是合作的一种测量方式，捐赠越多，合作就越大。在每轮结束时玩家能够收到对小组基金总贡献的更新，以便其根据自己的情况调整个人决策策略。

五、研究结论

（一）分析与结果

我们使用加权回归分析来评估分权改革与公职人员合作水平之间的关系。本分析中的主要自变量是市政当局的行政类型，即一个二元指标，用于衡量其是分权的还是集中管理。本节介绍了合作相关的主要结果，以及对参与者之间跨级别关系的进一步分析，以评估分权改革可能增加合作的一种潜在机制。

我们分析了10轮游戏中个人的贡献与不同类型参与者的在不同市政类型下的贡献行为，以解释改革对不同主体的影响。我们使用线性回归模型进行分析，并使用多级Tobit模型进行稳健性检验。控制变量包括个人人口统计特征、在该部门工作的年份、游戏参与者、房间中的已知个人、游戏中回合的指标、决策时的沟通、前几轮中的总团体贡献以及玩家类型的虚拟变量。表1按市政类型列出了基于倾向值加权的研讨会参与者主要特征的平均差异，与中央管理的市政当局相比，分权的市政当局的官员往往更年轻，在卫生部门和目前的工作中花费的时间更少，医生和社会工作者的比例更高。我们不认为这是我们抽样的结果，而是反映了分权改革带来的预期变化，即由于改革允许更高的自由裁量权，在工作人员甄选方面存在实质性差异。

（二）分权对公职人员合作的影响

分析结果证实了我们主要的假设，与中央管理的市政相比，分权市政的参与者之间的合作水平要高得多。表2显示了分权对个人向小组基金捐款显著的影响，这种影响受到沟通的调节。当分权市政的个人能够在PGG中相互沟通时，即在最后五轮中，他们的贡献大于中央管理市政的个人。

图3直观地展示了以上效应，一旦公职人员能够沟通，卫生部门分权改革后的市政公职人员的合作显著增加。沟通在这里的重要作用表明，这两个系统之间的差异并不是因为在分权的环境中有更高程度的利他主义或对他人的尊重，而是因为有更强的能力一起工作并做出群体决策。

（三）跨层级互动：分权与合作联系的的潜在机制

为了更好地理解洪都拉斯分权改革促进卫生系统公职人员之间更高合作水平的潜在机制，我们探讨了参与者之间的跨级别互动的频率。在本分析中，我们使用了后调的数据，我们要求研讨会参与者描述他们与当天所有其他参与者的关系。具体来说，我们要求个人报告他们在研讨会之前是否认识对方，他们关系的基础，以及他们在前一周在一起的时间，以此衡量他们之间的跨层级互动的频率。

泊松回归分析展示了分权和中央管理的市的卫生系统跨级别关系资本的变化。在表3中，我们看到分权与公职人员之间的跨层级关系显著正相关，尤其是对于参与者将另一个人描述为朋友关系时。

实质上，这相当于我们的参与者实现的跨层次关系的比例显著增加，如图4所示。基于强关系的完整模型，并考虑到我们样本中的典型公职人员，将此人从中央管理系统转移到分权系统对应于其牢固的、基于友谊的跨级别关系的比例增加了约14个百分点（从约0.07增加到0.21）。这一分析提供了证据，表明分权与公职人员之间更多的跨层级联系有关，这种联系是关系资本的储备，能够促进合作和集体行动。

六、讨论

我们的研究结果突出了医疗服务提供体系的分权改革可以增加公职人员之间的合作，在洪都拉斯的情况下，这是因为服务提供者有更多的激励进行跨层级的互动。这种定期、跨级别互动的增加了更多的面对面交流，最终促进了实现公共部门集体目标所需的各种联合行动。重要的是，至少部分分权-合作关系似乎是通过行为机制运作的，例如熟悉感的增加、沟通障碍的缓解、归属感的增强以及公职人员之间定期重复互动的社会学习过程。

在社会困境博弈中，沟通能不断增加合作，但其效果因群体组成而异，在明确激活社会规范时最有效。PGG的参与者彼此认识，但之前从未在特定的游戏环境中进行过互动。在沟通过程中，参与者能够相互做出承诺，帮助填补关于他人意图的知识空白。然而，由于这些承诺没有约束力，其有效性可能会受到参与者认为彼此可信赖程度的影响。因此，群体层面动态的差异会调节沟通对合作的影响。与此一致，我们发现只有在允许沟通的情况下，分权和中央管理环境之间的贡献水平才有所不同。

此外，我们认为，这可能与分权式医疗机构与中央管理的医疗机构相比，医疗系统成员之间的跨层级互动频率增加有关。洪都拉斯卫生部门分权改革将国家一级的监督责任下放给区域卫生当局，将职能进一步移交给地方政府和非政府组织。此外，作为改革的一部分，政府与当地行政中介组织签订了协议，将资金转移给组织，该组织在地区卫生局的监督下履行管理地方卫生中心的职责。资金的转移取决于地区特点以及部门目标的实现。最后一个条件为更频繁的互动创造了激励，从而有助于促进地方组织之间的合作，以努力协作实现既定目标。正是通过增加卫生系统成员之间的交流频率，熟悉和社会学习才能加强不同行为者之间的合作。

尽管洪都拉斯的改革主要是一项行政分权改革，但财政激励也发生了变化。基于结果的资源转移承诺增加了执行的压力。为了实现既定目标，地方组织联合起来寻求外部支持或共同提供地方服务。这种激励性合作可能会增加跨层级互动的频率从而导致更高的合作，即使资金转移的承诺在短期内没有实现。

我们的研究结果支持这样一种观点，即分权改革创造了一种制度环境，促进和激励了沟通和跨层级联系的增加。这些跨层级关系包含关系资本，服务提供系统的成员可以利用这些资本，从而增加他们的合作倾向，但仍需要进一步的证据来支持这种理论。

虽然没有数据直接测试合作和服务提供之间的关系，但我们使用一项单独的全国性调查的创建了一个感知卫生系统绩效的衡量指标，该调查要求卫生工作者估计5年来该市卫生结果的变化程度和方向。与我们的预期一致，我们发现，通过公共物品博弈中的平均贡献来衡量，绩效感知改善与群体合作之间存在正相关。然而由于本研究的城市数量有限以及该国改革进程的影响，本研究的结论具有局限性，还需要扩大样本的进一步研究。

七、结论

本文探讨了分权改革对洪都拉斯市政府提供卫生服务的公职人员之间合作的影响。本文提供的证据表明，与中央管理的市相比，分权改革后的市合作更多，公职人员之间紧密联系频率更高。我们认为体制改革，例如洪都拉斯卫生部门的分权改革，可以创造一种环境，促进和激励建立更多的跨层级关系，从而增加公职人员之间的合作。

此外，我们提出了公共政策在促进公职人员之间合作方面的证据，增进了对分权改革改善治理动态的机制的了解。由于关于分权改革影响的证据不一，我们认为，非常有必要将重点放在解开这种体制改革影响工作联系和关系资本以改变公共服务提供方式的机制上。具体来说，我们认为，通过向系统中添加中介管理组织并纳入与成果实现相关的激励措施，这种分权改革促进了跨层级联系数量、互动频率和沟通的增加，从而最终改善了合作。

最后，我们建议，在分析分权改革等体制改革的有效性时，重要的是考虑将公共部门各级行政机构之间联系起来。在研究分权改革等体制改革时，公职人员之间的社会资本链接效应往往被忽视了，但这可能对理解此类改革的实施和结果具有决定性意义。增加公职人员之间的互动可能有助于公共服务提供者采取集体行动，但增加的合作是否会转化为更有效的服务提供和更好的行政能力，可能取决于其他几个条件因素，例如财政和人力资源的可用性，以及适当的卫生基础设施，这可能是未来分权改革的研究方向。

编译 | 霰雪

审核 | Anders

终审 | Mono