6000亿政策性开发性金融工具投向分析

8月24日，国务院常务会议宣布增加3000亿元以上政策性开发性金融工具额度。这是自6月以来中央第二次释放政策性开发性金融工具额度。该工具作为阶段性举措，有利于满足重大项目资本金到位的政策要求，撬动更多民间资本参与，尽快形成基础设施建设实物工作量。

本文拟在梳理政策性开发性金融工具中央政策的基础上，对该金融工具所投向的落地项目予以分析。

基本结论：

1、6.29金融工具融资方式看，主要依靠发行债券进行融资，央行将给予适度贴息，其中国开行额度占比更高。资金用途看，一是补充投资重大项目资本金；二是对于短期内专项债券作为资本金无法到位的，可以为专项债券搭桥。投资方向看，一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域；二是重大科技创新等领域；三是其他可由地方政府专项债券投资的项目；四是能在三季度开工建设的“机场、新型电力基础设施、核电站、油气干线长输管道”等4个投向领域；五是充电桩建设。操作模式看，在国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单后，农发行、国开行与备选项目强化对接，按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放基金。

2、8.24增量政策性开发性金融工具额度略超市场预期，投向项目领域有望进一步拓宽。

3、政策性开发性金融工具已在各地陆续落地。据不完全统计，除西藏外的30个省相关项目均获得了政策性开发性金融工具资金支持。截至8月20日，农发行基金完成全部900亿元资金投放，投放项目500余个，预计可拉动项目总投资超万亿元。截至8月26日，国开基础设施投资基金已签约422个项目、合同金额2100亿元，已投放2100亿元。至此，6月29日3000亿元政策性开发性金融工具全部投放完毕。

4、从已落地的首发项目资金投向区域看，6.29政策性开发性金融工具资金投放涉及30个省份，但地区间分布并不均衡，相对而言成熟项目越多的地方得到的支持越大，符合条件项目越多的地方得到的资金也越多。

5、从已落地的首发项目资金投向领域看：一、无论是从基金投放额度还是支持项目数量看，交通基础设施项目是6.29政策性开发性金融工具投放的第一领域；二、水利项目投资额较大所需资本金也较大，在水利项目数量占比不多的情况下，基金投放额度依然是仅此于交通基础设施的第二大投向领域；三、除交通水利这两大领域外，农发行基金更为侧重冷链物流、粮食仓储等产业园区基础设施项目，而国开行基金更为侧重市政供水类基础设施项目。

一

政策背景

（一）政府性基金预算缺口、专项债余额限额空间有限背景下，政策性开发性金融工具成最优选。

政府性基金预算收入看，1-5月，全国政府性基金预算收入累计同比-26.1%，随着各地地产政策的边际放松，市场普遍预计全年的政府性基金预算“缺口”约在1.5万亿元左右。因此6月1日国常会提出“对金融支持基础设施建设，要调增政策性银行8000亿元信贷额度，并建立重点项目清单对接机制”；6月29日国常会提出“运用政策性、开发性金融工具，发行金融债券等筹资3000亿元”；8月24日国常会在上述额度的基础上再次追加3000亿元政策性开发性金融工具。上述政策性开发性金融工具的加码，目前看大致可以补足政府性基金预算这一“缺口”。

专项债方面，7月27日，财政部公布的《2022年6月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，2022年全国地方政府专项债务限额218185.08亿元，截至2022年6月末，专项债务202645亿元。这意味着，当前地方专项债余额距离限额尚有1.5万亿元左右的空间。针对这部分余额限额空间，8月24日国常会明确要依法用好5000多亿元的专项债结存限额，相当于仅能使用该部分资金的三分之一。对此，我们理解，一方面部分隐性债务还需要余额限额的空间进行置换，另一方面专项债剩余额度主要集中在一些经济强省上，其财力相对充足、社会资金来源渠道广泛，可能缺乏主动动用额度的诉求。而额度跨省调剂需要重新调整预算，可能性较低。总之，虽然今年专项债限额余额空间有1.5万亿，但实际运用起来仍存在一些制约因素。这一点或是政策性开发性金融工具推出的另一背景。

二

政策性、开发性金融工具特点

（一）6.29政策性、开发性金融工具特点

1、融资方式

6月底3000亿元金融工具预计主要依靠发行债券进行融资，央行将给予适度贴息，其中国开行额度占比更高。央行有关司局负责人就金融工具相关问题回答记者问时表示，央行支持国家开发银行和农业发展银行分别设立金融工具，规模共3000亿元。根据6月29日国常会的公告，这3000亿元的金融工具将采用财政和货币政策联动的方式，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年；同时，引导金融机构加大配套融资支持，吸引民间资本参与，抓紧形成更多实物工作量。根据《财新周刊》报道，3000亿元金融债券额度分配情况为国开行2100亿元、农发行900亿元，这部分发债额度需在今明两年内发完。

2、具体用途

（1）补充投资重大项目资本金

政策性开发性金融工具是跳出传统政策框架之外推出的创新金融手段，具有严格规范的政策要求和市场属性，在使用过程中体现出明显的政策适配度优势。在定向发行过程中，政策性、开发性金融债与财政贴息、结构降准等具体政策配合使用，既灵活高效又快速直达，又不会产生货币超发，具有较强的可操作性；同时，政策性、开发性金融工具资金利率低、长期性的优势也可以为重大基建项目提供稳定的低成本资金。

6月29日国常会要求政策性、开发性金融工具补充项目资本金不超过全部资本金的50%，这一要求主要是基于《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发〔2019〕26号）》“通过按照国家统一的会计制度分类为权益工具的金融工具筹措的资金不得超过资本金总额的50%”的规定提出。对这部分投资，国常会提出财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。

（2）对于短期内专项债券作为资本金无法到位的，可以为专项债搭桥。

专项债项目资本金搭桥这一概念是官方首次提出，其主要是指专项债做资本金的项目，专项债资金尚未到位时，可先由政策性、开发性金融工具提供资金做资本金，待新一批专专项债发行成功资金到位后，再将政策性、开发性金融工具资金置换退出。政策性开发性金融工具为专项债搭桥，有助于突破专项债发行减少对固定资产投资资本金的约束，弥补专项债发行规模下滑带来的资金缺口。

需要注意的是，政策性、开发性金融工具提供的这部分过桥融资性质上属于债权，鉴于项目资本金不能由项目法人举借，这部分融资应以项目投资方名义借贷，由项目投资方承担偿还责任。

3、投资方向

7月13日的国新办发布上，央行货币政策司司长邹澜介绍开发性政策性金融工具明确，政策性、开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

7月29日，国务院常务会议作出进一步要求，要求以市场化方式用好政策性开发性金融工具，支持的项目要符合“十四五”等规划，既利当前又惠长远，主要投向交通、能源、物流、农业农村等基础设施和新型基础设施，不得用于土地储备和弥补地方财政收支缺口等。

8月，政策性开发性金融工具投向范围进一步扩容。8月初，伴随着第三批政策性开发性金融工具项目上报，投资方向上，新增了“机场、新型电力基础设施、核电站、油气干线长输管道”等4个投向领域，但项目要确保能在三季度开工建设。8月18日，国务院常务会议明确将充电桩建设纳入政策性开发性金融工具支持范围。

此次进一步放开投向领域将激发更多项目上报，或推动投资的实物工作量落地。

4、运作模式

人民银行有关司局负责人强调，本次金融工具的投资一方面应按市场化原则，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，投资规模要与项目收益相平衡；另一方面，金融工具只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营，并按市场化原则确定退出方式。考虑到农业发展银行（下称“农发行”）和国家开发银行（下称“国开行”）不可能直接作为项目公司股东出资，在运作流程上将通过基金，以股权方式注资。

据农发行和国开行官网消息，农发行和国开行分别在7月20日和7月21日成立了农发基础设施基金有限公司、国开基础设施基金有限公司。在国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单后，两家银行与备选项目强化对接，按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放基金，补充基础设施重大项目资本金，合理满足项目建设需要。在基金公司成立后的次日，即7月21日和7月22日两家银行完成了首批次项目资金投放。

（二）8月24日增量政策性、开发性金融工具特点

8月24日国务院常务会议的系列举措中，追加的3000亿元以上的政策性开发性金融工具额度略超市场预期。本次“政策性开发性金融工具额度”，具体用途上，或可参考6月的政策性开发性金融工具，用作重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。具体投向方面，8月24日的国常会没有特别强调这一批新的政策性开发性金融工具投向哪些领域，因此本次金融工具的投向还有待进一步的信息披露。但鉴于8月来，政策性开发性金融工具投向范围已经多次扩容，我们预计本次增加的政策性开发性金融工具额度，投向项目领域有望进一步拓宽。

三

各省落地项目（首发部分）

从公开信息看，6月29日3000亿元政策性开发性金融工具已在各地陆续落地。据不完全统计，已有重庆、山西、河南、湖北、浙江、江苏、海南、甘肃、广西、云南、宁夏、安徽等30个省相关项目获得政策性开发性金融工具资金支持。各省发布的首发项目见下表。

政策性开发性金融工具落地项目（首发项目）
省份	各地首发项目	项目类型	贷款基金	获贷额度（亿元）
重庆	重庆市云阳县建全抽水蓄能电站项目	能源	农发	5
	涪陵龙头港铁路专用线项目二标段	交通	农发	2.17
	跳蹬水库	水利	农发	5.25
河南	河南安阳豫东北机场项目	交通	国开	3.4
浙江	苏台高速公路南浔至桐乡段及桐乡至德清联络线（二期）项目	交通	国开	1.38
	浙西南江海联运中心港	交通	国开	3
	浙江慈溪市曹娥江引水工程溪中部通道基础设施配套工程（水云浦至蛟门浦）项目	水利	农发	1.32
湖南	G59呼北高速新化至新宁段工程PPP项目	交通	农发	17.8712
	张家界至官庄段工程PPP项目	交通	农发
	永州湘江流域生态治理工程项目	水利	国开	12
安徽	池州港乌沙港区公用码头工程	交通	农发	1.1
江苏	连云港市城发智慧冷链物流综合体项目	产业园	农发	0.6
江西	栗县高标准粮食仓储物流基础设施建设项目	产业园	农发	0.56
广西	桂林新区相思江防洪排涝提升工程项目	水利	农发	8.17
	防城港渔澫港区煤炭仓储基地项目	能源	国开	0.7966
福建	石狮市应急粮食及物资储备项目（资本金搭桥）	产业园	农发	0.2011
	湄洲湾港东吴港区罗屿作业区8号泊位工程项目	交通	国开	0.5
山东	曲阜市城区排水管网雨污分流改造项目	市政	农发	1
	北京至雄安新区至商丘高速铁路山东段项目	交通	国开	20
甘肃	G30连霍高速公路清水驿至忠和段扩容改造及配套工程PPP项目	交通	农发	5.19
湖北	荆州港车阳河铁路专用线项目	交通	农发	0.627
	武汉至重庆高速公路汉川至天门段项目	交通	国开	8
河北	张家口经开区智能立体车库项目	交通	农发	0.5049
	邢台机场、黄骅港综合港区液体化工码头工程项目	交通	国开	2.6
宁夏	乌海至玛沁公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段项目	交通	农发	4.99
	银川市燃气管道及设施更新改造项目	市政	国开	0.55
陕西	榆林定边县县城供水项目	市政	农发	0.1019
	辋川河李家河水库输水总干渠复线	水利	国开	0.2
	引汉济渭咸阳北塬城乡供水、韩城市禹门口抽黄改造、延安市县区供水改（扩）建等项目	市政	国开	1.52
	包茂高速公路曲太段改扩建等一批省内重点基础设施项目	交通	国开	0.1
吉林	长春市二道区2022年城镇老旧小区改造项目	老旧小区改造	农发	0.4006
辽宁	辽阳农产品加工产业暨冷链物流建设项目	产业园	农发	0.86
新疆	博乐市边境经济合作区进境粮食集散中心项目	产业园	农发	0.25
	塔城地区G335线及农村公路PPP项目塔岔口——托里——巴克图口岸段项目	交通	农发	5.16
	温泉县第二污水处理厂项目	市政	国开	0.3
贵州	贵州现代物流牛郎关智慧物流园库区改造二期项目建设	产业园	农发	0.739
	贵阳市供水管网改造工程一期项目	市政	国开	0.1971
四川	亭子口灌区一期工程项目	水利	农发	15.47
	自贡国家骨干冷链物流基地公铁联运仓储中心及配套基础设施建设项目	产业园	农发	2
广东	惠州港荃湾港区5万吨级液化烃码头项目	交通	农发	0.5862
	派潭镇白水寨自来水厂升级改造工程项目	市政	国开	0.2936
黑龙江	鹤岗市石墨新材料产业园区A区项目的分项目——鹤岗市昌瑞污废水处理厂建设项目	市政	农发	0.1
山西	山西农谷智慧冷链物流园	产业园	农发	1.8
	大数据产教融合实训基地	产业园	农发
	长治高新区智能终端产业园	产业园	农发
	山西省呼北国家高速公路山西离石至隰县段工程项目	交通	农发	9.67
上海	医药大健康国际产业园项目	产业园	国开	0.93
云南	云南省曲靖市陆良县小撒卜龙水库扩建工程	水利	国开	0.3
北京	北京均大制药有限公司生产基地二期项目	产业园	国开	0.475
内蒙	包头市老旧小区供水计量器具节能改造项目	市政	国开	0.2025
青海	大柴旦工业园饮马峡产业区引水工程二期项目	水利	国开	0.27
海南	海口市江东新区产业发展配套路网二期项目	交通	农发	0.583
天津	津沽污水厂三期项目	市政	国开	3

（一）资金投放进展

7月下旬农发行、国开行分别成立农发基础设施基金有限公司、国开基础设施基金有限公司，自基金公司成立的次日起，两大政策银行便完成了首批资金投放。进入8月，两大政策性发展性银行的资金投放节奏明显加快。据两大政策银行官网消息，截至8月20日，农发行基金完成全部900亿元资金投放，投放项目500余个，预计可拉动项目总投资超万亿元。截至8月26日，国开基础设施投资基金已签约422个项目、合同金额2100亿元，已投放2100亿元。至此，6月29日3000亿元政策性开发性金融工具全部投放完毕。

（二）资金投向区域

汇总国开行、农发行及各省公开信息，除西藏外，已有30个省获得政策性开发性金融工具签约和投放。但是各省投放金额并不均衡，比如部分省份获得签约甚至投放金额超百亿元（截至8月14日，广东省共签约基金项目42个，签约金额170亿元，其中已投放项目6个，投放金额23.2亿元；云南省已投放政策性开发性金融工具项目24个，投放金额151.52亿元；截至8月16日，四川省已有219个重大项目近日获准使用政策性、开发性金融工具，涉及金额464亿元，其中68个基础设施项目已获投放81.1亿元；截至8月21日，浙江省有64个基础设施重大项目已获投放184亿元）而有些省份签约或者投放金额较少甚至没有，比如西藏至今未曾投放。

结合7.21国常会以及8.16国常会的政策导向看，6.29政策性开发性金融工具资金投放，不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大，符合条件项目越多的地方得到的资金也越多。

（三）资金投向领域

以农发行基金首发项目作为样本分析，6.29农发行基金投放领域涵盖交通基础设施、能源基础设施、水利基础设施、产业园区基础设施、市政基础设施、城镇老旧小区改造等多个领域。其中，从农发行基金投放金额来看，交通基础设施领域投放基金额度48.4523亿元，占首发项目的52.5%；水利基础设施项目投放基金额度30.21亿元，占比32.74%；产业园项目投放基金额度7.0101亿元，占比7.6%。从农发行基金支持项目数量来看，交通基础设施领域项目12个，占比42.86%；产业园区基础设施项目9个，占比32.14%；水利项目4个，占比14.29%。

以国开行基金首发项目作为样本分析，6.29国开行基金投放领域涵盖交通基础设施、能源基础设施、水利基础设施、产业园区基础设施、市政基础设施等多个领域。其中，从国开行基金投放金额来看，交通基础设施领域投放基金额度39.53亿元，占首发项目的65.87%，水利基础设施项目投放基金额度12.77亿元，占比21.28%；市政基础设施项目投放基金额度5.5132亿元，占比9.19%。从国开行基金支持项目数量来看，交通基础设施领域项目9个，占比40.9%；市政基础设施项目6个，占比27.27%；水利项目4个，占比18.18%。

根据样本项目信息我们分析：一、无论是从基金投放额度还是支持项目数量看，交通基础设施项目是6.29政策性开发性金融工具投放的第一领域；二、水利项目投资额较大所需资本金也较大，在水利项目数量占比不多的情况下，基金投放额度依然是仅此于交通基础设施的第二大投向领域；三、除交通水利这两大领域外，农发行基金更为侧重冷链物流、粮食仓储等产业园区基础设施项目，而国开行基金更为侧重市政供水类基础设施项目。

目前来看，标的属性、项目成熟度以及入库情况是获得上述政策性金融工具支持的重要先决条件。对于符合基金投向的基建投资项目可加强与发改部门沟通对接，争取进入省发展改革委的项目库，为下一步通过政策性开发性银行审核，获得基金投放创造先决条件。另一方面可推进项目审批、前期手续办理、要素保障等工作，切实提高项目成熟度，为基金投放创造更为有利的条件。