公田法：贾似道本想利国利民的良法，咋就成为南宋灭亡的'乱法'？

南宋为应付对外战争，一直保持着庞大的兵力，所以对军粮的需要量甚大。但由于税籍管理混乱，地主逃税严重，加上战乱的破坏，南宋政府通过二税而获取的粮食不多，军粮供应主要依赖于和籴。

南宋中后期，和籴数量越来越多，困难也越来越大，其主要原因是给价太低，又大多以楮币、度牒充数，而楮币严重贬值，度牒卖不出去，所以早在淳熙元年(1174)，就有官员奏称，名为和籴，实则“与白著一同”。

1、公田法施行的背景

在这种情况下，和籴实难以为继，故有人提出限田之议，有人甚至要恢复井田制。宁宗朝的叶适曾提出“买田赡养诸军”的建议，以保证军粮供应，免除和籴负担，缓和土地兼并，企图做到一举三得。

端平元年(1234)，刘克庄也提出了类似建议，不过他不主张回买田亩，而主张对大地主强制征籴：

“令所居郡县各按版籍，十籴其七，若傍郡邻县之侨产则全籴焉。籴十年止，十年之外，国用少纾，则给其值”。

次年，官员王迈甚至以为，“权贵之夺民田有至数千万亩或绵亘数百里者，何疑而不没之官”？这些都是推行公田法在思想上的渊源。

北宋末年，到处实行括私田为公田。韩侂胄被杀后，朝廷没收了他及其同党的田产，置“安边所”，每年收人米七十二万余石，钱一百三十一万余缗，其后“军需边用，每于此取之”。淳祐七年(1247)，有人提出将天下废弃荒地和公有土地“开为良田，裨国饷”。

理宗命史宅之领其事，在江浙诸州括公田，置“田事所”，将“一应天下沙田、围田、圩（田）、没官田等并行拨隶本所”，为国家提供了部分粮食。这些可以看作是以公田助军饷之始。

在南宋时，无论民间或官府，比较普遍地出现了买田养事的做法。

如绍兴年间，金华西山乡有一乡绅叫汪灌，他深感当时差役之害民，一日召集大姓，共同商讨，定出了负担差役的办法：

把全乡主户，按物力高低，定为三等，著于籍，依次轮流充差。若一户应差，则众户出钱助役，这样“名虽役而实仰给于众”。后来，大家感到每次出钱助役太麻烦，就共同“割田百亩”，以其田租助役，每当里正更换，“旧里正以田授新里正”。

据说，自实行这一办法后，“几历三十年，西山役讼，不至于公门”。这种买田助役的做法，其他地方也相继效仿，如嘉熙元年(1237)八月，平江府常熟县将官民户余剩助役钱以及县府拨给的官钱共二万二千三百贯文（官会）买田，“约可买田八百余亩，可得租米六百余石”，以供助役之用。

再如宝祐六年(1258)三月，庆元府为疏浚河道，用钱三十贯七百文（九十八陌），买人水田二十九亩三角二十五步，每年得租米二十一石一斗，以为淘沙工钱。这些则可以看作是公田法在具体执行上的渊源。以上皆为公田法的推行积累了一些经验和教训。

从上可知，早在贾似道推行公田法之前，这项措施无论从理论到实践，都已经处于萌芽之中。它的产生具有深刻的历史背景，并不是贾似道等人凭空可以想象得出来，也不能因为是权相贾似道力主推行，所以就要对公田法作出全面否定。

2、公田法的具体措施

理宗朝后期，宋、蒙战争全面展开，军费开支急剧增加，财政危机空前严重。这时南宋政府对和籴的依赖之深，已达到“国用边饷，皆仰和籴”的程度。为了能使和籴继续下去，只能大量发行楮币，而滥发楮币的结果，造成物价飞涨，民不聊生，和籴仍等于科配，终于陷入了不可自拔的怪圈。

景定三年(1262)，正当理宗和右相贾似道被造楮、和籴、军粮供应等问题搞得焦头烂额之际，知临安府刘良贵、浙西转运使吴势卿先后向贾似道献上回买公田之策，并很快被他采纳。

四年二月，在贾似道的指使下，殿中侍御史陈尧道、右正言曹孝庆、监察御史虞虑和张稀颜上疏说：

三边屯列，非食不饱，诸路和籴，非楮不行。既未免于廪兵，则和籴所宜广图；既不免于和籴，则楮币未容缩造。为今日计，欲便国便民，而办军食、重楮价者，莫若行祖宗限田之制。以官品计顷，以品格计数，下两浙、江东西和籴去处，先行归并诡析，后将官户田产逾限之数，抽三分之一回买以充公田。

但得一千万亩之田，则每岁可收六七百万石之米，其于军饷，沛然有余。可免和籴，可以饷军，可以住造楮币，可平物价，可安富室，一事行而五利兴矣，实为无穷之利。”

这就是公田法实施目的和具体措施。推行公田法，从其本意而言，确实是一件利国利民之策，除了可兴五利，还能起到抑制兼并的作用，因而理宗下“御笔”表示同意。

3、公田法如何从利国利民到祸国殃民？

时吴势卿已死，遂由刘良贵出任提领，以太府丞陈訔为简阅官，作为刘良贵的副手。实施公田法的第一步，就是合并诡析之田，他们要求理宗内批尚书省，“严立赏罚，究归并之弊”。可是真正开始推行，理宗就不免产生犹豫，因为这样势必要损害到拥有众多田产的官僚、地主的利益，遭到他们的抵制，所以他一方面承认“永免和籴，无如买逾限之田为良法”，另一方面则借口“东作方兴”，主张待秋收后再“续议施行”。

贾似道见理宗对公田法的态度产生动摇，“愤然以去就争之”，逼得理宗只得下诏肯定回买公田的“良法美意”，并同意先实行于浙西路，取得经验后，再推广到江东西等地。

浙西路是南宋统治的核心地区，大多为鱼米之乡，其地包括临安、平江(江苏苏州)、镇江（今属江苏）、嘉兴（今属浙江）四府，安吉（浙江湖州）、常州（今属江苏）、严州（浙江建德）三州，江阴军（今属江苏）一军。

临安府是行在，严州土地较为贫瘠，除了这两个州府外，其他六个州郡皆为推行公田法之地。

贾似道带头献出浙西一万亩田，“作为官田表倡”，理宗之弟嗣荣王赵与芮、浙西路安抚使机宜文字赵孟奎也相继投卖，“自是朝野卷舌，噤不敢发一语”，反对的浪潮暂时被遏止。

于是设立“官田所”，六个州郡的长官兼任回买公田的专官，副以监司、州郡属僚和罢任官员。又颁布奖惩条例，完成得好的升官奖励，推行不力者则遭劾罢。当年六月，在上述六郡买得公田三百五十余万亩，刘良贵、陈营等有关官员分别获得升秩奖励。

最初回买公田的对象是官户逾限之田，按《庆元条法事类》卷四八《田格》记载，官户免差科的土地限额为：

一品，五十顷；二品，四十五顷；三品，四十顷，以下依次类推，至九品为五顷。

公田法规定，品官必须将逾限之田的三分之一出买充公田，“无官之家亦以九品之限与之”。

由于品官逾限之田不足以充公田之数，故稍后即将回买范围扩大，凡占田超过二百亩者，不论官户、民户，都要买超过部分的三分之一，最后又降至百亩以上之家也不能免，遂使回买实际上成了“派买”。

所买田价依照租额高低而有等差，亩起租满一石的偿二百贯，九斗的偿一百八十贯，八斗的偿一百六贯，以下依次类推。

买田满五千亩以上的，给银半分，官告五分，度牒二分，会子二分半；五千亩以下的，银半分，官告、度牒各三分，会子三分半；一千亩以下的，度牒、会子各半；五百亩以下的，全给会子。

但实际执行时，每租一石只给十八界会子四十贯，不及石者，相应以减，“而半是告、牒”。于是在推行公田法的同时，下诏每日增印会子十五万贯，用以回买逾限之田。

公田回买完毕，设立平江、嘉兴、安吉、镇江常州江阴四个“分司”加以管理。

由选人担任分司官员，他们任满后可以理为“须人”。

每乡建官庄一所，庄官“以富饶者充应”，每二年一替，负责征租和运送租米。公田租额比私田减收百分之二十，不许多收斛面，以示优待，若遇旱涝灾害，则另议租额。

咸淳四年(1268)又取消官庄，改为召佃，或一二千亩，或数百亩为单位，招人承佃，再由佃主分佃给农民，佃主代替了原来庄官的责任，分司只负责催租。

由于催租的工作极其艰巨，所以各分司都增设了差催官。

德祐元年(1275)三月，贾似道兵败丁家洲后被贬黜，元军已进至长江以南。在这种形势下，许多官员群起而攻击公田法，朝廷遂下诏说：

“公田之创，非理宗之本意。稔恶召怨，最为民苦，截日住罢。其田尽给付原佃主，仰率租户、义兵，会合防拓。”

稍后，借口“秋成在迩，饷军方急”，下令延迟一年归还原来业主。但南宋政权尚没有来得及废除公田，元军已占领了包括临安府在内的浙西地区。

4、公田法的积极作用

贾似道推行公田法，带头投献自己的土地，想行一事而兴五利，以挽救社会危机，实现富国强兵，主观愿望是为了南宋政权的根本利益，出发点不能说不好。公田法前后共推行十二年，它到底收了多少租米，解决了多少军饷，对减少楮币发行、缓和土地兼并有何影响，虽然缺乏具体数字，但其积极作用则显而易见，其主要表现在两个方面。

首先，自推行公田法以后，和籴数量虽然减少，军粮供应却得到满足。

据吏部侍郎兼直学士院冯梦得作《仓记》，其中云：

昔在先帝…深念异时，岁下郡国，籴官办于楮，与吏并缘为奸，日载其怨。每与魏公共论兹事，以为泉源之浑浑，丘山之暴暴也，是惟仿佛《周官》法度之遗焉其可。由是买浙西六州公田，蠲和籴，停造楮。时人始而愕，中而疑，久而厌然以服。鸣呼！

难与虑始者民也，不能什利者法也。今岁不籴，楮不造，民不加赋，皆得以自有其有，而粟之积于毂下者已六百万斛，隶外司农者不与焉。

以上记载，虽不乏对贾似道阿谀奉承之语，但推行公田法后，国家粮仓因而丰盈，和籴得以减少甚至停止却是事实。自景定以后，宋元战争虽然激烈进行，但军饷供应却沛然有余，这应该说是实行公田法的最大成果。

其次，楮币得以减造，物价得以稳定。

南宋政府在回买公田之际，为支付田价，一度大造楮币，可是一旦回买完成，国库贮粮丰盈，和籴停止以后，国家对楮币的需要量就可以减少。

景定四年七月，据尚书省奏称：

“中外支用粗足，已行减造会子。今置公田，免籴本，又合减造。”

理宗随即下诏：“每日更减五万。”直到咸淳四年，仍然是“岁不籴，楮不造”，出现了南宋后期经济上少有的好现象。从中可以看出公田法对减少楮币发行所起的作用。而楮币一经减造，物价飞涨的局面就比较容易得到控制。

第三，由于国家囤积了大量粮食，对平抑粮价起到一定作用。

如咸淳元年(1265)，度宗下诏：“拨公田米五十万石，付平籴仓，遇米贵平价出粜。”自当年起，凡遇米价高，“即发廪平粜，以为常”。此外，官僚、地主的部分土地充作官田后，对当时疯狂发展的土地兼并，多少起到一些抑制作用。总之，公田法推行以后，虽然没有完全达到原先“一事行而五利兴”的目的，但还是取得了显著成果。

在公田法实行之初，太子左庶子、太子詹事徐经孙给贾似道写信，反映了南宋部分正直官员的意见。徐经孙一方面充分肯定公田法实施的意义，认为“公家之利如此，民间之利如彼，可谓仁之至，义之尽矣”。

另一方面对于公田法也提出了一系列疑问：

一是要查实每户的占田数，手续极为复杂，“必索各户出身官诰，而后知所占品限虚实；必索各户砧基簿书，而后知所买亩段着落”，这样是否可行？

二是投买的土地如何作价？是听凭官牙，抑或听凭人户所申？

三是今后公田种子、耕牛将由谁来发放给佃农？

四是公田如遇水旱灾害，租税由谁主持减放？

此外，还有夏税迟纳之疑，楮价日杀之疑。

徐经孙最后还提出了众人十分关心的一个问题：

“以浙西合买之田计之，未必能及常年和籴之数，他路或如是，所买之田又不足以为所得军饷之备，又如何？”徐经孙最后要求廷对于上述问题，“须条示画一为之区处，使官吏有所奉承，而无所容其夤缘之扰；人户无所疑惑，而有以知吾平明之公。则此二举不推可以除二弊兴五利，实可为长久之良策矣。”

可能由于针对徐经孙等人的疑问，并吸取了以往的各种经验和教训，所以公田法的条法还是比较周密，它选择了盛产粮食的浙西六郡作为试点，而不是一哄而上。

回买公田的起点比较高，即使后来降到百亩，仍限于中、小地主以上，对广大贫苦农民基本上没有影响。对公田有一整套管理办法和奖惩制度，取消斛面，租额较私田为低，如遇水旱灾害，也定出了一定的减放标准等等。

可是，公田法在实际推行过程中却遭到地主、官僚和他们子弟的强烈反对，南宋灭亡以后，人们将公田法作为南宋末年的一大弊政、贾似道的又一大罪行而载入史册。

5、公田法为何会失败？

公田法所以遭到许多人否定，认为是一种弊法，究其原因，当有以下几个方面。

第一，它严重地损害了官僚、地主的切身利益。

历朝历代以来，官僚、地主皆视土地为自己的生命，不到破落之时，绝不肯出卖一分土地。回买公田，使大批江南肥沃的良田落入国家之手，对官僚、地主来说，对他们经济上和思想上是一个十分沉重的打击，因而公田法一推行就遭到这些人的强烈反对和百般诋毁。

景定五年七月初二日，彗星出现，理宗下诏要中外臣僚言朝政阙失，许多官员就趁机上疏要求废除公田法，以应天变。

虽然反对者给公田法安上了许多条罪状，但最重要的一条是将“田主”、“富家”、“大家”的土地强买给了国家，于是他们竭力夸大公田法在执行过程中的弊病，将公田法说得一无是处。

反对者的矛头表面上指向主持推行公田法的刘良贵等人，实际上是指向贾似道。

在理宗的再三挽留下，贾似道当然没有辞去相位，反对者也提不出能代替公田法的更好办法。贾似道乘机展开反击，许多在京学生以“不合谤讪生事”，被送往临安府治罪，一些反对公田法或奉行不力的官员遭到惩处，“自是中外结舌焉”，一场大规模反对公田法的浪潮被暂时镇压了下去。

但是，那些因公田法的推行而受到损害的地主和官僚绝不会善罢甘休，只是在等待政治气候的变化而已。这就预示了贾似道一旦垮台，公田法必然会遭到彻底否定。

第二，吏治腐败，执行中百弊丛生。

南宋吏治腐败，朝廷所颁布的任何措施、办法，经过这些官吏之手，纵是“良法美意”，也不可能得到正确贯彻，最终难免变成弊法害民。公田法的推行也不例外。

首先是回买公田的不均。

由于南宋户籍、簿书混乱，一些大官僚、大地主凭借手中的权势，勾结地方官吏，大量隐瞒土地，造成回买不足。

于是主管官吏就采取两种手法来增加公田数量：

一种是将普通民户的田亩数故意夸大计算，强迫他们多卖土地，一些百姓因为卖不出这么多土地，往往倾家荡产甚至自杀；另一种是主管官员为迎合朝廷以获取奖励，务求多报买田数，凡六七斗租的田，皆作一石租的田上报，待收租时，原额有亏，又要原来的田主补上，土地瘠薄或田租收不上来的，还要田主换成良田，产生了严重的副作用。

其次是残酷榨取公田田租。

其榨取的手段也有多种。按公田法规定，凡收一石租的公田仅收租八斗，二斗作为“预防他日交收之弊，先为减除元数”，其考虑不能说不周到。可是实行时却不问土地的肥瘠和原租的多少，一律亩收八斗，许多地方因土地瘠薄，原租只五六斗，甚至三四斗，“乃例拘八斗”。

名为减租，实际反增。公田法虽规定严禁多收斛面，遇水旱灾害时减免田租，但实际上多不执行。因此，当时担任镇江、常州、江阴分司官之一的黄震不无感叹地说：

“（公田）收买既不靠实，旱款又不受诉，而反增抬虚数以取之。催而至扰，夫亦何怪！”

这样也损害到了租种公田的佃农的利益。

第三，回买公田田价不实。

按公田法规定，回买每年租米一石的土地（基本上是一亩之数），给十八界会子四十贯。

据学者朱瑞熙先生研究，当时浙西地区每亩土地的价格大约是十八界会子四十贯左右，因此他说：“公田法最初所定官府回买官员逾限之田的价格，还比较接近当时间的实际价格。”

可是《宋史·贾似道传》中却以为“浙西亩有值千缗者，似道均以四十缗买之。”

似乎当时每亩土地的价格有高达千缗者，公田价格只及市价的二十五分之一，那简直如同白取一般。对此，清代学者俞正燮以为这是“君子、小人各务虚构以相诬”之故，换言之，是“君子”们攻击“小人”贾似道的不实之辞，同样不足以取信。

当然，这并不是说回买公田不存在价格上的问题。根据公田法的规定，在一亩四十贯的会子中，一半是以告身和度牒充数。告身只是虚名、度牒过滥就形同废纸，“民持之而不得售，六郡骚然”。

官僚、地主出卖给国家的土地，大概只能得到一半的价钱，随着会子的不断贬值，实际得到的钱就更少，他们对公田法势必要进行疯狂的抵制和破坏。

贾似道推行公田法的结果，虽然起到了一定的积极作用，但由于上述种种原因，“不惟鬻田者被其害，佃田者被其扰，虽与公田了无相关者亦不得以安居，民怨至此而极”，反而加剧了社会矛盾尤其是统治阶级的内部矛盾。

元军南下，江南的官僚、地主纷纷向元军投降，与此不无关系。对贾似道本人来说，他所以受到后人唾骂，固然由于他的腐朽统治，促使了南宋的灭亡，但也与他推行公田法，得罪了江南的地主、士大夫有一定关系。

南宋灭亡以后，公田全部为元政府所接管，成为元朝军饷的重要来源，佃种公田的农民仍旧“一向重困”，其流毒一直到元末。

（正文完）