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党的十八大以来，国家法制化进程快速推进，依法治国、从严治党成为国家改革和发展的基本主题，依法治企、合规经营在国有企业也被提到了新的高度。作为企业“体检”的重要手段⸺审计，已成为国有企业现代管理的重要组成部分，在完善企业内部管理、促进企业健康发展上发挥着重要作用。审计视角下的采购管理，是对采购管理各环节、各流程节点进行审查和评估，着重检查两方面的内容，一是采购管理体系的适当性、合法性和有效性，二是采购过程中各环节可能面临的风险。 笔者近几年多次参与企业的内部审计工作，结合国家审计署和各级审计机构公开的一些国有企业审计的报告和媒体报道，笔者分析发现，国有企业采购管理日益规范严谨，丰富而严格的监督手段和全程留痕的电子采购保证了采购的公平、公正，但是依然存在诸多共性问题。本文将对这些问题进行分析，并提出相应的管理对策建议。 一、近些年审计发现国企采购管理普遍存在的问题 （一）采购管理体系不够健全，管理乱象时有发生 在一些大型国企的下属单位，尤其是层级低的基层单位，或是由于专业管理能力不足，或是由于对国家法律法规和上级单位的管理要求理解上存在偏差，或是其他一些原因，导致整个采购管理体系很不健全，管理乱象时有发生，主要表现在以下两个方面 ： 一是采购管理制度不健全。审计中发现，有些国企的基层单位没有制定适合自己单位的采购管理制度，在审计时搬出上级单位相关制度作“挡箭牌”，但上级单位制度未必完全适合本单位情形，而且上级单位的制度有些条款是宏观的、原则性的要求或指导意见，下属单位理应据此制定出适合本单位实际情况、切实可行的具体办法或操作流程。有的单位虽制定了本单位的采购管理制度，但仍然存在一些漏洞或不完善的地方，常见的现象是对一些特殊的需求，物资部门找不到采购依据，不知如何下手，或者是操作的流程、标准不统一，随意发挥。 二是采购执行流程不规范。有的国企没有严格按制度上已经明确的操作流程执行，有的国企则根本没有制定规范的操作流程，同一类别的采购，不同的人员办理或不同的时间办理出现不同的操作流程。 （二）采购计划合理性不足，存在较大采购风险 “降低采购成本”是国企采购管理的目标之一。要做到这一点，必须保证采购计划有充分的合理性和必要性，减少不必要的采购支出。有的单位对采购计划的重要性认识不足、把关不严，需求部门不考虑企业生产经营实际情况，一味“贪多求大”，盲目编制采购需求，提交的采购申请缺少采购需求合理性和必要性说明，采购申请审核程序形同虚设，导致采购到货物资不能得到充分利用，造成资金损失或资源浪费。 还有一种情况，对于运营项目需求，应该符合项目实际情况才合理，但在审计中发现，有的项目明明已经验收了或结项了，却还在提出采购需求，是事后补办虚假的采购手续，还是编造虚假需求，套取费用？这两种情形虽然具有高度的隐蔽性，但近年频频见诸一些公开的报道或审计报告。 （三）重形式、轻结果，采购结果未必最佳 结采购要遵循一定的程序，而且要确保这套程序完整、合法合规地得到执行，这本身没什么错，但是有的企业有时“矫枉过正”，只注重了采购程序的完美，忽略了采购结果是否最佳。例如公开招标是一种法定的采购方式，有着一套严谨的采购程序，很多国企采购人员甚至一些审计人员都认为只要经过公开招标的项目，都不会有什么问题，以至于前几年有些国企单位无论什么类别的采购，无论采购金额多少，一律采取公开招标的方式进行采购，纯粹是为了招标而招标。对一些不适合采取公开招标的需求，强行采用公开招标这种形式，不仅浪费人力物力、降低采购效率，而且最后的中选结果也未必最佳。 除了公开招标，有的单位在选用非招标采购方式时，也存在过于追求采购程序的“完美无瑕”，而不是从采购需求的特点、市场供应状况、应答供应商的情况等方面进行全面分析，从而选择更适合的采购方式、最适合的供应商及最优的价格成交。 根据近几年媒体的公开报道，“ 天 价 U 盘 ”“ 天 价 内 存 条 ”“ 天 价电脑”“天价吊灯”等都曾经轰动一时，但事后鲜见有人被追责，更多的是一些事发单位理直气壮地回复媒体 ：“经查，整个采购过程依法合规”，程序合法并不意味着价格偏高是合理的，程序上的合法合规只是一种形式上的完美，并不必然导致最终的成交结果是最佳的。更值得警惕的是，在合法合规的外衣下，是否掩藏着见不得人的勾当，还需深究。 （四）合同管理不规范，隐藏较多风险 合同是双方达成交易意向的契约凭证，是双方履约的主要依据，也是发生纠纷时解决争议的主要依据，其重要性不言而喻。在审计中笔者发现大多数单位都对采购过程的规范性较为重视，但对合同签订环节的审核把关认识不足，合同管理环节存在较多风险，主要表现在以下两个方面 ： 一是合同模板选用不当或没有根据采购标的特性拟定相适应的合同条款。一些大型企业集团根据自身经营业务范围拟定了各业务类别的合同模板，可以方便快速、规范地签订合同，但在实际签订合同环节，合同模板选用不当时有发生，或者机械地使用合同模板，尤其是针对服务类采购，没有根据标的物的特性对合同模板的条款进行细化或补充，如提供服务的内容、服务的标准、交付成果及对服务提供方的人员要求、资质要求等，在合同中没有较详细的规定。 二是没有及时完成合同签订。根据《招标投标法》，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内签订合同，当然，超过 30日签订的合同依然合法有效。但如果超过中标人的投标文件有效期，中标人是有权拒绝签订合同的，这时招标人将面临不能签订合同或招标失败的风险。同样，对于非招标采购，成交人的应答文件或报价文件如果设有有效期的，在有效期内没有完成合同签订，同样将面临较大的不确定性风险。 （五）采购权力较为集中，内部制约机制缺失 在多数人的潜意识里，国有企业的物资采购部门是一个“肥差”，由于采购权力集中于采购部门，相关岗位人员确实面临着较大的廉洁风险。如有的单位采购部门既是采购规则的制定者，又是采购全程的参与者，主导着供应商的选择、成交价格的确定、合同签订、付款及履约评价等，一些供应商为了获取更多的订单、获得及时付款等，不惜代价围猎相关物资从业人员。 审计中笔者也发现，有的单位表面上采购权力集中于采购部门，实际上集中于需求部门，比如采购项目涉及较强的专业性，采购过程中的核心技术要求，如投标人资格条件设定、技术需求确定、评标条款等都由采购需求部门确定，甚至项目前期供方市场调研、初步接洽以及项目执行阶段的付款进度等，都是需求部门主导，导致表面上是物资采购部门在实施采购，实质上都是需求部门说了算。 （六）项目管控不严格，存在非正常关联交易风险 我国国有企业尤其集团型企业大多存在多级或多家子公司，集团内部各企业之间难免发生一些关联交易，正当且价格公允的关联交易可以降低交易成本、提高采购效率，这些交易无可厚非。但是，由于国有企业经营业绩指标考核导向，部分无法完成年度经营业绩指标的国有企业有可能通过非正常关联交易达到虚增经营业绩的目的，如 A 公司与 B 公司同为某集团公司的子公司，对 A 公司进行审计时，发现 A 公司向 B 公司采购标的 X（可能是某项物资或某项服务），检查 A 公司采购过程材料，其采购过程完全符合公司内部管理制度，没有发现什么问题，但是，继续延伸审计至 B 公司时，发现 B 公司的主营业务并不包含 X，而是B公司向C公司采购同样数量的标的 X 转供于 A 公司。那么，A 公司与 B 公司之间的这种交易正常吗？又或者 A 公司向 B 公司采购标的 X，B 公司向 A 公司采购标的 Y，X 和 Y的交易价格非常接近，从纸面上看，这两笔交易似乎没有问题，但实际上它们是否可能并未发生呢？从表现形式来看，以上两种情形符合国资委关于“空转”“走单”贸易的定义，属于国资委近年多次通知要求严格禁止的行为。尤其当 A 公司或 B 公司其中一家是上市公司时，上述现象可能还存在较大的法律风险。例如，根据 2020 年 4 月证监会向乐视网出具的《行政处罚及市场禁入事先告知书》，乐视网未按规定披露关联交易，涉嫌财务造假，其中就涉及大量的非正常关联交易，是为了达到虚增企业业绩、粉饰财务报表的目的，进而进一步吸引投资及维持上市公司地位。 二、完善国企采购管理的对策建议规范采购过程行为 （一）完善企业采购管理制度，规范采购过程行为 一是进一步丰富采购方式。目前国有企业的采购方式主要是招标方式以及参考《政府采购法》的相关非招标采购方式，这些传统的采购方式已经越来越难以适应市场日新月异的变化和企业业务快速发展的需求，国有企业应该加强研究，探寻符合公司各项业务特点的采购方式及其适用条件、操作流程、结果确定程序等，以多元化的采购方式匹配企业多维复杂的采购需求，做到既规范又高效。 二是进一步明晰职责分工。在采购全流程中，需明确企业内部各相关部门权责，合理分工，分置采购权力，尽量做到权责一致，既要避免问题交叉时推诿扯皮，又要实现采购过程相互制约。同时，部门内部不相容职责岗位应分设，不可由一人担任，并建立定期轮岗机制。 三是进一步完善业务流程和标准化文本。按照合理、必要的原则设置各项采购业务流程，要避免流程设置过于简单、增加违规风险，也要避免流程设置过于复杂、降低采购效率。同时，要制定和完善适合本企业业务特点的标准化文本，如采购各环节可统一使用的文件模板、采购文件范本、评标办法、合同文本等。 特别要说明的是，大型国有企业的下属各级单位在对接上级单位的采购制度时，一定要仔细梳理上级单位的制度是否完全涵盖本单位的业务需求、操作流程是否适用等，对不合适的，一定要制定差异化的说明或补充制定本单位的操作规程。 （二）加强过程监督，降低采购风险 采购工作是一项程序性极强的工作，要求程序依法合规，为了防止采购过程中的违法违规行为发生，对采购全过程进行监督必不可少。国有企业应构建覆盖采购全过程的监督体系，梳理出采购全过程各环节的风险点、风险特征和风险对象，加强对易发风险环节和风险对象的监督，如着重对采购计划、采购方式选择、邀请对象选择、投标人资格条件设置、评标条款设置、开标程序、评标专家确定、评标过程等关键环节进行监督，并综合运用互联网、大数据技术，对采购过程数据进行分析，对采购过程异常进行预警和风险提示，构建有效的风险防控机制，切实降低采购风险。 （三）注重采购结果，提高采购实效 近几年新出台或修订的法律法规，不管是工程招标还是政府采购领域，越来越强调采购人的主体责任，强调落实“谁采购、谁负责”的原则，不仅关注采购程序的公开公平公正，更关注采购结果是否符合采购人需求、是否达到了“物有所值”的目标。对于企业来讲，更应该关注采购结果、采购质效，避免出现“天价采购”“豆腐渣工程”等给企业经营发展造成冲击和损失的事件。一是无论是经专家评审推荐的供应商还是自身邀请的供应商，采购人都应该先审慎地考虑该供应商是否具备较好的履约能力，所提供的报价是否合理，性价比是否较优等，再作出最终成交决策 ；二是要从采购标的物的属性、技术特征、市场供应状况及供应商的特点等出发，选择合适的采购方式。 （四）规范签订合同，防范履约风险 国有企业要大力提高合同签订人员法律风险意识，加强对合同签订人员法律知识教育培训，防止签订无效合同、可撤销合同及效力待定合同等。对于采用标准格式合同范本的合同，一定要根据标的物的属性、项目特点进一步细化或补充相关合同条款 ；对于自拟合同，要充分考虑合同条款的充分性、完整性和必要性，要充分考虑合同履约中所有可能发生的事项，全面形成书面条款记载在合同上。同时，要加强对自拟合同的审核 ；对于合同的变更、解除和终止，要了解清楚引起合同变化的事由，是否符合合同变更、解除和终止的法定条件或约定条件，合同变更、解除和终止申请是否经过相关部门及领导的审核，核实清楚后才可发起相应的合同变更、解除和终止，并及时通知对方，形成书面协议。 （五）提高信息化建设程度，全面开展电子化采购 2016 年 9 月，国 务 院 印 发《 关于加快推进“互联网 + 政务服务”工作的指导意见》，指出应大力发展电子化招标采购，促进招标采购与互联网深度融合。电子采购与传统线下采购相比，能极大提高采购效率，降低参与各方交易成本，规范采购行为。信息化采购是企业采购的发展趋势，也是提高企业采购效率、降低采购成本的必然途径。2020 年初新冠肺炎疫情的发生及发展，大大加快了国有企业信息化采购的进程，大多数国有企业都自建了专属的采购交易系统，还有一些企业使用代理机构的交易系统或者与市场化的第三方电子采购交易平台进行数据对接，管理流程内嵌于自建采购信息管理系统中，业务实施在第三方电子采购交易平台进行操作等。除了采购交易环节上线，国有企业还应该推进采购计划、采购申请、合同签订、履约、供应商管理和采购监督等上线，将采购制度中的采购管控理念、采购管理要求、采购工作流程嵌入系统中，对采购计划、审批流程、时间节点等重点环节进行刚性控制，避免程序违规风险。实现各模块各环节的互联互通，充分发挥信息化在市场分析、供应商管理、库存控制、成本核算、采购过程监督和采购辅助决策等过程中的作用，提高企业采购决策的科学性和合理性。 （六）规范关联交易，确保交易真实且公平公正 同一集团内部各单位间因相互了解，通过关联交易可降低交易成本，节约谈判时间，减少信息不对称，增进合同履约可靠性，规避外部风险。一定程度上还可利用关联交易进行资产重组，优化集团内资源配置。同时，关联交易也可能会增加公司的经营风险，甚至引起法律风险，因此，国有企业在进行关联交易时，一定要注意以下几点 ：一是制定严格的关联交易管控制度，对关联交易的范围、必要性、合理性等进行规定并制定严格的审核程序和严谨的决策程序 ；二是确保交易真实，交易真实的前提是需求真实且必要，避免发生虚假交易或项目空转 ；三是按公平公正的原则合理确定交易价格，确保关联交易价格具有公允性，杜绝“利益输送”和国有资产流失 ；四是注重上市公司关联交易信息的披露，坚持披露重于存在的原则，严格依法及时、完全、准确地向公众披露关联交易信息。 三、结语 现阶段我国国有企业采购管理中还存在许多问题，随着巡视巡察、内外部审计力度的不断加大以及对这些检查中发现问题的不断整改，国有企业采购管理一定会越来越规范。国有企业也应该主动作为，紧密跟踪研读国家法律法规及相关政策变化，积极探索符合企业发展的科学高效的采购模式，全面开展电子化采购及加强线上智慧监督，强化与供应商的合作伙伴关系，加强信息交流和沟通，规范采购流程，降低采购成本，提高采购效率和产品质量，进而提高企业的整体实力和竞争力，助力企业规范经营和做强做大。（作者单位 ：倪少峰，国网信息通信产业集团有限公司 ；严应亮、林钟，国网信通亿力科技有限责任公司） |
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