亩产论英雄、标准地及企业投资项目承诺制

渔舟夜郞 2022-09-09 发布于重庆

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国务院日前新发布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，文件明确项目选址意见书、环评批文、土地预审意见、节能审查意见都不再是项目核准或备案的前置条件。投资管理在我国宏观调控中一直具有重要位置，当前我国经济面临“三重压力”，企业投资管理制度改革也再次引发人们高度关注。而浙江省推出的与投资管理密切相关的“亩产论英雄”、“标准地”、“企业投资项目承诺制”三项改革值得全国推广。

“亩产论英雄”、“标准地”、“承诺制”三项制度是相互关联、相互衔接、相互配套的制度，是简政放权、放管结合、优化服务的重要措施，三者只是分别侧重于不同的管理视角而推行的制度改革。《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》（2018年11月30日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）对“亩产论英雄”、“标准地”及企业投资项目承诺制改革均作出相应规定：

第二十四条：对已实施区域评估并在负面清单外的企业投资项目，可以按照国家和省有关规定实行承诺制。

第二十五条：以标准地方式出让国有建设用地使用权用于企业投资工业项目的，除依法签订国有建设用地使用权出让合同外，设区的市、县（市、区）人民政府或者其确定的部门（机构）应当与土地使用者签订统一的标准地投资建设合同。

第三十四条：设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门开展企业“亩均效益”综合评价，并根据公开公示的评价结果，按照法律、法规的规定实施用水、用电、用气、排污等资源要素差别化措施。

为了在逻辑上便于理解，本文先介绍“亩产论英雄”，再介绍“企业投资项目承诺制”，最后介绍“标准地”改革。

一、“亩产论英雄”

2018年1月，浙江省人民政府印发了《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》（浙政发〔2018〕5号），明确全省所有工业企业和规模以上服务业企业（不含批发零售住宿餐饮、银行证券保险行业和房地产开发），以及产业集聚区、经济开发区、高新园区、小微企业园区、特色小镇，以“亩产效益”为核心，推行激励倒逼机制，促进优胜劣汰。

（一）分行业、分区域开展企业“亩产效益”综合评价

1.开展企业综合评价。一是规模以上工业企业，以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、R&D经费支出占主营业务收入之比6项指标为主，分为4档进行评价。二是规模以上服务业企业，以亩均税收、亩均营业收入等指标为主。三是规模以下工业企业，以亩均税收等指标为主。

2.推进行业和区域综合评价。省对各市、县（市、区），31个制造业行业，以及服务业重点行业开展“亩产效益”综合评价，加快推进产业集聚区、经济开发区、高新园区、小微企业园区等产业园区和特色小镇（以下统称园区）“亩产效益”综合评价。各市、县（市、区）结合实际，对重点传统制造业和服务业重点行业开展分行业“亩产效益”综合评价，推行乡镇（街道）等“亩产效益”综合评价。

（二）建立健全用地、用电、用水、用气、排污等资源要素优化配置的激励机制

一是推行资源要素企业差别化政策。各县（市、区）政府可依据企业“亩产效益”综合评价结果，依法依规实施用地、用电、用水、用气、排污等资源要素差别化政策，扩大差别化价格实施行业范围，加大首档企业激励力度，倒逼末档企业提升资源要素利用效率。对“小升规”工业企业、新设立企业、重大项目建设期内企业等可视情暂缓实施差别化价格政策。

二是推进资源要素区域差别化配置。按照利用效率高、要素供给多的原则，构建年度用地、用能、排放等资源要素分配与市、县（市、区）“亩产效益”绩效挂钩的激励约束机制。新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩，对通过盘活存量建设用地提高亩均增加值、亩均税收的市、县（市、区），按规定下达年度新增建设用地挂钩计划。对单位能耗增加值高的市、县（市、区），在能源消耗总量指标上给予倾斜，相应对单位能耗增加值低的市、县（市、区），在能源消耗总量指标上给予削减。对单位排放增加值高的市、县（市、区），在主要污染物总量减排上给予倾斜，推行主要污染物总量指标量化管理、主要污染物总量削减替代、主要污染物总量控制激励等制度。

三是规范资源要素跨区域市场化交易。以市、县（市、区）政府为主体，坚持有保有压、扶优汰劣的原则，推动企业“亩产效益”综合评价与规范企业间要素交易行为相结合，加快推动土地、用能、排污权等资源要素向综合评价高的优质企业集聚。

（三）推行激励产业创新升级的配套措施

一是拓宽“标准地”推广范围。各地新增工业用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地也推行“标准地”制度。

二是建立土地分阶段权证管理制度。推行“建设期＋投产期＋剩余年限使用期”的土地分阶段权证管理制度，强化土地出让合同管理。

三是实施分行业“亩产效益”领跑者行动。发布重点指标领跑者名单，树立先进典型。适时将企业“亩产效益”综合评价情况纳入省政府质量奖申报条件。对“亩产效益”高的市县、园区和产业，优先布局产业创新服务综合体、工程技术研究中心、制造业创新中心、重点企业研究院、高新技术研发中心、企业技术中心等创新平台或载体。

四是加强企业分类指导激励制度。对“亩产效益”综合评价首档企业，支持其股改上市、并购重组，在政府性评奖评优、试点示范项目申报、重点科技项目攻关、重大创新载体建设、人才引进培养等方面给予倾斜，重点支持首档规模以下企业进入小微企业园区发展。支持金融机构实施差别化信贷政策，在风险可控和商业可持续的前提下，对首档企业在信用评级、贷款准入、贷款授信、担保方式创新、还款方式创新和利率优惠等金融服务方面给予重点支持。对末档企业严格运用环境保护、安全生产、资源节约、产品质量等方面的法律法规以及国家、省有关产业政策，依法依规实施整治倒逼，停止各类财政补贴，加大整治“低小散”“脏乱差”和淘汰落后产能力度。支持各地采取协商收回、鼓励流转、协议置换、“退二优二”“退二进三”、收购储备等方式实施城镇低效用地再开发。

五是推动产业和区域协调发展。基于分行业、分区域的“亩产效益”综合评价结果，合理制定产业支持政策和区域发展规划，合理推进区域生产力布局和重大基础设施建设。建立健全生态环境财政奖惩制度，按照谁受益谁补偿、谁污染谁付费的要求，在衢州、丽水全域和全省重点生态功能区的县域，全面建立财政奖惩与主要污染物排放总量、出境水质和森林覆盖率挂钩机制，加快推动区域经济协调发展。

“亩产论英雄”，是将农业领域“亩产”概念引入工业领域，进行工业企业效益评价，实质是以最小的资源环境代价，获得最大的效益产出。早在2006年浙江省绍兴县围绕提高亩产效益，分企业、行业、乡镇（街道）三个层面和传统产业、新兴产业两种类型，建立“亩产论英雄”的评判标准，采取财政奖励为主导的激励措施。

“亩产论英雄”是一项侧重于政府以效益奖励为导向促进企业发展方式转变的管理制度。

二、企业投资项目承诺制

2017年11月，浙江省人民政府办公厅印发了《关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意见》（浙政办发〔2017〕119号）。按照事前管标准、事中管达标、事后管信用的原则，建立“政府定标准，企业作承诺、过程强监管、信用有褒惩”的企业投资项目管理制度。这是全国首个企业投资项目承诺制改革的规范性文件。

（一）企业投资项目承诺制改革的基本原则

一是政府定标准。根据产业政策和当地资源禀赋，政府相关职能部门在省级以上经济技术开发区（园区）、产业集聚区、特色小镇等重点区域，制定经济技术指标和行业技术规范标准，提出企业投资项目负面清单，制定具体项目准入标准，并向社会公布。

二是企业作承诺。对符合标准的企业投资项目，由企业自主选择并按照政府制定的标准作出具有法律效力的书面承诺，并进行公示。企业作出承诺后依法依规自主开展设计、施工等相关工作。

三是过程强监管。政府相关部门对项目推进过程进行必要监管，把控重要监管节点，并把重要节点的监管信息在线公开。

四是信用有褒惩。对照承诺和标准依法依规进行项目验收，通过验收的项目投入使用，达不到承诺要求的项目不得交付。加大对诚信主体激励和失信主体惩戒力度，形成守信者受益、失信者受限的联合奖惩机制。

（二）企业投资项目承诺制实行系列配套制度

一是区域评价制度。借鉴“区域能评＋区块能耗标准”“区域环评＋环境标准”做法，在重点区域全面组织实施投资项目地质灾害危险性评估等事项的区域评价办理工作。鼓励开展区域联合评价，同一个区域内不同的评价事项，可以委托1家综合性机构或由1家机构牵头进行联合评价。

二是承诺公示制度。政府要公开项目单位依法应当履行的审批事项。企业自主决策参与承诺制改革，签署承诺书。企业的承诺通过指定场所、媒体由政府部门向社会进行公开。对不实行承诺的事项，依法履行行政审批。

三是监管服务制度。企业签署的承诺书及其报备的勘察、咨询、设计、测绘、检测成果和施工、监理情况是政府监管的依据。建立相关监督检查及稽察、监测工作规范和标准，推行项目全覆盖、监管全过程的纵横联动协同监管体系。推行企业自愿、无偿服务、高效合法的咨询服务（代办）制度。推进行政审批中介服务市场化改革，建立网上中介服务市场。

四是联合验收制度。企业投资项目可以由政府部门组织联合竣工验收，也可以由企业自主组织竣工验收。企业需要政府部门参与验收的，牵头部门帮助协调落实。企业自主验收结果要在线向牵头部门报备，牵头部门会同有关部门根据“标准＋承诺”对企业自主验收结果及承诺兑现情况进行复核。推行项目建筑工程竣工测、验合一制度。

五是联合奖惩制度。对未按承诺规定或审批要求实施项目建设的企业，依照相关法律、法规、规章进行处罚。将企业、参建单位和政府部门落实承诺行为信息记入信用档案，并向社会公开披露。对信用状况良好的信息主体和不良信息主体分别采取激励措施和进行处罚。

早在2014年2月，浙江省政府办公厅印发了《关于在舟山群岛新区、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点的通知》（浙政办函〔2014〕12号），探索开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点。同时，推进“区域环评”、“区域能评”、“50天高效审批”、“零土地技改”等系列改革试点，浙江多地积极探索了企业投资项目承诺制改革。

企业投资项目承诺制是建立以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的行政契约型企业投资项目管理模式。

三、“标准地”制度

2018年7月，浙江省人民政府办公厅印发了《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》（浙政办发〔2018〕73号），推行国有建设用地带着投资、能耗、环境、建设等标准进行出让，企业通过对标竞价，按照约定条件取得出让土地。

标准地形成双向约束，由土地出让双方签订《“标准地”投资建设合同》，一方面约束政府，让招商引资和监管全过程阳光透明；另一方面约束企业，以亩均税收倒逼企业创新发展转型升级。“标准地”改革有七大重点任务。

一是完成“标准地”区域评估工作。省级以上经济技术开发区（园区）、省级以上高新技术产业开发区（园区）、省级产业集聚区、省级特色小镇等重点区域，全面完成区域能评、区域规划环评、区域防洪影响评价、区域水土保持方案报告书编制、区域水资源论证、区域压覆重要矿产资源评估和区域地质灾害危险性评估等，完善项目准入要求，并向社会公布负面清单。同时，探索逐步扩大区域有关评估覆盖面，为全面推行“标准地”制度提供坚实基础。

二是构建“标准地”出让指标体系。构建浙江省新增工业项目“标准地”指导性指标体系，并与“亩均论英雄”相衔接，确定投资、能耗、环境、建设、亩均税收、研发投入等6项指导性指标。各地要根据产业准入、功能区划和相关区域评估要求，合理确定标准，细化行业分类，明确当地新增工业项目“标准地”的控制性指标。

三是明确“标准地”出让承诺履约要求。政府要明确项目竣工验收、达产复核及不动产登记办理等具体办法。用地企业取得“标准地”后，要同时与有关部门签订国有建设用地使用权出让合同和“标准地”投资建设协议，明确用地标准、履约标准、违约责任等。在符合相关法定条件下鼓励竞报亩均税收等产出标准。

四是推进“标准地”与代办制、承诺制等改革联动。建立“标准地”项目前期辅导服务机制，并由专业专职政府代办员提供全流程代办服务。鼓励“标准地”项目推行承诺制，鼓励有条件的地区建立“标准地”与“多规合一”改革联动推进机制。

五是建立“标准地”全过程监管体系。根据谁主管、谁负责的原则，建立覆盖项目建设、竣工验收、达产复核、股权变更等环节监测核查机制，对土地出让后用地企业的协议履行、承诺兑现情况实施协同监管，按约定予以奖惩。项目进入正常运营阶段后，转为按“亩均论英雄”综合评价管理。开展“标准地”企业投资项目信用监管试点，探索建立“标准地”企业投资项目信用评价体系和 “标准地”项目全过程信用档案。

六是探索“标准地”改革扩面。鼓励各地对已取得工业用地使用权的企业投资改扩建项目执行“标准地”制度。鼓励将“标准地”指标纳入司法处置程序的存量工业用地使用权拍卖条件。探索将“标准地”制度向生产性服务业等项目延伸。

七是建立“标准地”标准化体系。围绕事前定标准、事中作承诺、事后强监管等关键环节，制定“标准地”操作流程、工作指引、协议文本等标准，规范“标准地”出让环节。

早在2004年国土资源部就发布和实施《工业项目建设用地控制指标（试行）》的通知（国土资发〔2004〕232号），明确控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重四项指标构成，并按照城市等别进行划分；2008年又重新的修订了这份文件，但是，建设用地控制指标制度一直未能得到有效落实。浙江省推行的“标准地”制度是对原国土资源部建设用地控制指标制度的具体化措施。