发生灾害只能等死？原来和你想得真不一样，宋代救灾体系还算完备

1、灾荒的预防——仓储制度

宋朝相当重视灾荒预防工作，建立了从中央到地方的仓储备荒体系。

大体而言，这些仓储可分为全国性和地方性两种。

（1）全国性仓种。

是指由宋廷直接下诏建立、行政关系上直接隶属中央的仓种，包括常平仓、义仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓5种。这类仓储大多分布广泛，具有全国性特征，故以全国性仓种名之。

（2）地方性仓种。

是指由各地自行设置、经费及管理都由地方负责的仓种。

其名目繁多，如社仓、平籴仓、永利仓、州济仓、平止仓、通惠仓、广济仓之类。这类仓种除少数如社仓、平籴仓之外，大多仅局限于一地一处，具有地方性特征，故以地方性仓种名之。

其中，社仓虽经朝廷大力推广，遍及各路，但行政隶属关系仍为地方自理与民间自我管理，经费筹措也主要靠地方自筹与民间捐赠，因而也归入此类。这类仓储总数可达二十余种。

通过建立从中央到地方的仓储系统，两宋时期，在全国各地形成了一个较为完整的仓储备荒体系。

中央方面，常平仓主要用于饥荒期间的赈贷和赈粜，也兼带负责一些平时的济贫活动；义仓主要用于饥荒期间的赈给，在部分地区也用于青黄不接时节的赈粜；惠民仓与常平仓功能有些类似，主要用于饥荒期间的赈粜，但分布不及常平仓广泛；广惠仓则主要用于平时的济贫，基本上是每年冬季无偿发放赈济粮，对象则主要限于城市中的贫民；丰储仓带有战备粮的性质，但也用于饥荒期间的赈给。

不过，随着中央财力日见匮乏，以上5种仓储逐渐衰弊，特别是南宋时，导致各地纷纷兴建属于地方财政的地方性仓储。

在这些地方性仓储中，大体以赈粜为主，部分带有赈贷功能，而很少有赈给的，主要原因在于地方财力有限，赈粜及赈贷可保持仓储的长久运作。

2、赈灾救荒行政

（1）机构设置

宋朝负责灾荒救济的机构有数种，常见的有各路转运、常平、提刑三司，是行使赈济权力的主要部门和常设机构，其所派遣的使者称为部使者，在两宋有关赈济的文字记载中，部使者一般多指前两者，尤其是常平使者。

临时负责赈济的有安抚使与廉访使。此外，便是非专职但却必不可少的地方官。

其中，转运司主管一路财赋，权力较大，赈济所用粮食等物，往往要靠其措置转运，故地方上的赈济事宜多有其参与。此外，地方长官的报灾申请往往也要经过转运司批准。

常平司主管常平仓、义仓、广惠仓等事，并负责接受地方上的报灾，调配赈济粮食物品，以及核查赈济事宜等。

提刑司参与灾荒赈济事宜，主要是在两种情况下：

一是本路无常平而代行其责；

二是宋人认为，灾异频发为冤狱过多所至，故一旦发生灾荒，往往需要刑狱官负责清理狱政，提刑司也连带负责部分赈济工作。

地方官方面，凡州、府、县各级长官，都要负责赈济事宜。诸如灾伤的检视、民户的抄札、灾荒的申告、赈济物的发放等，都由地方官负责落实。

（2）行政程序

从灾荒申报，到灾荒检查、实施赈济，宋朝都有较为严格的规定，形成一定的行政程序。

该程序大致包括三部分：诉灾、检放、抄札。

诉灾：

民户遭灾后，首先向县官司报告，是为“诉灾”。民户诉灾有一定的时间限制，大体上夏灾以四月三十日，秋灾以八月三十日为限，过时不予受理。

南宋孝宗淳熙年间(1174一1189)，颁布了称为《淳熙令》的诉灾令，对诉灾的格式等细节问题作了统一规定。

检放：

民户诉灾后，由官吏检查灾伤，确定放税分数，此为“检放”。检查灾情由县一级官员负责初查，州一级官员负责复查。放税原则视灾伤程度而定，如灾伤2分，则放税2分；灾伤5分，则放税5分。在确定放税分数的基础上，7分以上实行赈给，7分以下实行赈贷。至南宋绍兴二十八年（1158)以后，改为放税5分以上即许赈给。

抄札：

灾伤核实后，一面向上申告，先行放税，一面则要登记受灾人口，以备赈济之需，此为“抄札”。该项工作一般由县级官吏出任，称为“抄札赈恤官”。抄札之后，便可根据登记名册进行赈济。

赈济中常见的方式是赈给和赈贷，通常以粮食为主。赈给数额通常是大人每日2升，小儿每日1升；赈贷数额通常是每人3斗或5斗。

（3）赈灾救荒措施

从性质上区分，宋朝的赈灾救荒措施可分为三大类，即行政性措施、市场性措施和动员民间力量的数荒。

所谓行政性措施，是指属于政府行政职能内的赈济方式。

从经济的角度看，它以单方面的施与为特征，较少考虑经济效率，更不求回报；从政治意义来说，属于王权的仁政表达，具有一定的象征意味。

所谓市场性措施，是指利用价格杠杆，以供求关系为依托，符合市场规律的赈济方式。

它更多地考虑到经济效率，并注重利用价值规律的杠杆作用，以赈灾救荒为目的，目的性更强。所谓利用民间力量的救荒措施，是指动员民间力量进行赈济的方式，国家在其中主要充当组织者，而不是物质承担者。

行政性措施：

主要包括赈给、赈贷、赈粜、居养、移民就粟、募兵、倚阁、蠲免、免役、宽禁捕等。

其中，最为常见的是赈给、赈贷、赈粜三种。

简单地说，赈给，是指将救济物品无偿提供给受济者的方式，包括放赈、赈给等名目。

主要赈给食物等生活必需品，目的在于帮助灾民度过临时性的生活困难。

赈贷，是指将救济物品（通常为粮、种）以借贷的方式暂时性给予受济者，以帮助其摆脱困境的方式。

赈粜，是指将救济米粟减市价卖于受济者的方式，属于有偿赈济。

市场性措施：主要包括罢官籴、弛禁榷、招商（减商税）、以工代赈、禁遏籴等。其中最主要的是招商和以工代赈。

简单地说，招商，即灾荒期间利用商人力量平抑物价的做法。

其特点在于不用行政手段强迫商人就范，而是允许商人牟利，通过商人自发的求利行为使物价取得自然平衡。政府所要做的只是向商人发出有关信息，不抑物价、不强迫商人粜卖即可。

作为招商的配套措施，减商税是指对贩往灾荒地区的物品，尤其是粮食，给予减免商税的优惠，以鼓励商人积极向灾荒地区贩运粮食等赈灾数荒物品。

以工代赈，即通过兴建工役，使饥民得以依靠自己的劳动获得报酬的有偿赈济方式。

为此，宋廷制定了有关法规制度：

“自今灾伤用司农常法振救不足者，并预具当修农田水利工役募夫数及其直上闻，乃发常平钱斛募饥民兴修。不如法赈救者，委司农劾之。”

动员民间力量：主要指劝分或劝粜之法，即劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。有时两者难以区别，统称劝分。

宋朝行此法始见于宋真宗天禧元年(1017)，此后，逐渐形成制度，各地一遇灾荒，往往行劝分之政，将劝分视为荒政的一部分，尤其是越到后来越依赖劝分。

3、对流民的救济与安置

（1）流民救济与就地安置

为防止流民向流经地区扩散，并最终妥善解决流民问题，宋朝制定有专门的流民救济法规，即“灾伤流移法”。

从两宋历次对流民的救济实践来看，该法的主要内容为：

流民所过州县，地方官须负责筹措宿泊，就地赈济，然后发给券历，遣返还乡。

就地赈济的具体方式包括无偿赈给、有偿赈济、临时收容三种。

其中，临时收容主要有两种情况：

一是冬季天气寒冷，流民无法过冬，乃于官屋、寺观等处临时收容；

二是为避免流民涌入市镇村落，形成疾疫，乃于空旷处搭建棚屋，将流民临时集中收容。就地安置的主要方式是无偿给予或租佃土地给流民，使其在家乡以外的地方安居下来。

如庆历八年(1048)，流民大量涌入京东一带逐食，富弼向朝廷请求，将京西一路荒地分配给流民，使其在异地安置下来。

（2）流民的遣返与复业安置

按照“灾伤流移法”的规定，宋朝遣返流民一般采用自愿原则。凡愿还乡的，或者发给一定数量的口粮，或者发给路券，沿路凭券领取食物接济，以使其能够顺利返回。

但是，尽管政府希望流民都能归还本籍，并为此做了不少努力，但仍有不少流民不愿返乡。

不愿返乡的原因主要是担心两个问题：

其一，家乡土地已经失去，还乡后无以为生；

其二，积年逋负未除，不敢还乡。

为此，宋朝政府采取了一系列措施，以鼓励流民返乡，开展恢复性生产。其主要措施包括给食、给屋、给田、还田、借贷牛种、免除积欠、减轻赋税等。

4、常规性赈灾办法

（1）季节性济贫恤穷行政

冬春季救饥

每逢冬春两季，贫民由于缺少工作机会，粮食积蓄也往往告罄，导致生活陷于困境；同时，原有的乞丐乞食更为不易，濒临绝境。为此，宋朝政府每于冬春两季实行季节性救饥活动，以助贫困人口度过时艰。从救济方式上看，可分为惠养乞丐和赈济贫民两种。

惠养乞丐：为了解决冬春两季乞丐的生活问题，北宋元丰年间(1078一1085)颁布了“元丰惠养乞丐法”。

其内容为：

每年十月差官检查辖内乞丐，登记注册；每人每日支给米豆共1升，小儿减半，每3日1支；起自每年十一月初，止于次年三月底。所需经费主要来源于义仓、广惠仓和常平仓。除了支给米豆外，还有一部分乞丐有幸得到机构收养。

北宋初年，东京开封府（治今河南开封市)设有福田院，主要用于收养乞丐。元符元年(1098)，宋廷颁行“居养法”，各路均以官屋设置居养院，专门收养乞丐。

南宋以后，各地多设有养济院之类的机构，主要用于收养乞丐。不过，由于这些机构规模经费有限，往往不能尽数收养，有相当一部分属于冬季收养、春暖以后则予放罢的季节性收养者。

对这部分人的收养，起初没有确定的起止时间，只是“自来系遇冬寒收养，至春暖放散，即无立定放散月日”。绍兴四年（1134)，朝廷就此征询尚书省意见，最后定为每年二月底放散。

赈济贫民：

对于不属于乞丐的贫民，宋朝政府的救济措施主要有无偿赈济和有偿赈济两种。所谓无偿赈济，包括俵散和置场赈济。俵散，是指负责赈济之官吏，持钱米沿门发送到每户需赈济人手中。

所谓置场赈济，是指将赈济物品集中于一处或数处，令受济者持证前来领取。所谓有偿赈济，主要是赈粜、赈贷两种方式。

冬季救寒

除了食物匮乏，冬季对于贫困人口的另一威胁来自寒冷。因此，宋朝政府每于冬季实行季节性救寒活动，以解人民燃眉之急。从救济方式上看，主要有超范围收养乞丐和贫民、镯僦舍钱、减值鬻炭三种。

超范围收养乞丐和贫民：

两宋时期，各救济机构每于冬季对乞丐、贫民进行法定名额之外的超范围收养，目的即在于帮助贫困人口度过严冬。负责机构北宋时期主要是福田院，南宋以后则是养济院等救济机构。

蠲僦舍钱：

坊郭户中，许多贫民并无私家房屋，多为临时租借公私房舍居住。

每到冬季，由于无钱或缺钱支付房钱，每每被赶逐出外，往往冻饿而死。所以，每到冬季严寒时节，按照惯例总要下诏蠲免公私房舍钱，以助贫民度过严冬。

具体规定是：

“州县长吏遇大雨雪，蠲舍钱三日，岁毋过九日，著为令。”

减值鬻炭：

对于广大的坊郭户贫民来说，冬季救寒更为迫切的是能够买到低价的柴炭，因为柴炭也同粮食一样，一到冬季往往被人为地抬高价钱，使贫民难以过冬。

为此，宋廷常将官府的柴炭减价出卖，以惠贫民。

自宋真宗大中祥符年间(1008一1016)首次执行以后，每年三司都另行储炭57万斤，如常平仓体制，“遇炭贵减价货之，即京师炭价常贱矣”。自此，遂为定制。

（正文完）