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先秦“荒政十二策”生命力何在
——读《周礼·地官司徒》笔记
中国是个自然灾害多发的国家，从有人类记录以来，旱涝灾害、山地灾害、海岸带灾害每年都在中国发生。故而，中国历代国家管理者都把应对自然灾害作为一项重要国策，这项国策称为“荒政”。所谓“荒政”，是中国古代救济饥荒的法令、制度与政策、措施的统称。古往今来，在继承前代成果的基础上，“荒政”不断继续发展，为中华民族治理自然灾害留下了一笔极为珍贵的政治、经济、法律、文化遗产。最早系统记录古代荒政政策的著作，是先秦的《周礼》。
《周礼》也称《周官》，是一部记载典章制度的书籍。《周礼》分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，以官职联系各种制度，保存了一部分古代真实的制度。书中对社会保障方面也多有涉及，反映出古代中国传统社会保障制度的早期面貌。《周礼·地官司徒》篇中有一章关于荒政对策的记载，文字很少，共十二条62个字，但内容极为丰富。
“以荒政十有二聚万民。一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”
这段文字的意思是，要以十二条措施对付灾荒，保证老百姓不致流离失所。一是散利，就是好年成时积聚粮食，荒年饥岁时发给百姓，使百姓得到好处。二是薄征，就是减轻赋税。三是缓刑，就是饥荒之年犯罪的多，用刑要轻缓。逼得太紧，适得其反。四是弛力，就是把百姓从繁重的徭役劳动中解放出来，使百姓得到适当的休息。五是舍禁，就是废除山野湖泽的禁令，准许百姓去采集野菜、果蔬，猎取鸟兽、捕捉鱼虾等，便于充饥。六是去几，就是免除关市征税。七是眚礼，就是减少或省去吉礼中的礼数。八是杀哀，就是减少凶礼中的礼数。九是蕃乐，就是封闭乐器，不准歌舞作乐。十是多昏，就是凶年要简化婚礼，以增加百姓结婚机会。十一是索鬼神，就是搜索鬼神，对之祈祷，以求降福。十二是除盗贼，就是凶年盗贼多，要尽快铲除。
这是我国历史上首次提出的系统的荒政制度。这些荒政措施约可分成两大类。一类表现在礼仪、祭祀方面，如眚礼、杀哀、蕃乐、多昏（婚）、索鬼神等。限于人类认识能力以及天命观的盛行，先秦时期人们认为灾祸是上天对人间不当行为的惩罚，故而每当灾祸发生时，总要举行祭祀仪式。但在凶荒之年，天子举行的祭仪有所减省，所谓“以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾”，这种“荒礼”即孔子所言的“（人君）凶年则乘驽马，驰道不修，祈以弊玉，祭祀不悬，祀以下牲，此贤君自贬以救民之礼”之谓，其实就是要求统治者在灾荒降临之际约束自己的行为，节省开支。
另一类是政治、经济行为方面，如散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、除盗贼等，这才是积极的切实可行的防治手段。分析《周礼》可以发现，先秦“荒政”具有较完整的体系。其一有组织保障。《周礼·天官》“小宰”以官府的六种联事来会办国家政务，所言的“丧荒之联事”，即联合各部门办理王者之丧礼与有关饥荒的救济对策。如“司稼”，巡野观稼以察知年成好坏，决定征收赋税的办法，若民间所需粮食不敷，则加以救济；“遗人”掌理“邦之委职”，以备天子施惠，乡里所余用以救济民之困乏，司门司关所余用以抚恤阵亡将士的老弱眷属，县都所余用以荒年的救济等；此外如“廪人”、“仓人”、“旅师”等亦各有所司。《大司徒》中还提出在地方基层建立乡遂组织，使其互相救助。
其二有具体措施。政治方面，主要指法律刑罚方面，荒年有特殊的政策，如宽缓刑罚，安定民心；如对发生灾荒的诸侯国予以救助。经济方面，表现为散利、薄征、弛力、舍禁、去几等举措。值得指出的是，《周礼》中体现了积谷备荒的救荒思想。史载早在夏代已有仓储的存在，周代在总结夏、商二代经验的基础上，蓄积粮食尤受重视。较《周礼》稍后的《礼记·王制》中提出：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”《周礼》的仓储制度，是一项积极的荒政举措，开后世储粟备荒说的先河，也是社仓、义仓制度的滥觞。另外，从救荒的角度，《周礼》提出的“移民就谷”、“移民通财”方法，对于当时以及后世也是产生了深刻影响的。
《周礼》中朴素唯物主义的抗灾救荒思想，在后世得到了进一步的发展，尤其到了明清时代，救荒思想的内容更是进一步丰富。有意思的是，清代的“荒政”也是十二条。据清代嘉庆《大清会典事例》记载，“荒政”是：“一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡”。清代嘉庆“荒政”十二条是否借鉴了先秦“荒政十二策”，那就无从考证了。但这十二条对策所透视出来的思想、措施，基本囊括并发展了历代相沿而成的各项救灾、备荒措施。按救灾的基本程序，有报灾（报灾是政府统筹规划的原始依据，也是政府救灾的第一步）、勘灾（即确定灾情等级过程）、审户（指核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以备赈济）、发赈（指按照赈票所列数目将赈米或赈银发放到灾民手中）。了解灾情后，蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤等方面就成为清政府救灾的最主要措施。蠲免即为遇灾时免除钱粮赋税，这是清代救灾的重要措施。赈济是指用钱粮无偿救济灾民。调粟即通过粮食调拨来救济灾民。借贷是指由国家出借钱粮等物给灾民并于秋成缴还。除害主要指捕除蝗虫。安辑指对遇灾流亡在外的灾民的安置。抚恤指对灾民予以救济措施。
纵观跨越了二千多年的荒政对策，体现了一种历史的必然性。其必然性表现在：一是民本思想的一脉相承。民本思想强调“民惟邦本”，主张“重民”、“利民”、“富民”、“爱民”、“恤民”。其中的“恤民”是荒政的宗旨。二是救灾对策的传承发展。中国的荒政措施和制度至清代已经完备，对于抵御自然灾害、安定人民群众、恢复社会生产、稳定统治秩序等方面，对今天的国家管理者都有积极意义。当然，古代荒政又具有时代缺陷特征。中国的救灾思想中有较长时间内占主体地位的当属消极救济思想，即只主张进行灾后救济或补救的思想，这种思想包括临灾治标的赈济说、调粟说、养恤说、安辑说、蠲缓说等。至于祈祷天神、地神、山神、龙神来灌输精神信仰的办法，今天更不足取。
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