公安机关对行政机关工作人员执行职务行为，是否属于治安管理范围，如何认定？

江苏省南通市中级人民法院行政判决书

(2021)苏06行终498号

 

上诉人（原审原告）郭**，男，汉族，住如皋市城南街道。

上诉人（原审原告）张**，女，汉族，住址同上。

两上诉人共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）如皋市公安局高新技术产业开发区派出所。

上诉人郭**、张**因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1063号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明

2020年6月2日6时左右，如皋市城南街道组织人员对位于如皋市城南街道杨花桥村三十九组征收地块中土地上堆放的杂物进行清理，其中包括堆放在郭**家门口的废旧电瓶车。清理物品过程中，郭**、张**与现场工作人员发生口角，并发生肢体冲突，致郭**、张**受伤。郭**当即在现场报警，如皋市公安局高新技术产业开发区派出所处警并进行调查。当日，高新区派出所分别对参与实施清理工作的杨花桥村村委会妇女主任佘某、城管中队工作人员蒋某形成调查笔录。次日，高新区派出所受理郭**报警，并于当日对参与实施清理工作的杨花桥村村委会副主任何某形成调查笔录。6月10日，高新区派出所分别对参与实施清理工作的城管中队工作人员徐某、实施清理工作的工人周某形成调查笔录。7月6日，高新区派出所对参与实施清理工作的城南街道办事处副主任季某形成调查笔录。7月7日，高新区派出所对参与实施清理工作的明池村村委会党总支书记杨某形成调查笔录。10月15日，高新区派出所对参与实施清理工作的杨花桥村村委会书记张某形成调查笔录。上述被调查人员均陈述没有看到谁对郭**、张**实施了殴打行为。调查期间，2020年6月3日，高新区派出所委托如皋市公安局物证鉴定室对郭**、张**伤情进行鉴定。2020年7月2日，如皋市公安局物证鉴定室分别出具鉴定意见，其中张**构成轻微伤，郭**不构成轻微伤。郭**、张**，提出重新鉴定申请，如皋市公安局经审核后未予准许。

2020年7月31日，高新区派出所制作工作笔录一份，并由两名民警签字确认，记载民警于7月31日当天在郭**经营的电瓶车店内向郭**、张**告知不予重新鉴定的决定，同时告知现有证据未能查实违反治安管理的行为人，因此没有结论，但公安机关会继续调查，并在查清案件事实后及时作出结论。另外，高新区派出所出具的注明打印日期为2020年7月31日，内容是江苏公安执法公示平台案件办理公开查询内容的网页打印件显示该案案件状态栏为“2020年6月3日同意受理。该案因客观原因无法在法定期限内作出行政处理决定，公安机关正在调查取证，待客观原因消除后将及时依法作出处理决定”。

郭**、张**于2020年11月1日向一审法院提起诉讼，请求确认高新区派出所对郭**、张**2020年6月2日因被殴打案未作出处理违法并判令高新区派出所作出处理。

一审法院认为

 

《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。

本案中，郭**于2020年6月2日报警，高新区派出所经现场调查后于次日受理，并自6月2日至10月15日期间多次找事发时在现场参与实施清理工作的政府工作人员、村委会工作人员、施工工人等多人进行调查，但被调查人员均一致陈述未看到违法行为人，且郭**、张**也未能明确对其实施殴打行为的人员身份，导致高新区派出所未能查清违反治安管理行为人，进而无法做出相应的处理决定。期间，高新区派出所也及时委托了如皋市公安局物证鉴定室对郭**、张**伤情进行了鉴定，不存在怠于履行职责的情形。高新区派出所提供了两名民警签字的工作笔录及打印于江苏公安执法公示平台的截图，能够证明其已经向郭**、张**进行了说明，说明方式并无不当之处。综上，郭**、张**认为高新区派出所存在不履行法定职责的情形不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭**、张**的诉讼请求。

郭**、张**不服一审判决，向本院提起上诉称

 

高新区派出所在法定期限内对郭**、张**的报案没有处理，明显构成行政不作为。高新区派出所多次强调因客观原因查找不到行为人，并非严格意义上的客观原因。本案事实已经非常清楚，郭**、张**被殴打受伤了，也做了伤情鉴定。案涉现场是有组织、有预谋的所谓保护性施工现场，所有人员都是政府抽调的人员，不存在不能确定身份的人员，核心在于现场人员谁实施了殴打行为。高新区派出所并不是无法查清案件事实，而是不愿意去查清，明显包庇违法行为。请求二审法院撤销一审判决，责令高新区派出所对郭**、张**的报案事项进行处理。

被上诉人高新区派出所辩称

 

2020年6月2日，高新区派出所接到郭**报警后，立即出警赶至现场，发现系如皋市城南街道组织工作人员对拆迁地块进行建围挡和杂物清理等工作，工作人员与郭**、张**发生争执，高新区派出所将该案受理为治安案件开展调查后，未能查明有人对郭**、张**实施殴打，且郭**、张**亦未能指认何人对其殴打，高新区派出所在法定期限未能查清违法人员，将该情况告知了郭**、张**，办案程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，高新区派出所针对郭**、张**的报警，是否存在不履行或者怠于履行法定职责的行为。

行政机关的行为是由行政机关工作人员具体实施的，对于行政机关工作人员执行职务过程中违法实施的行为，在行政机关承担法律责任的同时，还应根据行政机关工作人员的过错程度，追究其法律责任，才符合依法、正当行使行政职权的基本要求。但是，执行职务不同于个人行为，违法行使职权的行政机关工作人员的责任追究，需要根据法律的明确规定以及具体实施的行为予以认定，而不能简单的按照个人行为的标准予以处理。本案纠纷因城南街道办事处组织工作人员对于郭**户已拆迁房屋处堆放的旧电瓶车等物品进行清理而引发，郭**、张**指控在此过程中遭到不明身份人员的殴打，要求高新区派出所对违法人员进行治安处罚。因此，认定高新区派出所是否存在不履职或者怠于履职的情形，关键在于执行职务行为是否属于治安管理的范围，郭**、张**指控的行为是否属于执行职务行为。

第一，执行职务行为不属于治安管理的范围。

《中华人民共和国国家赔偿法》第十六条第二款规定，对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

国务院法制办公室秘书行政司国法秘函（2005）256号《对<关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示>的复函》明确，根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。

行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。对于治安违法行为而言，治安管理的目的在于维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。

行政机关工作人员执行职务是以行政机关代表的身份行使公权力，其作出的行为也由行政机关承担相应责任，行政违法行为侵害的客体一般不属于社会公共秩序，对于一个行政行为是否合法，应当通过行政复议、行政诉讼等途径予以判断，公安机关不具有对其他行政机关实施行政行为的合法性进行评判的职权，因此，行政机关工作人员执行职务行为不属于治安管理的范围。相对人如认为因行政机关工作人员违法行使职权而造成其人身、财产损失，应当通过国家赔偿的方式寻求救济。

第二，行政机关工作人员超越职务范围实施的行为属于治安管理的范围。

《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第一项规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。结合国家赔偿法及国务院法制办公室的复函来看，行政机关工作人员实施行为不属于治安管理范围仅限于“执行职务”行为，也就是说，行政机关工作人员非执行职务时的个人行为，或者执行职务时明显超越职务范围实施的行为，并未绝对排除在治安管理的范围之外。理由在于，民事责任、行政赔偿责任、行政处分、治安处罚、刑事处罚存在各自的调整范围和表现形式，治安处罚与其他责任承担不存在冲突之处。

首先，治安处罚与刑事处罚所规制的违法行为在具体的构成要件及法条的表述上存在诸多相似乃至相同之处，二者调整的社会关系具有根源性、规范的对象具有共同性，其区别主要在于社会危害程度不同。因此，既然行政机关工作人员可能因违法行使职权而构成犯罪，当其违法行为达不到犯罪标准时，自然可能构成治安违法行为。

其次，内部责任不能代替外部责任。行政处分是对违法失职公务人员的一种职务身份的制裁措施，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，而治安处罚除警告外，还包括金钱罚、人身罚等处罚种类，对行政机关工作人员同时采取上述两种惩戒方式，不会导致重复处罚。

最后，《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定了行政处罚遵循公正、公开的原则。行政处罚的公正原则，是指行政处罚中，行政机关对当事人用同一尺度平等对待，不偏不倚，平等地适用法律。如果对于同样的违法行为，相对人应当承担责任，而行政机关工作人员却无需承担责任，不符合行政处罚公正的原则。

第三，行政机关工作人员超越职务范围的认定。

认定行政机关工作人员是否超越职务范围需要有明确的标准，既避免对行政机关工作人员的执行职务行为不当处罚，也避免放纵行政机关工作人员以“执行职务”为名实施违法行为。执行职务的判断标准主要包括，

一是从时间上看，执行职务不仅包括行政机关工作人员在工作时间或工作单位中进行的公务活动，还包括行政机关工作人员根据有关规定或命令在其他时间或场所内的公务活动。

二是从外观上看，行政机关工作人员必须是在依法执行职务，即其所进行的管理活动，确实属于合法职权范围，并且活动的方式、方法符合法律规定的条件。当然，一般过失有时在工作中很难完全避免，如果对执行职务的一切不当行为均追究责任，会导致行政机关工作人员过于谨小慎微、不敢负责，不利于行政效力的提高。因此，如果某一行为表面上存在一定违法性，但与执行职务之间联系紧密，其直接效果是为了实现行政管理目的，仍属于执行职务；如果某一行为明显超越了实施手段的必要限度，严重背离了实现行政目的的合法性、正当性，则不能认为与管理目的密不可分，不属于执行职务。

三是从后果上看，行政机关工作人员行使职权造成了相对人人身、财产的损害后果。上述三个判断标准中，外观因素即实施行为的方式是决定因素，时间、后果是参考因素。行政机关工作人员行使职权对相对人的人身、财产造成的损害后果，是行政机关或者行政机关工作人员承担相应责任的判断标准之一，但与行政机关工作人员是否承担治安乃至刑事责任不具有必然的对应关系，因为只有个人行为，才导致治安管理责任的承担。

当然，上述原则只是对于执行职务行为的基本判断标准，不可能应对实践中出现的所有问题，只有在对以上诸要素进行综合分析的基础上，结合具体案情，才能合法合理的对执行职务行为作出判断。

具体到本案而言，《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定，殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。故意伤害他人行为的主观方面表现为，行为人明知自己的行为会造成损害他人身体健康的结果，而希望或者放任这种结果的发生，不仅仅指被害人的伤情，还应当结合行为的性质、后果和社会危害性等综合判断。2020年6月2日，如皋市城南街道组织人员对位于如皋市城南街道杨花桥村三十九组征收地块中土地上堆放的杂物进行清理，其中包括堆放在郭**家门口的废旧电瓶车，清理物品过程中，郭**、张**与现场工作人员发生口角，并发生肢体冲突。高新区派出所受理郭**报警后，先后对相关人员展开了调查并委托如皋市公安局物证鉴定室对郭**、张**伤情进行鉴定。2021年5月，高新区派出所再次对在场人员进行了调查，在场人员的陈述与2020年6月所作陈述基本一致。根据公安机关对在场人员的调查来看，可以明确的事实是，一是郭**、张**指控被不明身份的人员殴打，除自己的陈述外没有其他任何证据。二是在场的其他人员均反映，事发当天，因郭**、张**多次接到通知后未清理其在被拆迁房屋处堆放的旧电瓶车等物品，城南街道组织街道办、村工作人员以及搬家工人对上述物品实施清理，由于郭**、张**阻止，在场工作人员采取了劝说、阻止、拉扯的行为，但没有人实施殴打行为。三是在场并没有其他社会不明身份的人员。

根据上述事实可见，

从时间上看，案涉纠纷发生于城南街办组织相关工作人员对郭**户旧电瓶车清理过程中，属于从事公务活动的期间。

从外观及后果上看，案涉地块已经拆迁，郭**户针对拆迁行为不服亦提起过多起相关的诉讼，在相关部门多次通知郭**户对原拆迁地块堆放的旧电瓶车等物品清理未果的情况下，组织工作人员对现场清理的行为，不是个人行为。虽然在实施清理期间，工作人员与郭**、张**发生肢体冲突，并造成了张**轻微伤的后果，但系劝阻郭**、张**进入工地过程中导致，现有证据不能证明在场工作人员存在殴打郭**、张**的故意，因此，该行为与行政管理目的密不可分，也未超越行使职权的必要性、合理性，属于执行职务行为，不属于治安管理的范围。郭**、张**如认为相关行政机关清理旧电瓶车的行为违法并侵害了其人身、财产权，应另行主张。高新区派出所对于郭**的报警，在相关事实未查明之前，立为治安案件并无不当，但历经一年的调查后，仍发现现有证据未能查实违反治安管理的行为人。在此情况下，高新区派出所应当作出明确的处理结论，而不是以继续调查为由久拖不决，从而引发郭**、张**的质疑。

综上，郭**、张**向高新区派出所所报警情，不属于治安管理的范围。高新区派出所经调查后，至今未作出处理结论，其理由、程序均存在不当之处，但未予处理的结果正确。一审判决驳回郭**、张**诉讼请求的结论正确，但裁判理由亦不当，本院予以纠正。郭**、张**的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郭**、张**负担。

本判决为终审判决。

 

审  判  长 郭德萍

审  判  员 黄静波

审  判  员 张祺炜
二〇二一年十月二十九日
 书  记  员 丁雯雯