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需要认识到，立案是行政处罚的必经程序，是一系列行政处罚程序的起点，除适用简易程序外，立案程序必不可少。本文对行政处罚立案程序的几个问题进行了总结和归纳。仅为个人观点，供大家讨论或参考。 01行政处罚法对立案程序的新要求 02立案程序的关键是什么？ 03如何理解立案和调查的关系？ 04立案程序中，是否要指定专人调查？ 05复检时间是否计入立案期限？ 06《立案审批表》中的“受案时间”是指什么时间？ 07处罚决定因程序违法被撤销后，重新作出处罚决定要不要立案？ 08立案决定是否应当告知当事人？ 09怎么理解符合立案条件与作出不予处罚决定的关系？ 10作出不予处罚决定的案件，是否应当立案？ 11立案的案由，能不能和最终处罚的案由不一致？ 12立案之前，能不能责令改正？ 13发现当事人多个违法行为，立几个案？要注意什么问题？ 14立案与移送的关系？履行移送职责是否以立案为前提条件？ 01 行政处罚法对立案程序的新要求 《行政处罚法（←链接）》修改后，增加了立案方面的规定，即第五十四条、第六十条和第七十六条；因此，立案成为行政处罚过程中非常重要的内部程序。 尤其注意，根据第七十六条规定，行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 02 立案程序的关键是什么？ 关键是要及时立案，不要拖延，不要有意地“等”。“及时”的含义，是指自发现线索或者收到相关材料之日起14个工作日（7日+7日）内。对于符合《农业行政处罚程序规定》第三十条规定的立案条件的案件，必须及时立案。根据规定，“及时”，当然不是无故拖延，但也不是“马上”。 具体规定是《农业行政处罚程序规定》第二十九条：“农业行政处罚机关对依据监督检查职责或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到相关材料之日起七日内予以核查，由农业行政处罚机关负责人决定是否立案；因特殊情况不能在规定期限内立案的，经农业行政处罚机关负责人批准，可以延长七日。法律、法规、规章另有规定的除外”。 注意“除外规定”。即，《兽药管理条例》第四十六条：兽医行政管理部门依法进行监督检查时，对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施，并自采取行政强制措施之日起7个工作日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15个工作日内作出是否立案的决定。 03 如何理解立案和调查的关系？ 第一，立案之前，当然可以调查，调查的目的就是取证。不是说只有等到立案之后，才有权调查；法律也没有这个规定。只要有违法线索，就可以去调查。《农业行政处罚程序规定》第三十四条规定，立案前依法取得或收集的证据材料，可以作为案件的证据使用。例如，在（2016）沪行终738号行政判决书中，上海高院认为，对于行政调查行为先于行政处罚案件立案时间是否属滥用职权之问题，根据《工商行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到举报材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案，故闸北工商分局在接到举报后至现场核查，并在核查完毕后决定立案，并未违反上述法律规定。 第二，立案前的所谓“核查”，也是调查。调查的方式，包括调取或收集固定处罚法规定的八种证据。行政处罚中，采取证据先行登记保存、涉案违法物品或场所查封扣押等措施，不以立案为前提。例如，2021年最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》也明确规定：“人民检察院应当对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估，必要时可以进行初步调查，并形成《初步调查报告》。人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查”。 第三，立案之前的调查，是初步调查，调查够了，就应当及时立案。但是注意，有的案件简单，初步调查当天证据就够了，笔者理解此时则没有必要“为了调查而调查”。例如，攀枝花市吉畅汽车运输有限公司、攀枝花市应急管理局二审行政判决书（2020）川04行终17号一案中，被上诉人于2019年1月15日对上诉人立案查处，但在立案之后未对上诉人进行任何的调查、询问或检查。……法院认为，被上诉人对上诉人违法行为的行政处罚的程序合法，上诉人认为被上诉人作出的行政处罚违反法定程序的上诉理由不能成立。 第四，判断立案之前能不能调查，要有“依据”，要看其他执法领域的做法、规定，要关注司法实务对这个问题的判断，并综合把握。 04 立案程序中，是否要指定专人调查？ 农业执法领域的法律和部规章没有规定。《环境行政处罚办法》（2010年修订）第二十六条环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应当指定专人负责，及时组织调查取证。《市场监管行政处罚文书格式范本》使用指南中明确要求，办案机构负责人建议立案的，应当指定两名以上办案人员负责调查处理。 注意，有的地方对行政执法检查规定了更为细致的程序。《湖南省规范行政裁量权办法》第四十四条行政执法人员对单位实施行政检查，应当出示加盖本机关印章的有关文书；未出示的，单位可以拒绝检查。《广东省行政检查办法》（2020）第二十一条第一款第一项规定，“现场检查应当遵守下列规定：（一）实施前经本单位负责人批准”；第二款同时规定，“日常检查的批准程序可以按本单位的管理制度执行。” 05 复检时间是否计入立案期限？ 农业领域没有明确规定这个问题。《农业行政处罚程序规定》第五十八条规定，“案件办理过程中，中止、听证、公告、检验、检测、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限”。但是，没有规定复检时间是否计入立案期限。而《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条明确规定，“检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限（笔者注：此处指立案期限）。” 实务中，可以参考借鉴市监规定。 06 《立案审批表》中的“受案时间”是指什么时间？ 立案时间，是指立案审批表中执法机关负责人意见签署时间。“受案时间”，是指什么时间？《农业行政处罚程序规定》和《农业行政执法文书制作规范》都没有规定。实践中，不少执法人员对“受案时间”的填写比较随意，没有统一的标准。笔者理解，农业执法文书立案审批表的“受案时间”，应指“发现线索/收到材料时间”。这样做的好处是：提醒执法人员，“受案时间”是立案期限的起算点。 怎样理解“发现”？法工委复字(2004)27号明确答复，只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。参照这个答复，笔者理解，上级督办或部门移送件，受案时间应当填写为本单位收到该督办件的当天；举报投诉件被认定涉嫌应当予以处罚的违法行为属实的，受案时间应当填写为本单位收到举报投诉材料的当天；检查发现涉嫌应当予以处罚的违法行为的，受案时间应当填写为检查当天；监督抽检发现涉嫌应当予以处罚的违法行为的，受案时间应当填写为收到检测或检验报告的当天。 07 处罚决定因程序违法被撤销后，重新作出处罚决定要不要立案？ 法律没有规定。这方面需要关注司法实践案例。一般认为不需要。 （2019）冀行申1115号案中，河北高院认为，申请人主张一审法院作出（2017）冀0903行初38号行政判决后，沧州市人社局应当重新立案，未重新立案程序违法的问题，鉴于工伤认定程序的特殊性，且并无相关部门规章及规章以下规范性文件要求沧州市人社局必须重新立案，故没有重新立案并不导致沧州市人社局的认定工伤决定被撤销。 （2020）京03行终977号案中，北京三中院认为，撤销行政处罚决定后，行政机关重新作出行政处罚的程序尚无明确法律规定，若被撤销的行政处罚决定书已对相关事实进行了全面调查，新的行政处罚决定仅对处罚幅度进行变更，在原行政处罚程序已保障当事人陈述、申辩等重要程序性权利的基础上，可以不需重新立案调查。 （2020）闽05行终404号案中，泉州市中院认为，本案中，生效判决系仅以惠安市监局未经合议及超过办案期限，违反法定程序为由撤销原处罚决定。按照生效判决的指引，惠安市监局在法定办理期限内经过集体讨论重新作出了被诉处罚决定，实质上补正了原处罚决定中的程序违法问题，且重新作出处罚决定前，也再次履行了听证程序。因此，惠安市监局在重新作出被诉处罚决定前，未再次履行“立案、调查”程序合法。同时，在(2020）闽05行终404号案中，泉州市中院认为，“被诉处罚决定属于被生效判决撤销原处罚决定后重新作出的处罚决定，因此，应从惠安市监局收到生效判决书的次日作为被诉处罚决定办理期限的起算点”。 08 立案决定是否应当告知当事人？ 农业执法领域的法律和部规章没有规定，一般不需要。例如，（2018）湘06行终105号。岳阳中院认为，上诉人提出没有收到立案通知书，立案程序违法的意见，因为相关法律没有规定必须将立案通知书送达给被立案对象，该意见不成立，本院不予采纳。 但是注意，有的地方法规或规章作了规定。例如，《江苏省行政程序条例》第三十三条规定，行政机关启动行政程序，应当告知参与人享有的权利和承担的义务。 09 怎么理解符合立案条件与作出不予处罚决定的关系？ 调查发现违法事实的，不能作出不予立案的决定。投诉案件中，执法机关对违法线索进行核查，发现符合立案条件，但是也符合不予处罚的条件，回复当事人时，是告知不予立案还是调查后作出的不予处罚决定？ 第一，符合立案条件、也符合不予处罚条件的案件，不能作出不予立案决定，否则属于法律适用错误。 第二，作出不予处罚决定的，直接法律依据不是规章（如农业行政处罚程序）的规定，而是行政处罚法中不予处罚的规定，否则，也是法律适用错误。这一点尤其要注意。 例如，（2016）浙07行终311号案中，金华中院认为，永康市市场监督管理局在收到刘伯胜投诉举报并接收杭州市余杭区市场监督管理局案件移送后，已经依法对第三人涉嫌违法宣传内容的行为进行调查，第三人对存在过违法宣传行为的事实也予以承认，但以“检查中未发现你所举报的最安全的压力锅’内容，在现场的产品检查中也未发现有上述内容”，即作出不予立案的决定，与事实不符。因违法行为轻微、及时纠正未造成危害后果，属于不予处罚行为，与不予立案属于不同的行政行为。永康市市场监督管理局诉讼答辩认为本案中的“不予立案”与“不予处罚”并不矛盾的意见，于法不符，本院不予采纳。据此，永康市市场监督管理局对本案作出不予立案决定，属于事实不清、证据不足，法律适用错误，程序违法，依法应予撤销。 10 作出不予处罚决定的案件，是否应当立案？ 《农业行政处罚程序规定》第三十条规定应当立案的情况包括“依法应当或者可以给予行政处罚”的情形。因此，笔者建议，对于属于《行政处罚法》“可以不予处罚”情形的案件，作出不予处罚决定的，应当立案。如《行政处罚法》第三十三条第一款“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的情形。 这方面，市监领域规定更明确些。《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条明确规定，“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。” 另外，（2017）粤行终820号案中，广东省高院认为，天河区市场监督管理局接到樵某的投诉后，经现场调查向*公司发出《责令改正通知书》，基于该公司违法行为轻微，且已自行将所有关于保健、治疗功效等餐饮牌收回并删除，并未造成危害后果等事实和情节，认为该公司符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的可不予行政处罚的情形，有权不予立案。上诉人认为即便符合不予处罚的情形亦应当先予立案再作出不予处罚决定的主张欠缺法律依据，亦不符合行政效率原则，本院不予支持。 11 立案的案由，能不能和最终处罚的案由不一致？ 笔者认为可以。关于这个问题，曾在农业行政处罚案由的几个具体问题分析作过说明。 案卷评查中，有观点认为这种情况属于法律适用错误，应当一票否决。笔者不赞成这种理解。立案或初步调查阶段对案件的违法事实只是大致的掌握，违法事实的性质甚至是违法行为的主体都可能会随着后面的深入调查而发生变化。在不同调查阶段的执法文书，其案由应当严格符合当时阶段的调查事实情况，而不能要求执法人员为了确保前后案由一致而事后人为地调整前期调查中有关执法文书的案由。例如，初步调查时标签不符合规定的种子，也以次作为案由，但继续调查后发现该种子属于假种子，因此案由在后续调查的执法文书中更改为假种子案，这种做法并无不妥，但有必要在处理文书中对这一变化予以说明。需要注意的，调查结束后作出并送达行政处罚事先告知书的，如果在行政处罚决定书中改变案由，则应当重新履行行政处罚事先告知程序。 例如，（2018）粤71行终1355号案中，一审法院认为，对于原告称被告以原告违法经营危险化学品立案，调查，最后以原告违法储存危险化学品进行处罚，事实不清，程序不合法的问题。被告在原告的经营场所中发现案涉物品，最初以原告经营危险化学品立案，调查，在调查过程中被告没有发现原告有销售危险化学品的行为，仅有储存危险化学品的行为，最后以处罚幅度较轻的违法储存危险化学品的法律规定对原告进行处罚，被告认定事实清楚，程序合法。二审广州铁路运输中级法院维持原判，并认为：《中华人民共和国行政处罚法》及相关行政法律、法规均未规定行政机关立案案由与结案案由必须保持一致，也未规定原立案案由不当时应当先行撤销原立案案由再以新的案由重新立案。被上诉人在作出行政处罚前已经告知将以上诉人储存危险化学品为由对其进行处罚，上诉人亦围绕被上诉人认定的储存危险化学品的事实进行了陈述、申辩，被上诉人以上诉人违法经营危险化学品立案、以储存危险化学品处罚结案并不违反法定程序。 12 立案之前，能不能责令改正？ 法律没有明确规定，笔者认为责令改正不以立案为条件。行政处罚中，无论是实施登记保存、查封扣押，还是责令改正，都不以立案为条件。例如，（2014）沪一中行终字第384号案，上海一中院认为，立案是作出行政处罚的必经程序，但并不一定是启动调查的先行程序。由于行政处罚的最终目的在于防止违法行为的发生或消除违法行为后果，故奉贤城管局在确定现场废物来源于晋海公司且抛弃废物的地点靠近河道后，第一时间责令晋海公司改正，也有利于防止污染的扩大。故对于晋海公司有关奉贤城管局先调查、责令改正、再立案违法的主张，本院不予认可。 但是也要注意到，有案例认为不能，(2018)黔26行终31号案中，黔东南苗族侗族自治州中院认为，镇远县国土资源局在立案前即作出《责令停止违法行为通知书》，也违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于先立案、再调查、后处罚的一般程序规定。 13 发现当事人多个违法行为，立几个案？要注意什么问题？ 例如，执法人员在某次检查中，发现当事人销售A、B、C、D、E、F六个品种的农药，A、B标签违反规定，C、D为假农药，E、F标签违反规定且为假农药。在案件处理过程中（作出行政处罚决定前），又发现当事人销售G农药，这个农药采购来源违反规定。 第一，可以制作一个行政处罚决定书。也就是说，可以立一个案。具体分析见：发现当事人多个违法行为，立几个案？要注意什么问题？ 第二，关于案由的写法，选择一种或者一种以上行为进行表述，如果选择一种违法行为进行表述，应选择主要的违法行为。啥是“主要的”？是违法性质上的“主要”，还是处罚结果上的“主要”？笔者理解，对于这一点，不是特别重要，都可以。案由首先需要满足的是“实事求是”，其次是如何选择表述，这个选择不会影响处罚结果。 第三，立一个案件之后，怎么处理？这个问题有时候就是简单的并罚，没有争议。比如经营了A假种子，同时经营了B侵犯品种权的种子，这种情况分别裁量、合并处罚，显然没有疑问。但有时候就比较复杂，既涉及规范竞合问题，又可能涉及“一事不再罚”，理论研究不少，实务争议较大，找到一个可普遍参照适用的规则比较困难。从实务中的讨论来看，上述《江苏省药品监督管理行政处罚裁量权适用规则》第十七条规定明确的规则，容易为大家接受。笔者赞成这种处理方式，但需注意，并不是所有执法领域都认同这种处理规则；同时建议对于不同法条规定的不同罚种（除了罚款）予以并罚。 14 立案与移送的关系？履行移送职责是否以立案为前提条件？ 笔者建议，发现违法线索属于其他机关处罚职责范围的，即使本机关未立案，也应当向其他处罚机关移送。 《农业行政处罚程序规定》第二十一条规定，农业行政处罚机关发现所查处的案件不属于农业农村主管部门管辖的，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的部门处理。 因此，有观点认为，对于不符合立案条件未立案的案件，农业行政处罚机关不负有移送职责（义务）；因此未移送的，不构成“未履行法定职责”。例如，(2016)京01行终1117号案中，北京市第一中级人民法院认为，对于行政程序而言，行政机关具有管辖权属于程序性事项，因此对于尚未立案的案件，工商行政管理机关认为不属于自己管辖的，决定不予立案并告知举报人，并不违反《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条的规定。北京市第一中级人民法院认为，“《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。但是，上述规定明确限定工商行政管理机关移送的对象是“查处的案件”，而所谓“查处的案件”，当然应指已经立案的案件，而非未经立案的单纯举报，此为立案程序的题中应有之义。而且，即使在民事诉讼或者行政诉讼等司法程序中，人民法院也只有对受理的案件才负有移送管辖的职责。因此，无论是采取文义解释还是参考更为严格的司法程序，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款中所指的“查处的案件”，均应当解释为已经立案的案件。” 但是，在最高人民法院发布行政不作为十大典型案例 （ 2015年发布）“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”的“典型意义”部分，最高院则认为“举报事项属于其他行政机关管辖的，应当移送相关主管机关，不能一推了之。积极移送也是一种法定职责（←链接）。”笔者在该案件北京市第三中级人民法院行政判决书（2014）三中行终字第1251号中并未查阅到该案处罚机关已经立案。 |
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