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学术人与实践者 学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会； 实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！ 管兵，华南理工大学公共管理学院、华南理工大学国家治理研究中心教授。 城市化是新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中国现代化建设进程中一直在延续的过程。如何去看待城市化有不同的视角。从公共政策分析的视角去看，城市化包含了从中央到地方的复杂的政策体系。现有的研究多从中央政策与地方执行、经营城市的财政动机、不同地区城镇化的差异化模式等方面入手去分析这一领域的政策过程和具体模式。本文依据自新中国成立以来广州市城市化的历史资料，从历史的视野分析长时段的变迁，进一步细化城市化政策的多重维度，讨论政策过程从科层制体系内部扩展到政社关系领域的控制权结构的共性与差异，以及由此带来的政策过程模式的差异。本研究的核心发现在于：在传统的科层制体系内部的政策过程以行政权力为主导，政策推进相对顺利；当政策目标涉及政社关系时，政策过程无法再以传统的行政权力为主导去推进，这一过程不得不面对社会诉求和社会力量、市场力量的参与，政策过程转变为一个不断确认彼此权利的交易确认过程。 在经验层面上，广州市作为一线大城市，城镇化、城市化的进程并非一蹴而就。在这个过程中，广州市规模由小到大，城市地区从部分扩展到全面扩展。时至今日，广州市下辖11个城区，城市化水平领先全国。本研究首先对广州市城镇化的一般情况进行介绍，指出其值得关注的核心问题：虽然县和县级市逐步演变为区，乡镇数量占全部镇街的比例从改革开放初期的60%下降到目前的20%。然而在村居层面上，我们看到，在城镇化进展最快的近30年间，村委会占全部村居的比例在40%～47%之间波动，变化非常有限。然后，本文重点分析广州市在市区、镇街、村居层面上政策变迁的差异性，讨论政策在广州市的具体实践过程。 控制权、政策变迁与城市化 在讨论中国公共政策时，一些学者往往把政策制定看作中央政府的职责，把政策执行看作地方政府的任务。同时，由于地方实践的丰富性，学者注意到地方政府在政策执行中的多元角色，并在这方面推出了海量的研究成果。然而，尽管单一制比联邦制有着更加明确的层级权限分配，但对政策制定和执行进行一清二白的分割显然是不符合实际情况的。从政策制定到政策执行再到政策调适，在行为主体上、阶段上、分工上的区分并非泾渭分明。我们更需要以政策过程的整体性视角去看待政策变迁。 在治理的传统上，虽然同属于社会主义制度，我们也显然不同于苏联，中国更强调中央和地方两方面的积极性。为什么中国可以进行成功的渐进式改革而苏联不能？学者认为主要的原因在于历史路径和改革的背景不同。中国中央政府的计划程度远低于苏联，地方政府有着较大的决策空间。在中国这样幅员辽阔的国家，一方面不可避免地遭遇科层体制信息不对称的严重问题，另一方面无法有效解决区域差异性和地方积极性的问题。无论是地方发展还是地方治理，毫无疑问是由地方政府承担责任，必定要结合地方实情因地制宜。这一点在毛泽东的《论十大关系》中就有经典论述。因此，学界非常有必要对地方性的政策演变进行研究，以探寻政策在地方展开的真实逻辑。同时，任何一项政策被制定出来之后，就形成一种既定的路径，有其产生、发展和不断演化的自我逻辑。这将塑造非常关键的路径依赖逻辑，让政策历史研究成为必要。通过长时段的政策历史考察，我们可以在平衡横截面维度上分析上级制定政策下级执行政策的单一逻辑，从而去还原地方政府在政策过程中的多元角色。这种多元角色体现在地方政府既有被动执行政策的行为，也有为适应本地实情和化解本地问题而主动制定政策的行为。 当用层级和历史的眼光去考察政策过程时，控制权理论是一个重要的切入视角。在单一制行政体系下，上下级权力关系存在着围绕控制权的博弈，在中央政府或上级政府设定目标、检查验收、激励分配体系下，尽管基层政府存在着一定程度的自由裁量权和谈判空间，但权力结构显然对上级政府有利，上级政府拥有非常硬性的官员任命权和干预权。在约束地方政府行为的专项经费和项目制主导上下级政府关系的背景下，地方政府还受到种种规制的约束，比如编制约束；但同时又面临激烈的区域间竞争，需要增强自主性和控制权，比如基础建设增加财政自主性，还要增加人力资源和目标设定的自主性和控制权。地方治理中的很多政策创新行为在很大程度上正是为了获得这些自主性和控制权，这些自主性和控制权在传统的上下级政府关系中很难获得。更进一步，政府政策过程不仅仅在科层制体系内部运作，还会作用于市场和社会。城镇化政策除了行政上改制，还将涉及民生福利和基层社会治理。民生福利方面涉及从村民到市民的福利保障，基层社会治理方面涉及旧村旧城改造和公共服务提供等。政策过程从科层制延伸到社会领域、市场领域，从而带来控制权结构的变化。这种变化毫无疑问会反过来重塑政策过程模式。 现有针对城镇化的研究主要是针对当前的政策和地方实践进行分析。有代表性的研究将城镇化的推进模式分为七种类型：建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化。现有关于中西部城镇化的讨论重点关注城镇化的最大动机，即土地财政，具体关注地方政府如何应对中央政府的种种政策，以及由此形成的策略性应对和政策执行机制。因此，自上而下的项目和中央政府政策在地方的变通是这些研究的重要主题。长三角、珠三角等发达地区作为改革开放的前沿地区，工业化推动的城镇化是这一区域的典型特点，这与后发的中西部地区的土地财政及经营城市的动力有所不同。这一模式因其动力不同而表现出鲜明的地方特色。不同类型的城镇化模式存在着区域和发展阶段的差异性，来自政府、市场和社会的动力也各异。这些研究有益于学界理解目前正在展开的城镇化实践。但更细致地分析不同的城镇化政策，探讨实践的差异性以及背后的行为逻辑，仍有待深入。 本研究依据新中国成立以来，广州市城镇化演变的政策和实践资料，分析该地城镇化的宏观进程以及遗留的问题，从控制权的理论视角讨论在不同时期、不同政策要素背后的控制权结构变迁，从而对长时段的政策变迁给出一个制度主义的解释。 科层制内部控制权结构与城市化层级不同步问题 广州市从新中国成立到改革开放之前在行政区划方面虽有变化，但整体城市化进程比较平稳，变动并不显著，当时的变动也有着不同的动力。我们重点讨论改革开放以来广州市行政区划变动的逻辑。在科层制体系内，上下级政府在不同的公共政策上存在控制权结构上的差异。在城镇化领域，本研究考察市之下的县区、镇街和村居层面行政维度上的城镇化情况：即县市转为区、乡镇转变为街道、村委会转变为居委会。县市转变为区并不能单纯由广州市决定，要通过省委省政府和国务院同意批准，乡镇转变为街道则可以由市政府决定，村委会转变为居委会又涉及村民民意和社会诉求。在这种情况下，不同层级的城镇化变迁体现出不同的控制权情况，并带来不同的结果。 1949年10月14日，刚解放的广州市被设为中央直辖市。当时的广州市面积仅包括今日广州市区最核心的部分，从化、花都、增城、番禺、南沙这些面积巨大的周边地区当时均不隶属于广州市。在行政区划方面，有一些地方来来回回地划入和划出广州市：清远市的清远县和佛冈县，惠阳地区（惠州市）的龙门县，韶关的新丰县。通过梳理广州市的行政区划设置，我们可以简略地总结广州市城市化进程的一般特点。 在区县行政架构上彻底走上城市化 在城市化方面，广州市在2014年1月进行了行政区划改革的最后一步：撤销黄埔区、萝岗区，设立新的黄埔区；撤销县级从化市，设立广州市从化区；撤销县级增城市，设立广州市增城区。行政区划调整后，广州市辖越秀、海珠、荔湾、天河、白云、黄埔、花都、番禺、南沙、从化、增城共11个区，从此在区县层面上，再无县和县级市，全部成为广州市的市辖区。广州市在解放初期，虽然规模有限，实际上当时的城市水平相当不错，有20城区，7个郊区，另有1个水上区（珠江区）。在之后发展中，出于种种需要，附近地区的一些县逐步被纳入广州市。在改革开放初期，形成了5城区1郊区8县的格局。随着工业化发展，广州市郊区分阶段分出天河区、芳村区，之后郊区整体改为白云区，1987年形成了8区8县的格局。1988年将四县划出广州，形成8区4县形态，农村地区比例大幅下降。1992年至1994年间，广州市4县改制为县级市，形成8区4市，在区县层面上，已无传统的农业县。在2000年到2014年间，4个县级市分别转为区，萝岗区和黄埔区合并，形成今日11区的面貌。 在镇街行政架构上基本走上城市化 在区县架构之下的乡镇和街道结构也体现出相似的特征，但不同之处在于，时至今日，广州市仍保留了34个农村建制的乡镇，占全部镇街数量的20%。在改革开放之初，代表农村地区的乡镇数量超过城市地区的街道办事处数量。根据能够收集到的最早数据，1982年，广州市有93个公社，9个镇，74个街道办事处。1983年，广州市乡镇数量达到高点144个，乡镇数量约占镇街数量总体的60%。此后乡镇数量逐步下降，街道办事处数量稳步上升。1988年，随着四个农业县划出广州市，乡镇数量下降到81个，从此之后，街道办事处数量一直高于乡镇数量。2000—2005年，乡镇数量从78个下降到34个，街道办事处的数量从84个增加到130个。直到2017年底，乡镇数量维持不变，街道办事处的数量增加到136个（见图1）。在这一历程中，主要变化来自两个节点：一个节点是1988年4个农业县划出；一个节点是2000—2005年。后者跟广州市的城镇化政策相关。
在村居治理结构上基本维持城乡二元模式 村庄治理改革、改制是城镇化体制转型的落脚点。具体到广州市“村改居”方面，根据能够占有的数据，可以梳理出从1990—2016年的变化趋势。1990年，村委会数量有1276个，居委会数量1435个，村委会占全部村居数的47%。之后居委会由于规模调整，2001年达到历史最高1918个，当年村委会占全部村居数的40%，为最近30年最低。之后居委会合并，2002年降为1541个；到2004年为1580，三年增加39个居委会；2005年又合并居委会，村委会下降到1432个；然后缓慢上升，2016年为1540个，与2002年基本持平。村委会数量是在2000—2004年有相对较大的下降，从1279下降到1159，减少120个，与这一时间段居委会数量的上升有呼应。2008年村委会数量为1142个，这个数量维持到2013年；之后数量增加到1144，这个数量维持到2016年底。
从图2可以明显看出，1990—2016年，村委会数量比较稳定，中间仅有2000—2004年段有较多下降（实际上的降幅也仅仅不到10%），其他时段降幅非常有限。2008年之后不再下降，维持占比43%～44%。与区县、镇街行政架构的转型不同，在村居层面上，仍然维持鲜明的城乡二元体制色彩。 小结：层级控制权与城镇化结果 从国家宏观政策角度来看，一方面，广东省在改革开放之后获得了先行先试地区的地位，在辖区内成立了三个经济特区，这是广东的特殊性；另一方面，在普遍性上，国家在这一时期对于行政区划有一些重点改革，其中影响较大的是1983年中央出台的市管县的政策。在这两个背景之下，广东省从改革开放初期的10个城市，到2018年增加到21个地级市和20个县级市。广州周边的深圳、惠州、东莞、清远、中山、肇庆等都由县升格为地级市。这是广州市一些县不断被纳入又被移出的原因。在周边地方设立地级市导致广州市被划出几个县之后，广州市一直保持4个县级市的行政区划。 1998年7月31日，广东省委省政府召开广州市城市建设现场办公会议。广州市领导在会上分析了广州市城市建设的现状与问题，重点向省委省政府提出三项要求：城建资金、有别于地级市的行政权限、希望把四个县级市改为区。当时的省委书记在会上表态： 对于省市政府来说，撤市改区比较敏感，比较难做，广东省当时的省长也说： 同时在广州市内部，街道和乡镇的改制工作在2000—2005年有了极大的进展，之后维持比较稳定的状态。广州市在这一时间段进行镇街改制工作的主要动力源于2000年中央政府和广东省为地方政府设定了城市化的具体指标，广州市当年制定的目标是到2005年城镇化率要达到80%以上。为实现这个目标，广州市就在这一时间段对乡镇和部分城中村进行了城市化的改制工作。这些基层的改制目标在2005年实现了，当年镇街层面上街道占比达到了80%。之后随着市改区政策的实施，在市区层面上的城市化改制并未带来镇街层面的同步推进。由此可以看出，广州市城市化推进的重心是统筹市一级资源和权力。 控制权与城镇化内容不同步问题 从上述梳理中我们可以发现，城市化的进程在三个层级上是不同步的，存在着规模和速度上的差异。高层级的改制全面而迅速，基层层级的改制局部而缓慢。下面的研究内容将会讨论，高层级的改制实际上仅限于科层制体系内部，涉及的关系主要是上下级政府关系；基层层级的改制不仅仅涉及科层制关系，还涉及政社关系和市场因素，从而带来更为复杂的制度实践。 梳理广州市的城镇化政策，我们可以发现，在基层层面上，政策目标至少涉及行政改制、民生福利、基层治理这三部分。正是由于基层的政策过程与科层制内部不同，城镇化指标在基层有不同表现。
民生福利和基层治理方面的政策都是在政社关系领域发挥作用的。长期以来，这个领域也是科层体制的延伸，主导力量仍是行政权力。然而随着经济发展和民众权利意识的增强，传统的行政主导模式受到了多重制约。第一，民众对利益的执着诉求使得政策过程成为对交易谈判的确认过程，政策影响到的民众会平衡收益与付出，政策过程成为利益交易的谈判过程。在这一过程中，民众有自身的诉求，政府也有着自身的财政和问责约束。第二，基层治理本身就包含着社会冲突与风险，对政府来说，如果政策执行过程中遭遇到较大的社会稳定风险，政府会中止或延迟政策的推进，甚至会修订政策。第三，城镇化过程中的城市建设不可避免地需要市场力量的介入，这进一步增加了政策过程的复杂性，政府、市场、社会三方力量共同作用于这一政策和实践，使得传统的行政主导需要改革优化。 由于在政社关系领域面临多重约束，民生福利和基层治理方面的城镇化进程推进缓慢。广州市在2005年之后没有再对乡镇和村进行行政改制，而是把城镇化重心转移到城中村的物理空间改造和改制后的村改居居民的福利保障方面。实际上，正是在这两个领域，在过去的30多年里，广州市出台了大量的政策。第一个阶段大致是2000年之前的时期，这一段较长时期内的城镇化实践主要是地方自主政策创新。这一阶段的实践主要集中在天河区。1985年1月，天河区从郊区划出，成为城区，这是广州城镇化发展的一个关键节点，广州城区第一次在行政区划上扩容。天河区的辖区是郊区中最靠近老城区的区域，其中有两个非常有名的镇，即沙河镇和东圃镇。今天的珠江新城就是在沙河镇的几个村子基础之上建设而成。天河区最早并完整地见证了广州市城镇化进程。所以早期城镇化的政策实践主要起源于并落实在天河区。 第二个阶段之后上级政策开始提出城镇化目标要求，广州市开始与邻近城市一同推进上级要求的城镇化，并制定本地政策。2000—2005年可以界定为第二阶段，这一阶段的核心任务是回应上级政策要求，完成城市化率达到80%的指标。从图1可以看出，2005年街道占全部镇街的比例达到了80%，广州市完成了这一指标。第三阶段为2006—2010年，广州市要在2010年举办亚运会，城镇化推进开始加速，目标非常明确，当时重点改造的几个城中村主要集中在天河区和海珠区。2011—2014年为第四阶段，城镇化政策开始细化，以回应自下而上的要求。2015年之后为第五阶段，广州市设立专门负责旧村改造等事务的专门行政机构，城镇化改造大面积推开。尤其是黄埔区成为迅速推进的城区。但总体上，在2010年之前设定的要在十年之内完成138个城中村改造的目标始终未能实现。 在社会福利方面，通过村改居，实现村委会转型为居委会、村民转变为居民，在公共财政支出和居民社会保障方面需要政府统筹资金。这对于资金并不充裕的市政府来说是一种挑战，村转居社区的公共财政支出一直未能达到预期标准，保留下来的村集体经济仍承担着部分费用。同时，村转居居民的社会保障水平也低于真正的城市居民。在村转居居民的民生保障方面，一直到目前，村转居居民的福利保障仍是在城市居民和农村村民之外的第三种类型，构成了一个非常独特的统筹群体。这一维度上改革的难度在于资金的来源，政府自身也无力通过财政支持村转居居民的福利保障向城市居民看齐。在这种情况下，已经成为城市居民的村转居居民只能介于城乡之间，维持现状。在经济条件较好的村转居，传统的农村集体经济可以支持村转居居民一些特殊的福利，比如老年人津贴、医疗补贴和教育补贴等，从而塑造出更加复杂和多元化的福利体系，体现了特殊的城乡混合模式。 在转型过程中，广州市形成了一种非常独特的转制社区的基层治理模式，基层政府、自治组织、农村集体经济等扮演着不同角色，共同承担责任。转制之后的居民仍然居住在城中村或者集中居住在改造之后的社区中，传统的乡土社会依然存在。基层治理与传统的社区并不相同，农村集体经济、宗族、老人会等组织参与到基层治理之中。更为重要的是，城市社区的工作和人员经费均由公共财政承担，而在转制的社区中，农村集体经济仍然承担着重要的财政职责。有一些社区，农村集体经济要承担每年数百万的开支，用于落实基层治理。这意味着转制社区转型并不够彻底，基层治理并未完全与城市社区接轨。从农村向城市转型过程中，传统的村庄治理模式逐步过渡到城乡治理模式。城市化的过程就直接伴随着基层治理模式的转变过程。除了前面提到的公共财政的投入份额和承担者不同之外，从农村社区转变为城乡社区、城市社区，还伴随着社区人员结构、居住空间模式、公共服务供给、社会冲突类型等的变化。这一点在城市更新过程中表现得更加突出。城市更新面临的挑战是，要一次性调整居住空间模式、社区人员结构、公共服务供给模式等，传统模式与新模式如何衔接，冲突又如何化解，所有这些都将影响城市更新的进程。实际上，截止到目前，广州市仍然在村转居居民福利、城中村改造与基层治理方面努力推进，继续在制定新的政策，以提高实效性。 控制权与政策过程模式 广州市作为一线大城市，在新中国成立后就被定位为华南地区的中心城市。通过分析长时间段的城镇化政策变迁，我们仍然能发现这一进程中相对滞后的一面。城市化得以推进的内容和难以推进的内容，实际上与不同内容背后的控制权逻辑的变化有关。在行政区划方面，广州市可以将县转变为县级市，再将县级市转变为区，实现了市区层面的完全城市化。然而在基层，在镇街和村居层面，其进展缓慢。市区层面上的城市化推进顺利是因为这一环节背后的控制权逻辑仍是科层制内部上下级政府关系的行政权力分配逻辑。而基层城镇化进展缓慢是因为这一环节背后的控制权逻辑已经从科层制内部逻辑转变到政社关系逻辑。政社关系领域中的控制权分配受到了行政权力、市场力量和社会力量的三重影响。而科层制内部的控制权逻辑核心仅是行政权力。 上下级政府关系与控制权 在市区层面上的城市化改制，是市委市政府大力推动的结果，这样一方面可以避免再将市辖县、县级市划拨出去，成为独立的地级市，另一方面有利于市一级政府统筹权力和资源，进行更大区域的统合发展。这方面的权力关系就是由上级政府主导的上下级行政权力关系，城市化改制推动起来并不困难。这一议题是广州市设定的政策目标，并直接受益于本市，不涉及政策执行的问题，需要上级政府的支持并获中央政府批准。 在基层城镇化方面，通过表2我们可以看到，广州市有一段时期是完全以地方政策创新为主的。在广州市迅速工业化之后，尤其是在部分郊区改名为天河区之后，天河区从过去的农业地区发展成为工业区和广州市的核心商务区，诞生了珠江新城。作为政策的调适，本地开始探索城镇化模式，当时是以天河区委区政府为主。天河区政策研究室开展了广泛的调研，推行股份制改革，甚至设计了以石牌村为代表的公司管理村庄的基层治理模式。由于这并不是中央政府和省政府的政策任务，因此在目标设定权、检查验收权、激励分配权上，并不存在上下级政府的分割，政策制定和执行是同一主体。当时天河区政府有着高度的积极性进行自主创新。
2000年之后，在广州市城市化的目标设置上，中央政府成为目标设定者和检查验收者，广州市成为执行者。政策制定和执行开始分离。在自上而下的要求下，广州市设定了80%城市化率的政策目标，选择镇街和村居层面的行政改制为落实指标的具体内容，并顺利完成任务。 政社关系与控制权 2000年，城镇化成为中央制定的一项重要政策目标。国务院、民政部下发了多个文件要求各地提高城镇化水平。广东省在落实中央政策的过程中为省内各地市设置了相应的目标。这一阶段的控制权结构发生了变化。目标设定权和检查验收权为中央政府和省政府。具体政策执行中的激励分配权为广州市政府。政策的制定和执行开始分离，广州市政府选择落实政策，将政策目标限定在特定范围的城中村改制上。2006年，由于要举办亚运会和促进经济保持高质量增长，广州市开始自主推进城市更新以及附带的村改居居民的民生福利事业，控制权结构亦发生变化。目标设定并不单纯是政府主导，市场和社会力量开始影响目标设定，激励分配权开始由政府、市场、社会共同主导。这一阶段的政策过程模式转变为制定与执行融合，在协同和冲突的过程中不断地、持续地互动调适。 通过对比控制权的差异，我们可以看到，科层制内部的上下级政府关系之间的控制权以单一的行政权力为主导，而政社关系领域的控制权有着多元力量，两者之间控制权的差异带来政策过程的不同。实际上，在多个政策领域和治理项目中，政社关系已经成为政策要处理的核心对象。这使得传统的重视科层制内部的政策过程必须过渡到重视对科层制与外部环境关系上来。 政策外部环境与政策过程 治理效能并不仅仅取决于科层制，还取决于科层制运行的外部环境和政策环境。一旦政策环境和外部环境越来越相关，治理逻辑将变得越来越复杂，科层制内部逻辑能否发挥作用，受制于与外部环境的关系。在城市化这一领域，本研究带来两点政策启发。 第一，重视政策导向。地方政府，尤其是市一级政府，在政策体系中位于承上启下的位置。一方面要承接和执行上级政府的政策，另一方面还要结合本地情况制定政策，从而形成复杂的本地化政策体系。政策既是对上级精神和本地实践的制度性反馈，也会进一步作用于本地实践，塑造现实，发挥根本性、基础性的影响。在目前的政治经济形态下，本地政府要进一步坚守以人民为导向的政策目标，保障城市化进程中各个群体的根本利益，科学设计并制定政策。 第二，重视多元力量。城市化进程涉及巨大利益，关乎政府、企业和不同群体的多种机遇。政策实践需要多元力量的参与。在村改居、城市更新等多个领域，政府在考虑如何实现自身目标的同时，还必须要将各方利益群体纳入政策过程中。唯有如此，才能满足多方需求，避免激烈的社会冲突。 责任编辑：海纳百川 文章来源：《学海》2022年第5期，注释从略。 （本订阅号仅用于学术与思想公益，如有侵权，敬请联系删除！） |
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来自： 花间挹香 > 《中国经济问题文化》
