|
2022年9月20日，由最高人民法院行政审判庭“行政审判案例研究基地”和浙江大学光华法学院主办，浙江立法研究院、浙江大学立法研究院、浙江大学公法与比较法研究所和义乌市人民政府承办的“第六期行政审判案例研讨会”在国家法官学院杭州分院顺利举行。会议采用线上线下结合的方式召开。会议议程分为开幕式、研讨会和闭幕式三项。开幕式由浙江大学光华法学院常务副院长胡铭教授主持，浙江省高级人民法院副院长朱新力和最高人民法院行政审判庭副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云致辞。研讨会下分为两个单元，第一单元聚焦于国有土地上房屋征收与补偿司法解释讨论，第二单元聚焦于行政复议与行政诉讼的衔接。闭幕式由浙江大学光华法学院副院长、教授郑磊主持，浙江大学光华法学院教授、行政审判案例研究基地副主任郑春燕对研讨会作了总结评述。 开幕式 致辞 最高人民法院行政审判庭副庭长，行政审判案例研究基地副主任梁凤云在致辞中首先对参会专家表示欢迎和感谢。他回顾了行政审判案例研究基地成立以来的主要工作和所取得的成绩，并介绍了《国有土地上房屋征收与补偿司法解释（征求意见稿）》的制定背景和内容重点，明确了上午研讨会的主题。梁凤云指出，征补案件是数量与比例最大的行政案件类型。对于如何审理征补案件，各地依然存在不同做法。为了规范这类案件的审理，最高人民法院先后发布了多批征补典型案例。经过十多年的经验积累和调查研究，有关审理征补案件的规范也越来越清晰，为征补司法解释的制定奠定了良好基础。他同时就征补司法解释的重点内容作了简要报告。该司法解释的出台，可以更好地规范行政机关的征收补偿行为，预防和减少相关争议的发生，彰显宪法上关于征收补偿权利的实现，推动征收领域唇齿条款的落实，保障被征收人的合法权益，实质性化解行政争议。 第一单元 第一单元的主题为“国有土地上房屋征收与补偿的司法解释”，本单元由浙江大学光华法学院教授胡敏洁主持，由最高人民法院行政审判庭法官助理章文英作介绍。章文英详细介绍了征补司法解释出台的背景，介绍了司法解释在制定过程中的考量因素，并对征补案件中的原告资格、被告资格以及补偿方案的受理与审查等问题作了回应。 与谈环节 浙江省高级人民法院行政审判庭庭长葛宏伟肯定了该司法解释对实践中征收补偿问题的及时回应，但认为仍有一些问题需要讨论。一是在总的法律适用方面，认为集体土地上房屋的征收补偿问题也很突出，是否可以一并研究；二是在立法原则层面上，《土地管理法》等相关法律都明确规定了公平合理补偿原则，司法解释对此也可以明确，从而实现法律条文之间的逻辑自洽；三是对司法解释中的承租人原告资格、被征收人数众多的示范诉讼以及被征收房屋的评估时点等具体问题提出了相关的建议。 华东政法大学法律学院教授章志远建议该司法解释在宗旨部分加入促进行政争议的实质性化解从而彰显该司法解释对于定分止争的重要意义，并认为除了承租人的原告资格问题之外，《民法典》最新规定的居住权人在房屋征收补偿中的原告资格问题同样值得讨论。另外，对于被告资格是否适用自认规则持部分保留意见。 浙江省高级人民法院行政审判庭调研组组长马良骥认为司法解释第一条受案范围的规定从形式上列举过于简单化，可能会不当限缩受案范围从而不利于保护当事人的权益，建议以实际影响作为受案范围的判断标准。基于浙江省高级人民法院在实践中的经验，马良骥认为在被征收人一方人数众多的情况下，可以借鉴浙江省已有的示范诉讼经验以实质性化解行政争议。 苏州大学王健法学院副院长、教授程雪阳认为，司法解释本身所适用的对象即国有土地这一概念本身值得讨论，指出实践中对于土地的权属、国有土地这些概念本身都存在争议，并以集体土地批准征收但因未实施致使征收批复失效为例进行说明；对于利害关系人、实际使用人的认定，应当区分住宅类与非住宅类房屋；同时认为因客观不能而无法提供原告选择的产权调换补偿方式的，应代以更为具体的规定予以说明。 杭州市中级人民法院行政审判庭副庭长唐莹祺讨论了住宅房屋改为经营性用房的价值补偿问题，认为价值的补偿和经营相关的补偿应属两种类型。 浙江财经大学法学院教授张旭勇提出，讨论承租人的原告资格问题，应当首先区分征收决定和补偿决定。作出征收决定时，承租人的合法权益并不属于征收机关应当考虑的因素，而在补偿问题上，则应另当别论。现实中承租人的补偿会涉及到装饰物、装修的价值以及停产停业带来的损失，若不赋予原告资格会损害承租人的合法权益，因此应当承认在这种情况下其具有原告资格从而保障其程序上的参与权，最高人民法院以及江苏省、湖南省高级人民法院的部分判例已支持承认有重大装饰物、装修价值或营业损失的承租人的原告资格。 自由讨论环节 在自由讨论环节，浙江工业大学法学院副教授黄锴同意张旭勇教授的观点，认为从保护规范理论角度可以得出相同的结论，政府在作出补偿决定时应当考虑房屋承租人所遭受的权益损失。浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长刘家库也持相同观点。浙江省高级人民法院行政审判庭信访组组长许勤、浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭、浙江省律师协会行政法专业委员会主任麻侃就司法解释里的具体条文也发表了各自的意见和建议。 最后，根据会议安排，章文英同志就专家学者们在研讨过程中提出的一些问题进行了回应。 第二单元 第二单元主题为行政复议与行政诉讼的衔接，本单元由浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长、国家法官学院浙江分院党支部书记管征主持。 致辞 最高人民法院行政审判庭副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云致辞。梁凤云指出，行政复议与行政诉讼衔接这一主题是近年来最热门的行政法主题之一，特别是中央提出要求发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用后，如何完善行政复议与行政诉讼衔接机制是当前重大的理论和实践命题。梁凤云从以下几个方面对主题进行了阐释：第一，发挥行政复议主渠道作用首先要解决的问题是公正。第二，行政复议改革的途径应当是行政复议发挥自身低廉和高效的优势。第三，行政复议主渠道作用发挥的前提是对行政复议申请“应收尽收”实行立案登记制。第四，行政复议发挥作用的方式是解决纠纷手段多元化。特别是在保持行政复议合理性审查的优势基础上，丰富现有行政复议决定的种类和处理措施。最后，梁凤云表示，这一单元主题非常鲜明且必要，请参会的专家学者和实务届同仁充分贡献精彩智识。 司法部行政复议与应诉局副局长徐运凯致辞。徐运凯对与会同仁长期以来对行政复议应诉工作的关心表示感谢，并表示新时代的发展对于进一步完善纠纷解决方式，将非诉讼途径置于前端，充分发挥行政复议主渠道作用提出新的要求。对于如何充分发挥行政复议和行政诉讼功能，更好实现优势互补作出如下分析：第一，坚持引导当事人通过行政复议和行政诉讼法定渠道化解纠纷，营造化解矛盾靠法的氛围。第二，行政复议和行政诉讼必须优势互补，差异化发展。推动行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制，各有侧重，互补互洽。打造能动复议，加强对行政复议范围和复议前置范围的研究。第三，行政复议后的行政诉讼被告确定上应当坚持实事求是，坚持系统思维，立足当下，着眼长远。在科学定量分析基础上研判，对相关制度进行适当优化。加强对双被告问题的理论研究。从行政复议司法属性、中立性、监督纠错能动性角度着手，根本解决行政复议公正性和公信力问题。 主题一 行政复议制度的中外对照 主题一为“行政复议制度的中外对照”，该主题讨论由浙江大学光华法学院教授、行政审判案例研究基地副主任郑春燕和全国人大常委会法工委行政法室一处处长母光栋共同主持。 主题报告 浙江工业大学法学院副教授黄锴做了“我国行政复议制度的发展与定位”主题报告。报告对我国行政复议制度的历史沿革进行了回顾，将历史沿革总结为分散规定、统一立法及探索修法三个阶段。对传统行政复议制度定位的司法性和行政性二元传统框架进行重整，从内部视角和外部视角两个方面进行界定，内部视角主要体现在内部监督和争议解决，外部视角主要体现在行政复议、行政诉讼和信访。报告对行政复议作为内部监督为重心的自我纠错机制进行回顾分析，对行政复议法实施以来的行政复议申请数量及纠错率进行介绍。随后报告介绍内部监督功能受困的情况下，行政复议制度重心转为争议解决功能，进而对配套的行政复议程序改革和体制改革进行了说明。这一变化导致了行政复议与行政诉讼高度同质化且行政复议更多作为前置程序存在，导致行政复议优势被抑制。为解决上述问题，2011年中央首次提出充分发挥行政复议作为解决行政争议的主渠道作用，报告从行政复议制度优势角度切入，对运行效果进行分析，提出发挥复议主渠道作用可以使行政复议争议解决功能不断得到彰显。报告进一步厘清了行政复议与信访以及行政诉讼的关系，提出主渠道作用的进一步发挥一方面需要将更多信访案件纳入行政复议，另一方面需要加强行政复议对实质诉求的处理能力，更好发挥行政复议实质性化解纠纷等优势。 浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭做了“国外行政复议法律制度有关情况”的主题报告。报告首先从域外行政复议是否作为行政争议“主渠道”切入，通过对美国、德国、日本、韩国等国行政复议制度的比较，对公法观念、行政纠纷体量和类型、相关制度配合与竞争以及财政政策等影响因素进行了分析。报告对域外行政复议制度的共通之处进行了梳理，对域外行政复议为实现特定功能构造的制度设计进行介绍，包括权利救济功能、纠纷解决功能、行政纠偏功能以及过滤纠纷功能。报告还对域外行政复议与行政诉讼之间的关系、行政复议是否“前置”、“前置”范围以及影响因素等进行了介绍。对于“前置”问题，报告认为适度前置有助于行政和司法解纷负担平衡，减轻司法系统解决行政纠纷的负担，出于保护当事人权益的目的，也会个别的排除复议前置的适用，国家分权体制和行政机关专业性也对行政复议是否前置产生影响。报告对域外行政机关是否做“共同被告”及条件进行了分析，对形式被告路径和实质被告路径两种模式进行了介绍。报告也从与行政诉讼比较的角度介绍了域外行政复议的受理范围，并对域外行政复议制度与信访或者类似制度之间的关系进行了介绍。 与谈环节 中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏提出，在行政复议相关研究中最大的感受就是中外行政复议制度比较研究应该采用什么方法。回顾了行政法学界对行政复议域外研究历经的三个阶段：最初的拿来主义阶段，之后的对域外制度的批判继承阶段以及目前的中国特色阶段。提出对行政复议制度比较研究的几点思考：第一，比较研究要有整体主义系统观。在纠纷化解成为社会治理主要内容的当下，传统机制如何承载该功能，如何在三大功能基础上实现对社会治理功能的回应。赞同“能动复议”的概念，行政复议监督权是对监督行政功能的扩容，有利于实质性化解争议目标的实现，可以更好回应法治政府建设和社会治理现代化的需求。第二，域外研究要有中国的问题意识，根植于中国文化土壤。要充分运用大数据分析，用好量化模型，防止片面主义，提升复议质效。第三，比较研究要采取目标导向。司法部提出行政复议十六字方针即“应收尽收，应调尽调，应赔（补）尽赔（补），应改尽改”，以行政复议主渠道为目标回应实践需要，实现行政复议良性发展。 浙江省社会科学院研究员唐明良围绕行政复议定位提出四个问题：第一，行政复议内涵外延的扩张及其法治化。行政复议功能扩展至纠纷解决，调解范围也应当相应扩大；复议机关主持下的撤回申请也要纳入法治化；通过行政异议制度让行政机关先行处理，给其最后一次纠偏机会，同样纳入法治化。第二，优化共同被告制度。通过一并处理原行政行为和行政复议决定以及简化应诉方式，可以在激励复议机制的同时降低其运行成本。第三，进一步扩大听证功能。一方面可以通过听证会吸纳当事人不满，另一方面可以发现共识。第四，行政复议和行政诉讼在纠纷解决上的信息数字化贯通。将前期纠纷解决过程中当事人心态及调解相关情况等信息贯通到诉讼阶段，对于提高纠纷解决效率有很大帮助。 浙江大学光华法学院副教授金承东分享了美国的行政法官制度，认为从纠纷解决功能角度看，与我国行政复议制度对应的是美国行政裁决制度中的行政法官制度。可以从两个方面借鉴该制度，一是突出行政复议专业性和相对独立性，前者主要体现在行政法官的任命和晋升由文官事务委员会而非行政机关决定，后者主要体现在行政法官长期在行政机关工作，对行政机关内部事务非常清楚。二是要注重行政复议和行政诉讼制度在开庭审和书面审、事实审和法律审两方面的衔接。行政裁决一般要听证，诉讼阶段对于行政裁决的意见尤其是事实问题原则上要尊重，诉讼阶段一般不开庭。 苏州大学王健法学院副教授施立栋认为，在关注行政复议程序设计基础上，需要进一步关注制度背后的组织法问题，可以考虑在行政复议法中专章进行规定。在行政复议法条文修改中需要重点关注如下问题：第一，二级复议机构的合法设置。第二，编制的设定模式。参考法官法规定，比照法官员额制度和配套制度进行人员编制。第三，复议从业人员的职业保障问题。上述问题在行政复议法修改的背景下都应当进行前瞻性的考虑。 浙江大学光华法学院讲师查云飞介绍了德国行政复议制度的弱化趋势。联邦立法中行政复议是前置的，但各州利用“如果法律有例外规定的，就不进行政复议”的规定进行立法，导致目前德国行政复议处于边缘地位。理论界也对此进行了反思。我国目前将行政复议作为化解行政争议的主渠道是站在了我国土壤上进行的探索，相关问题会随着立法修订进行完善。 主题二 行政复议制度的发展与定位 与谈环节 自由讨论 闭幕式 点击下方公众号名片关注我们 责任编辑：唐斯斯 |
|
|
