城镇小区配套幼儿园普惠性政策梳理

李冠0731 2022-10-14 发布于辽宁

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自2019年1月9日国务院办公厅发布了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》之后，全国之上而下的开展了一场小区配套园全覆盖的专项治理活动。

本文从城镇小区配套幼儿园建设与管理、普惠性民办幼儿园的认定与扶持以及小区配套园专项治理工作实施方案三个维度的学前教育地方新政进行了梳理与比较；并就小区配套园专项治理工作推进中发现的几个核心问题依据相关法律规定进行探讨与分析。

本文整理时间为2021年2月。

城镇小区配套幼儿园普惠性的政策

（一）城镇小区配套幼儿园的含义

2010年11月21日国务院对外发布《关于当前发展学前教育的若干意见》（文号：国发〔2010〕41号）时提到，“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”，但什么是城镇小区配套幼儿园？《若干意见》中并未给予定义。

2019年1月9日国务院办公厅发布了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（文号：国办发(2019)3号），《通知》规定，“严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》（GB 50180），老城区（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设。城镇小区没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位的，要依据国家和地方配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。”。

《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）作为城市居住区规划设计的国家标准，效力等级上属于部门工作文件，但不影响对城镇小区配套幼儿园范围的界定。该设计标准第2部分“术语”中，第2.0.4条“五分钟生活圈居住区：以居民步行五分钟可满足其基本生活需求为原则划分的居住区范围；一般由支路及以上级城市道路或用地边界线所围合，居住人口规模为5000人～12000人（约1500套～4000套住宅），配建社区服务设施的地区。”，第2.0.10条“社区服务设施：五分钟生活圈居住区内，对应居住人口规模配套建设的生活服务设施，主要包括托幼、社区服务及文体活动、卫生服务、养老助残、商业服务等设施。”，同时依据该设计标准“附录B.0.2五分钟生活圈居住区配套设施设置规定 ”，幼儿园属于五分钟生活圈居住区应当配建的配套设施，宜独立占地。

综上，我们理解，城镇小区配套幼儿园是指老城区改造、新城开发、居住区建设及易地扶贫搬迁项目建设中，在城镇规划建设用地范围时，按照相关规划和标准要求，应当配套建设的幼儿园。而有关配套建设的幼儿园的移交，涉及产权归属问题，我们将在后文进行阐述。

（二）普惠性民办幼儿园的含义

前述《若干意见》以及2012年6月18日教育部发布《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（文号：教发〔2012〕10号）中，都提到“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园”，但并没有正面说明普惠性民办幼儿园的含义。

2017年9月1日实施的《中华人民共和国民办教育促进法（2016修正）》（以下简称《民促法（2016修正）》），对于民办学校的分类区分营利性民办学校和非营利性民办学校，并从法律属性上进行了定义。此时就出现了普惠性民办幼儿园属于营利性民办幼儿园还是属于非营利性民办幼儿园，亦或既可以是营利性民办幼儿园也可以是非营利性民办幼儿园的学者讨论。

伴随着各地政府部门出台的普惠性民办幼儿园的认定与扶持规范文件，其中关于普惠性民办幼儿园的定义，普惠性民办幼儿园为非营利性民办幼儿园已经没有争议。另外，《中华人民共和国学前教育法草案》（征求意见稿）从法律层面对普惠性民办幼儿园进行了定义，即“接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当提供普惠性学前教育服务。”

所以，我们理解，城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源，当产权归地方政府时，由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，其天然带着普惠性的基因，故，城镇小区配套幼儿园不得办成营利性民办幼儿园，是政策使然。

（三）有关城镇小区配套幼儿园的国家政策与地方政策

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展。为实现这一规划纲要，从2010年起十年期间，围绕学前教育的公益性和普惠性，国家和地方相继出台了系列学前教育政策。接下来我们分别从国家和地方两个层面展开梳理。

1、国家层面

有关城镇小区配套幼儿园的使用以及普惠性民办幼儿园，可追溯到2010年11月21日国务院对外发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称《若干意见》）。其中指出，“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。”《若干意见》对城镇小区配套幼儿园的管理、使用作出了政策规定，也提及了国家引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务的支持方式。之后，2012年6月18日教育部发布《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，再次提到“鼓励和引导民间资金进入学前教育。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园”。

在2012年之前，国家虽政策方向上鼓励发展民办普惠性幼儿园，但地方政府相配套的引导和扶持政策尚不健全和完善，且地方财政有限，引导社会力量进入学前教育领域，更多的是关注在解决学前教育资源紧缺问题上。从2010年到2012年全国教育事业发展统计公报中体现的数据显示：2010年全国共有幼儿园15.04万所，其中民办幼儿园102289所，民办幼儿园占比为68.01%；2011年全国共有幼儿园16.68万所，其中民办幼儿园115404所，民办幼儿园占比为69.19%；2012年全国共有幼儿园18.13万所，其中民办幼儿园124600所，民办幼儿园占比为68.73%。社会力量举办民办幼儿园占整个幼儿园数量占比可见社会力量在解决学前教育资源紧缺方面上的贡献。

为了大力发展公办幼儿园，坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系，2014年11月3日教育部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（文号：教基二〔2014〕9号），对全国学前三年毛入园率提出要求，到2016年，全国学前三年毛入园率达到75%左右。初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络；并要求各省（区、市）出台小区配套幼儿园建设和管理的实施办法，对规划、建设、移交、举办以及回收、补建等作出具体规定。2015年底前，城镇小区按国家和地方相关规定补足配齐幼儿园。

这一时期，部分省市出台了城镇小区配套幼儿园建设和管理的规范性文件，其中明确小区配套幼儿园的产权或管理与使用权归属于当地教育主管部门，用于公办园或普惠性民办幼儿园发展。另外，部分省市也制定了普惠性民办幼儿园认定与扶持的规范性文件，引导民办幼儿园提供普惠性学前教育服务，并享受地方财政补助。但总体来看，新城区开发和旧城区改造过程中，存在没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位，以及国有土地供应时，《土地出让前置条件意见书》、出让公告、《国有建设用地使用权出让合同》或《划拨决定书》等文件中，并未对配套幼儿园建成后的产权归属、用地面积、建设要求、管理使用、交付方式等予以明确，或者即使有约定但约定不明，导致幼儿园建设完成后，绝大多数情况下由开发建设单位或关联的物业公司作为幼儿园房屋的出租方（极少数情况下为业主委员会）将幼儿园租赁给社会力量进行投资办学，也是当时期小区配套幼儿园办园的常态。

2017年4月13日教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部四部门联合发布《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（文号：教基〔2017〕3号）。到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。该意见第一次提到普惠性幼儿园覆盖率，为发展普惠性民办幼儿园，政策措施上开展城镇小区配套幼儿园专项整治，对未按规定建设或移交、没有办成公办园或普惠性民办幼儿园的要全面整改，2018年底前整改到位。同时，各省（区、市）制定普惠性民办幼儿园认定标准，逐年确定一批普惠性民办幼儿园。

纵观上述学前教育政策文件，早在2010年国务院就提出城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源应当由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，并在2014年的第二期学前教育三年行动计划的意见中，要求各省（区、市）出台小区配套幼儿园建设和管理的实施办法，对规划、建设、移交、举办以及回收、补建等作出具体规定，以保障普惠性民办幼儿园的落实。但结合民间资金进入学前教育领域的客观现况，虽有政策规定，但因缺乏相关法律法规规范，城镇小区配套幼儿园房屋产权归属并不清晰，《物权法》也未为城镇小区配套幼儿园的产权归属提供法律依据，实践中有关城镇小区配套幼儿园的产权一直处于争议状态，情况比较复杂，有些属于建设规划配套，但支付了土地出让金；有些未规划但开发建设单位为推动楼盘销售而自建；有些是划拨配建；一定情况下也是地方政府管理缺失导致。本着“谁投资、谁受益”的原则，在无法律法规和土地取得过程中也无约定的情况下，由开发建设单位对外出租办学，或招商引资办学，亦或引进优质学前教育品牌合作办学等等形式是城镇小区配套幼儿园发展的常态，客观上并未全部办成普惠性民办幼儿园。

2016年11月7日《中华人民共和国民办教育促进法》第二次修正，民办学校迎来分类管理改革的新时代，除义务教育阶段民办学校外，包括民办幼儿园都可以选择作为营利性民办学校进行登记。短期内大额资本涌现到学前教育领域，整合社会力量举办的民办幼儿园，企图通过并购幼儿园的方式达到资本上市的目的。这一市场现象与国家提出的，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，解决“入园难”“入园贵”问题背道而驰，也为之后国家和地方出台系列学前教育新政埋下了伏笔。

红黄蓝教育（NYSE：RYB）于美国当地时间2017年9月27日上午9点30分，成功登陆纽交所，成为中国第一家独立上市的学前教育品牌。随后“红黄蓝事件”、“携程亲子园”事件引起国家相关层面的高度关注。2018年11月15日中共中央国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（文号：中发〔2018〕39号，以下简称《深改意见》），一下打破了学前教育资本的上市梦。

《深改意见》提出的若干措施是前述学前教育政策的重申，从规范小区配套幼儿园建设使用，到要求各省(自治区、直辖市)对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，限期完成。国务院办公厅2019年1月9日发布的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（文号：国办发〔2019〕3号）发出了一个重要讯号，国家实现普惠性民办幼儿园覆盖率的目标不再是口号，而是要从上至下落实到实处。这一次城镇小区配套幼儿园的专项治理带着历史使命和政治任务，与过去几次学前教育政策的推动相比，民办幼儿园的举办者切实感受到了执行力度。

2、地方层面

《深改意见》要求各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转高收费民办幼儿园占比偏高的局面，要求各地制定或完善规范性管理文件。首先，为规范小区配套幼儿园的建设使用，各省(自治区、直辖市)须在2019年6月底前制定小区配套幼儿园建设管理办法；其次，为引导社会力量更多举办普惠性幼儿园，2019年6月底前，各省(自治区、直辖市)要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策。我们从城镇小区配套幼儿园的建设与管理文件和普惠性民办幼儿园的认定与扶持文件两方面进行梳理。

（1）各省（自治区、直辖市）城镇小区配套幼儿园建设管理办法的制定情况

早在2010年国家出台《若干意见》之前，部分地区政府部门就有出台针对城镇小区配套幼儿园建设与管理的指导意见。比如，2007年11月5日苏州市人民政府发文《苏州市人民政府批转市教育局等部门关于加强苏州市区住宅区配套幼儿园中小学规划建设和管理的意见的通知》（文号：苏府〔2007〕152号），该意见的部分内容如下：“五、住宅区配套幼儿园由规划部门规划确定配套幼儿园设置规模、用地和建设规模；市土地储备中心根据规划确定要求，在国有土地使用权招标、拍卖、挂牌、出让文件中明确用地和建设规模，由开发建设单位根据规划指标负责配套建设。规划部门应会同当地教育行政部门对配套幼儿园设计方案进行审批；建成后开发建设单位应会同当地教育行政部门进行验收，并无偿移交当地教育行政部门，产权属国有。国土管理部门、房产管理部门应及时帮助办理土地、房屋所有权证。移交后的配套幼儿园由当地教育行政部门举办或采用面向社会公开招投标的办法由社会组织和个人举办。幼儿园实行属地管理、以公办为主的原则。”“八、在国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让文件中明确由竞得者配套建设的幼儿园、中小学的，学校建成后由开发建设单位将产权无偿移交给当地政府（管委会）或市教育行政主管部门，并办理相应的房地产过户手续。”“十一、本意见适用于政府产权的幼儿园和公办的小学、初中学校用地，如属企业产权投资经营的幼儿园和民办小学、初中学校用地，必须办理土地使用权出让手续。”2009年7月25日大连市人民政府办公厅发文《大连市人民政府办公厅转发市教育局等部门关于进一步规范城区住宅小区配套幼儿园建设管理和使用意见的通知》（文号：大政办发 [2009] 144号），该意见的部分内容如下：“二、凡经市规划部门批准建设的住宅小区配套幼儿园，用地一律按划拨的方式供应。配套幼儿园要与住宅小区同步建设，不能晚于最后一项住宅工程进行竣工验收。开发建设单位是住宅小区配套幼儿园建设的主体，建设前，具体建设方案须经当地教育行政部门确认。幼儿园建成后，当地教育行政部门作为使用单位要参与建设部门组织的竣工验收。工程验收合格后，开发建设单位须在10个工作日内，按属地无偿将幼儿园交给当地教育行政部门管理和使用，并同时做好相关手续和资料的交接工作（包括工程前期手续、竣工图纸等所有档案材料）。当地教育行政部门应及时办理幼儿园的土地、房屋登记手续。”“三、住宅小区配套幼儿园系公共设施，属国有资产，未经批准，不得擅自拆除、改建扩建。住宅小区配套幼儿园不得出租、出售、转让、抵押和改变用途。”“七、针对住宅小区现有配套幼儿园管理体制的复杂性，当地政府要本着积极稳妥、区别对待的原则，采取多种方式，逐步理顺体制。对按划拨方式供地建设的，要依据相关政策进行清理，要求主办单位或个人将正在使用的住宅小区配套幼儿园无偿移交给当地教育行政部门管理和使用；对产权已归私有的配套幼儿园，一律不得改作他用，相关部门要加强监督与管理。”

上述文件是较早规范配套幼儿园的建设管理与使用的。目前，除个别省份未查询到外，绝大多数省（自治区、直辖市）都有关于配套幼儿园建设管理的相关规定，本文收集了省级政府部门和部分市级政府部门颁布的规范性管理文件，如下表所示。

通过对上述地方性管理文件的整理，我们可以做如下总结：

首先，关于配套幼儿园的建设用地保障。有些省市规定应通过划拨方式保障配套幼儿园建设用地。有些省市规定具备单独供地条件的，按划拨方式供应；不具备单独供地条件的，市、县人民政府在土地供应时，应对配套幼儿园的用地面积、建设要求、建设期限、幼儿园规模等内容予以明确，并在建设用地规划条件中约定要履行配套幼儿园建设。还有一些省市规定对需配套建设幼儿园的地块，市、县（市、区）人民政府在土地供应时明确配套幼儿园的用地面积、建设要求、建设期限、建成后的产权归属、管理使用单位、交付方式、监管要求等内容，并纳入国有建设用地使用权划拨决定书或有偿使用合同；或者国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确幼儿园的用地面积和权利归属。

其次，根据配套幼儿园用地性质的不同确定幼儿园的身份属性。部分省市规定通过划拨形式取得的土地，必须建成公办幼儿园。

再次，关于配套幼儿园的产权归属。该类文件中绝大部分省市都明确了配套幼儿园的产权归属于教育局；较少数规定产权属于住建部门或人民政府，但管理权和使用权归教育局。与此相比，也有一些省市考虑到一些特殊情况而作出例外规定。比如：

北京市《关于加强居住区配套幼儿园规划建设和管理的意见》中规定：“对于通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，区县政府通过协商方式，妥善处理移交事宜。”。

沈阳市《关于加强我市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理的意见》中规定：“对已经使用的配套幼儿园，土地按划拨方式供应的，依据相关政策进行清理，要求产权单位、主办单位或个人将正在使用的配套幼儿园移交给当地教育部门管理和使用；对产权已归私有的配套幼儿园，一律不得改作他用。”。

江苏省《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》中规定：“小区配套公办幼儿园或普惠性民办幼儿园如仍需支付园舍租金的，实行政府限价，产权所有人不得随意提高租金。”。

《南昌市城市住宅小区配套幼儿园规划建设和使用管理办法》中规定：“对本办法实施前，在土地出让合同中未约定无偿移交政府的配套幼儿园，由县（区）政府本着积极稳妥、区别对待的原则，采取多种方式，在本办法实施起2年内逐步清理收回，清理回收办法由各县（区）人民政府制定。对产权已归私有的住宅小区配套幼儿园，一律不得改作他用，已改他用的要在6个月内限期整改到位。”

《河南省城镇小区配套幼儿园建设管理办法》中规定：“原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门…”。

《关于印发重庆市主城区义务教育学校和幼儿园规划用地建设管理暂行办法的通知》中规定：“本办法施行前，土地出让合同未约定须无偿移交教育行政部门的在建和已建成的住宅项目配套建设的幼儿园，主城各区政府可予以回购，具体回购价格可参考审计（评估）机构出具的土地取得成本和建设（装修）成本审计（评估）结果。鼓励项目建设业主在幼儿园竣工验收合格后无偿移交所在区教育行政部门，其建筑规模对应已缴纳的土地价款可由国土房管部门在住宅项目后期修订土地出让合同时在应补缴的土地价款中予以抵扣；对不愿采取上述回购或移交方式的，鼓励项目建设业主（房屋所有权人）与所在区教育行政部门衔接，引进优质学前教育资源，降低租金或以“零租金”方式举办普惠性民办幼儿园。”

《西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则》规定：“对教育专项规划中确定的公办幼儿园，由教育行政主管部门向规划行政主管部门提出后明确其公办性质，按照《西安市居住区公建配套设施建设管理办法》第七条第一款中的代建方式进行建设和移交，产权归政府或政府相关部门所有。对于民办教育设施，其用地以有偿使用方式出让，引进社会资金进行建设，实行谁投资建设、谁经营管理，产权归投资人所有。”

《昆明市新建扩建居住区配套教育设施建设管理规定》：“开发单位通过招拍挂方式取得经营性土地，服从政府教育整合方案和履行教育代建须承担的资金、责任后，未纳入居住区开发成本建设的教育设施可由开发单位办学，教育设施不得改变教育用途。”

此类规定，结合当下配套幼儿园的实际情况，客观上确认了配套幼儿园的产权并非一律归政府部门，而要结合配套幼儿园土地取得方式、投资主体、建设成本分摊等综合因素确定。

最后，关于配套幼儿园的使用用途。基本上都明确规定配套幼儿园作为公共教育资源统筹安排，举办为公办幼儿园或委托举办成普惠性民办幼儿园。但四川省《关于加强城镇小区配套幼儿园建设和管理的指导意见》中提到，“政府投资或合同约定应移交的城镇小区配套幼儿园，竣工验收合格后，建设单位应将幼儿园及与幼儿园建设相关的手续、竣工图纸等所有档案材料一并移交当地政府，用于举办公办幼儿园或委托举办普惠性民办幼儿园；其他城镇小区配套幼儿园，应在当地教育行政主管部门的指导下办成普惠性民办幼儿园。”按照字面解读，我们理解，其他城镇小区配套幼儿园属于非政府投资或合同约定应移交的城镇小区配套幼儿园，也即属于产权私有化的配套幼儿园。

（2）各省（自治区、直辖市）普惠性民办幼儿园的认定与扶持文件的制定情况

为配合国家层面的学前教育普惠性政策的贯彻实施，除港澳台地区之外，全国31个省（自治区、直辖市）的省级政府部门，除个别省（自治区）通过网络没有查询到外，其他28个省级政府部分均出台或更新了普惠性民办幼儿园的认定与扶持管理办法，另通过网络查询，一些省会城市和地级市政府部门也出台了普惠性民办幼儿园的认定与扶持管理办法，这些普惠性政策文件有些颁布于《民促法（2016修正）》之前。本文收集了省级政府部门和部分市级政府部门颁布的规范性管理文件，如下表所示。

通过对上述地方性管理文件的整理，我们可以做如下分析：

首先，关于普惠性民办幼儿园的认定，均需由幼儿园主动申报或申请、经职能部门认定、公示等程序，且部分文件要求如果幼儿园成立时间未满一定的年限，不具有申报资格。一次认定非终生有效，一般有效期为三年或五年，认定期满后，需重新提交认定申请。另外，部分文件中对普惠园的管理规范指出，如有违法违规等行为，将取消普惠园的认定资格。

其次，依据各地的普惠园认定与扶持管理办法，我们理解，如果幼儿园不自愿申报，那么普惠园的认定就无从落地，也就没有与此相对应的扶持政策和管理，那么各地的普惠园认定与扶持管理办法理论上不主动适用于民办幼儿园。

最后，2019年初开始的各省（自治区、直辖市）城镇小区配套幼儿园的专项治理工作，举措是将城镇小区配套幼儿园的产权进行移交，移交后办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。在此过程中，现有的配套幼儿园在进行产权由开发建设单位移交给政府部门时，幼儿园被要求转为公办园或普惠性民办幼儿园，直接的做法是参照公办园的收费标准或一定的倍数或认定的普惠性民办园的不同等级进行限价收费，甚有现象是配套园产权私有化的情况下被要求转为普惠园，但由于各地的普惠园认定与扶持管理办法作为引导和管理性文件，并非幼儿园已经被实质普惠后自动生效享受普惠园认定和扶持管理办法所赋予的普惠园待遇，且客观上受到普惠园认定各项条件的限制，也导致了民办园在配套园专项治理的过程中被普惠限价后，不能及时享受财政补助或无相对应的财政补助的现象。

全国各地小区配套园落实情况

为发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展，《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中就提出“开展城镇小区配套幼儿园专项整治，对未按规定建设或移交、没有办成公办园或普惠性民办幼儿园的要全面整改，2018年底前整改到位。”，由于该政策文件执行的滞后或并未被各地教育主管部门普遍所知，全国各地并未实际开展配套园专项整治工作。相反，《民促法（2016修正）》于2017年9月1日实施，据了解，修订后的民促法实施后，举办者承租的小区配套幼儿园开办设立为营利性民办幼儿园的情况在各地都有发生。

（一）各省（自治区、直辖市）制定治理工作方案情况

2018年11月中共中央国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，2019年1月9日国务院办公厅发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，之后全国各地至少25个省级政府出台了实施于本管辖区域内的城镇小区配套幼儿园专项治理的工作方案。本文收集了部分省级政府部门和部分省会城市政府部门颁布的专项治理工作方案，如下表所示。

通过对上述各地治理工作方案的整理与比较，大部分省市的专项治理工作方案跟国务院办公厅发布的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》内容相似，没有结合本地区客观情况，制定出相对具有可操作性的治理方案。也有部分地区的治理工作方案在配套幼儿园产权移交上区分土地取得方式来分别对待移交问题。本文摘选几个地方城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案的部分内容。

1.《湖南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》

“三、治理任务与主要措施

（三）移交不到位的。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门。未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。建设用地以划拨方式取得的配套幼儿园，必须如期移交。建设用地以出让形式取得的配套幼儿园，已签证移交协议的，按照协议约定移交；未签证移交协议的幼儿园，以国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号，以下简称《若干意见》）发布时间为节点分类治理，《若干意见》以前已建成的配套幼儿园，各地根据实际情况确定是否收回，确定不收回的，采取当地政府与开发单位（或产权人）、举办方三方协商的方式，办成普惠幼儿园。《若干意见》发布之后规划建成的配套幼儿园应于2019年9月底前收回。移交涉及补偿的，由各地根据情况自行确定。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。产权移交税费、维修基金、土地出让金等按照相关规定予以减免或退还。”

2.《宁夏回族自治区城镇小区配套幼儿园治理工作方案》

“（三）确保配套幼儿园如期移交。已建成的配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门。建设用地以划拨方式取得的配套幼儿园，原则上均应如期移交。建设用地以出让方式取得的配套幼儿园，已签订移交协议的配套幼儿园按协议约定移交。其余幼儿园以《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）（简称《若干意见》）文件发布之日为节点，《若干意见》发布之前规划建成的配套幼儿园，各市、县（区）人民政府应根据实际情况确定是否收回，如确定不收回的幼儿园，各市、县（区）人民政府要通过实行居民用水用电用气价格、提供财政补助等办法降低办园成本，到2020年基本实现普惠办园；《若干意见》发布之后规划建成的城镇小区配套幼儿园，各市、县（区）人民政府于2019年9月底之前收回。开发建设单位违规出租、出售办成高收费民办幼儿园的，各市、县（区）人民政府责成开发建设单位限期收回并移交教育行政部门；已挪作他用的，采取有效措施予以收回。”

3.《广东省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》

“（三）确保配套幼儿园如期移交。已建成的城镇小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育部门。以划拨方式取得建设用地的配套幼儿园，原则上应于2019年6月前移交。以出让方式取得建设用地并已签订移交协议的配套幼儿园应按协议移交；未签订移交协议的，以2015年12月31日（粤教基〔2015〕21号文发布之日）为节点分类施策：该日之前规划建设的配套幼儿园，各地级以上市、县（市、区）政府应根据实际情况确定是否回收，如确定不回收的，应通过实行居民用水用电用气价格、提供财政补助等办法降低办园成本，逐步办成普惠性民办幼儿园；该日之后规划建设的配套幼儿园，各地级以上市、县（市、区）政府应采取措施予以回收，如因特殊原因未能回收的，应办成普惠性民办幼儿园。开发建设单位违规将未回收小区配套幼儿园办成高收费民办幼儿园或闲置不用、挪作他用的，各市、县（市、区）政府应采取有效措施限期收回。

产权归属开发建设单位、个人的城镇小区配套幼儿园收回及补偿办法由各地级以上市、县（市、区）政府根据当地实际情况依法依规自行确定。”

4.《江西省城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案》

“（三）确保如期移交。城镇小区配套幼儿园属于公共服务设施，未经批准，不得擅自拆改或闲置，严禁出租、出售、转让、抵押等方式改变用途。凡建设用地是以划拨方式取得的小区（含集资房、经济适用房、廉租房、公租房、安置房小区等）配套幼儿园，或建设时免收开发建设单位配套幼儿园土地出让金的小区配套幼儿园，均应无偿移交。凡是已签订无偿移交协议的小区配套幼儿园，均应按协议约定如期无偿移交。省属国有独资（全资）企业建设的独资（全资）小区配套幼儿园，应无偿移交给当地教育行政部门。其他小区配套幼儿园由各县（市、区）政府采取“一园一案”方式收回并移交当地教育行政部门。”

5.《重庆市城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》

“（三）规范小区配套幼儿园使用。渝府办发〔2017〕174号文件施行前，土地出让合同未约定须无偿移交教育行政部门的在建和已建成的小区配套幼儿园，区县政府可采用回收、回购等方式收回。由国有企业建设的小区配套幼儿园应当无偿移交给当地教育行政部门。由民营企业建设的小区配套幼儿园，各区县政府可予以回购，具体回购价格可参考审计（评估）机构出具的土地取得成本和建设（装修）成本审计（评估）结果。鼓励项目建设业主在幼儿园竣工验收合格后无偿移交所在区县教育行政部门，其建筑规模对应已缴纳的土地价款，可由规划自然资源部门在住宅项目后期修订土地出让合同时在应补缴的土地价款中予以抵扣。”

6.《陕西省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》

“1．应移交但未移交的现有配套幼儿园。已建成的小区配套幼儿园要按照规定及时移交当地教育行政部门。对经济适用房、移民搬迁、棚户区改造等小区，幼儿园用地以划拨方式取得的，或小区配建幼儿园合同签订为移交的配套幼儿园，应移交当地教育行政部门统筹办成公办园。对幼儿园用地以出让方式取得的，可采取租赁、购置、置换、捐赠、购买服务等方式，移交当地教育行政部门办成公办园或普惠性民办园。”

（二）城镇小区配套幼儿园专项治理的实践与推进情况

2020年4月，教育部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合印发了《关于进一步做好城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出，2020年是城镇小区配套幼儿园治理工作的收官之年，如期完成各项整改任务，对健全学前教育保障机制，确保顺利实现2020年学前教育普及普惠目标具有重要意义。

2021年2月，我们通过百度网站以“不同省份+2020年+幼儿园普惠率”为关键词进行信息检索查询了解，多数省份实现了普惠性幼儿园覆盖率达80%的目标，部分省份超85%，其中比较显眼的是陕西省，“截至2020年底陕西省普惠性幼儿园占比91.67% ，公办园占比52.84%”。从可查询到的数据来看，配套园专项治理工作在全国各区域取得了显著成效。

我们回顾2019年至2020年两个年度的配套园专项治理工作，从治理方案来看，涉及规划、建设、移交、办园四个环节，呈现出住宅小区配套园规划不到位、配建不到位、移交不到位、使用不规范等问题，亟待专项治理工作的整改纠正。因历史因素以及配套法律法规制度的不完善，治理的实践与推进情况较多的聚集在教育部门与开发建设单位之间的现有幼儿园房屋产权移交、移交环节涉及的现有办学者权益保障、配套园产权私有化背景下强制公办或普惠等矛盾上，从中也就引发了产权争议、房屋租赁合同纠纷以及强制公办或普惠的纠纷。特别强调的是，按照国家和地方的配套园治理文件的内容，即“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”从治理的步骤和文字字面理解，专项治理小组或教育主管部门必须先完成小区配套园的产权移交后，才会涉及到教育主管部门办成公办园或委托办成普惠性民办园的问题。然而实践中，由于土地出让合同未约定，或开发建设单位全额缴纳了土地出让金，或未规划背景下的开发建设单位自建，亦或配套园的产权已经私有化等复杂情况的存在，导致部分配套园的产权移交或产权回购存在事实难度。鉴于小区配套园的专项治理工作是各地政府的一项重要政治任务，为实现80%的普惠覆盖率目标，部分地区教育主管部门跳过产权移交事宜，直接跟办学者沟通幼儿园限价办成普惠性民办园，甚至个别地区教育主管部门为了实现本地区自定的小区配套园全部办成公办园的目标，而跟开发建设单位交涉让其解除租赁合同，转由其租赁办成公办园的现象。

我们作为专注于民办教育板块法律服务的律师，也参与了一些地区的实践，我们也关注到个别地区教育主管部门因无法处理幼儿园房屋移交问题或因没有财政支持进行幼儿园产权回购，而采取一些非合法的措施、非合理无文件支撑的补偿方案变相要求办学者将幼儿园移交公办或进行普惠限价。在此不再进行介绍。