“逃避监管”在行政法和刑事法上有何不同？

　　生态文明建设的目的就是保护和改善环境，但社会始终不能停止向前发展，因而，防治污染和其他公害，尤其是监管无法清晰掌握和判断的逃避监管，就成为生态环境保护监管的重中之重。

　　逃避监管起源

　　生态环境保护领域的“逃避监管”起源于《环境保护法》（下简称《环保法》），三处做了严厉规定。

　　一是第四十二条前三款分别规定：应当采取措施来防治环境污染和危害、应当建立环境保护责任制度、应当（重点排污单位）安装使用监测设备。

　　第四款特别规定，“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。

　　因为逃避监管会造成各种危害后果，轻者违反环保管理秩序，误导依据秩序落实效果进行决策和管理的各级国家管理行为；中者违反环境保护法律法规，造成生态破坏和环境污染后果；重者则会成为环境重大事件、出现严重损害结果，乃至危害生命威胁财产而构成污染环境犯罪，急剧影响局地环境质量的保持和改善。

　　由此看出，逃避监管是污染防治监管的难点重点和焦点。

　　二是针对上述第四十二条第四款，就逃避监管的企业事业单位和其他生产经营者，第六十三条规定了几种处罚责任：“尚不构成犯罪的”“除依照有关法律法规规定予以处罚外”，由县级以上环保主管部门或者其他有关部门“将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”。

　　三是针对“对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物……，发现或者接到举报未及时查处的”，就地方各级政府、县级以上负有环保监管职责的部门，第六十八条明确了几种组织处理方式，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”。

　　在此之后，各部相关法律法规都规定了逃避监管法律责任，都在督促环保监管紧跟现实需要。

　　逃避监管构成（行政法）

　　鉴于《环境保护法》第六十三条规定的广泛性，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（下简称《行拘办法》）从第五条至第七条规定了“逃避监管”的多种具体情形。

　　一是立场于终端的排放口，第五条采用列举式明确包括“暗管、渗井、渗坑、灌注”，又概括式规定涵义“不经法定排放口排放污染物等”的“方式违法排放污染物”，其原因就是未建设或者无有污染防治设施，污染物直接到了排放口。

　　需要明确的是，“不经法定排放口排放污染物等”情形，即未处在“监管”之下，还算不上“逃避”，如暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道。也就是说，先要处在监管之下，才有可能出现逃避监管，此时尚属于建设项目阶段，是其本身是否合法的问题。

　　二是立意于监测数据的标识，第六条列举了四种具体情形，严厉打击本应以文字符号所记载内容含义来表示证明案件的事实，却不能反应实际排放的表意数字。也要明确的是，“伪造监测数据等”方式，也是处在“监管”之下的，否则，就无须“通过篡改、伪造”。

　　三是立足于排放前端的防治污染设施运行，第七条列举了七种具体情形：如将部分或全部污染物不经过处理设施，直接排放的；非紧急情况下开启污染物处理设施的应急排放阀门，将部分或者全部污染物直接排放的；将未经处理的污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排放的；在生产经营或者作业过程中，停止运行污染物处理设施的；违反操作规程使用污染物处理设施，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；以及其他不正常运行污染防治设施的情形。“通过不正常运行防治污染设施等”违法排放污染物，同样明确，也只有处在监管之下，才能算得上“逃避的方式”。尚未处于具有治污或者排污设施的监管之下，本案的逃避监管很难认定。

　　即使建设项目的环评文件获批，只要污染处理设施尚未建成，前端就谈不上“不正常运行防治污染设施”；中间的篡改、伪造监测数据等监督手段也够不上，终端的不经法定排放口排放污染物等也不合适。此时，实质会损害生态环境的污染物排放，实际尚未处在监管之下，存在多个环境违法行为，违反了数个法条规定。

　　逃避监管构成（刑事法）

　　就难以掌管却可能造成严重污染环境的上述情形，2017年施行的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（下简称《解释》）分了三种状况。

　　第一种，处在环保部门监管之外，只要到达即构成《解释》第一条规定的“（八）违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上的；（九）违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的”等，就应当认定为“实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，'严重污染环境’”。其实也就是《环保法》上所说的“不正常运行防治污染设施”逃避监管可能出现的结果。

　　第二种，不论是否处在环保部门监管之下，一旦达到《解释》第一条规定的“（五）通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”，即构成《解释》第一条规定的“严重污染环境”情形。

　　本项围绕污染防治的要点——“逃避监管”，6种方式“暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注”中的4种，即“暗管、渗井、渗坑、灌注”与《环保法》保持一致，另外两种“裂隙”和“溶洞”与其制定之前相关的《水污染防治法》第三十五条、第七十六条“利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水……”一致。

　　3种行为“排放、倾倒、处置”中的“排放、倾倒”与《环保法》《水污染防治法》一致，“处置”与《固体废物污染防治法》一致。

　　犯罪涉及的仅为3类特殊物质：放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的。现实表现为《环保法》规定的排放污染物，具体如水、气、土、固体废物等。

　　就整体来看，除“灌注”为新增外，其余都继承了之前的2013年《解释》。

　　符合6种方式之一、3种行为之一和3类特殊物质之一，就应当认定为“严重污染环境”，因为犯罪行为的本质是具有严重危害社会性，长久以来，就一直处在社会监管之下，依照法律应当受《刑法》处罚。

　　第三种，“篡改、伪造”只有处在环保部门监管之下，才可能出现。规定有两处，一处是《解释》第一条中的“（七）重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”；另一处是《解释》第十条规定第一款，“违反国家规定，针对环境质量监测系统实施下列行为，或者强令、指使、授意他人实施下列行为的，应当依照刑法第二百八十六条的规定，以破坏计算机信息系统罪论处：（一）修改参数或者监测数据的；（二）干扰采样，致使监测数据严重失真的；（三）其他破坏环境质量监测系统的行为。”

　　两者的交叉问题，《解释》第十条第二、三款规定，重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物，同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚；从事环境监测设施维护、运营的人员实施或者参与实施篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的，应当从重处罚。

　　监管要求不同

　　国家机关及其工作人员，在行使职权履行职责的时间空间范围内的行为，通常是执行职务行为。但依据《刑法》行使惩罚犯罪、保护人民的部门，与环保部门相比，有明显不同。比如警察，即使下班后在非工作地点实施的某些行为仍然构成职务行为：某人贩运的西瓜被哄抢，警察置之不理，所在单位的公安机关就要承担赔偿损失责任。还如《刑法》第二十一条第三款规定：“第一款中关于避免本人危险的规定，不适用于职务上、业务上负有特定责任的人。”行使惩治犯罪职责的警察，查处违法行为的权力不仅是为了一般公众的利益，同时也是为了某一具体的个人利益，比如时刻有权查处的逃避监管排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的行为。

　　从以上规定及分析，可以得出结论：环保行政法上的“逃避监管”，与构成环境污染罪的“逃避监管”不同，前者要先进入监管、处在监管之下，才可能构成逃避监管；后者则不受限制，“严重污染环境”的犯罪行为，必须时刻处在社会监管之下，不论是否处在环保部门监管之下，一旦符合犯罪构成要件就是。