社会资本参与水利基础设施项目投资如何进行风险管理?

作者：周兰萍 孟奕 中伦律师事务所

来源：月兰微律

前言

2022年5月31日，水利部印发《关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》（水规计〔2022〕239号）（以下简称“《指导意见》”），旨在加大政府投入的同时充分发挥市场机制作用，积极吸引社会资本参与水利建设，为水利基础设施项目（以下简称“水利项目”）的建设发展注入新动力，提供新机遇。本文将结合《指导意见》政策指向和实操案例，对水利项目投资的特点及风险点进行分析，以期为社会资本把握水利投资机会，落实投资风险管控提供有益的思路。

全文速览:

一、水利基础设施投融资的现状和政策举措

二、社会资本参与水利基础设施项目投资的现状及主要风险

1、社会资本参与水利基础设施项目投资的现状

2、社会资本参与水利基础设施项目投资的主要风险

三、社会资本参与水利基础设施项目投资的相关建议

1、 把握政策导向和创新投融资模式的底线

2、 深化项目的前期论证和顶层规划

3、争取水利工程的优惠政策，增大财政对水利项目的资金支持

4、加强与区域头部水利投资企业的战略合作

一、水利基础设施投融资的现状和政策举措

水利是现代农业建设的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。从投资规模来看，我国水利投资呈持续快速上升趋势。“十三五”时期，全国水利建设完成总投资达到34700亿元，年均投资达到6945.6亿元，是“十二五”年均投资的1.7倍（详见图1①）。截止2022年8月底，全国在建水利工程已达到3万多个，在建水利工程投资的总规模超过1.8万亿元，创历史新高。

从资金投向来看，我国水利投资主要投向防洪、水资源（含水网、引调水、灌溉）、水土保持及水生态治理三大领域。“十三五”期间，防洪工程投资11584.4亿元，占33.4%；水资源工程投资13563.6亿元，占39.1%；水土保持及生态治理工程投资3962.2亿元，占11.4%；其他工程投资5617.8亿元，占16.1%。

从资金来源来看，我国水利投资长期以政府投资，尤其是地方政府投资为主。2005-2019年，财政投入平均占水利投资完成额的82.1%。“十二五”期间财政投入平均占比更是高达86%。“十三五”期间，政府投资26798.7亿元，占77.2%；金融贷款5024.0亿元，占14.5%；社会资本2905.3亿元，仅占8.3%。（详见图2②）

“十四五”时期，我国水安全保障工作处于加快补齐短板、消除薄弱环节、筑牢安全底线、解决累积性问题、提档升级的关键时期，水利建设的任务十分繁重。另一方面，水利基础设施投资对扩大内需、促进就业、稳定经济具有积极推进作用，两者叠加导致水利投资持续升温。然而，我国财政收入与支出存在下滑风险，专项用于水利建设的地方水利建设基金规模缩水，在防范和化解地方债务风险的背景下，地方政府筹措水利建设资金的难度和压力增大。

在这种情况下，积极引入社会资本参与水利投资成为保障持续增长的水利投资需求的重要举措和政策发力点。近年来，为应对逐年增加的水利基础设施投资需求，我国陆续出台了十余项旨在助力拓展水利项目投融资渠道的支持政策，主要包括：（1）用足用好金融政策和工具，拓宽水利基础设施建设长期资金筹措渠道；（2）推进水利基础设施投资信托基金（REITs）试点，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环；（3）鼓励和吸引更多社会资本参与水利基础设施建设运营，推动水利基础设施PPP模式规范发展；（4）深化水价形成机制改革、用水权市场化交易制度改革、节水产业支持政策改革、水利工程管理体制改革，通过改革协同，以达到充分激发市场主体活力，保障水利建设，构建多元化、多层次、多渠道投融资格局，保障水利建设资金需求，推进水利高质量发展的长远目标。

二、社会资本参与水利基础设施项目投资的现状及主要风险

1.社会资本参与水利基础设施项目投资的现状

社会资本的参与是构建多元化、多层次、多渠道水利项目投融资格局的重要一环。我国对于社会资本进入水利工程建设一贯持支持态度，且近年来围绕“拓宽社会资本进入领域”以及“吸引社会资本参与”出台了一系列政策文件，并取得了一定成效，但从同期水利基础设施投入资金的绝对值和占比来看，社会资本参与水利投资建设项目的积极性仍有待提高。而投资大、周期长、风险高、收益低，是水利项目对社会资本缺乏吸引力的主要原因。

从实践情况来看，当前社会资本参与水利基础设施项目的投资方式也呈现出多元化态势，具体包括存量项目转让（含资产/股权/经营权/收益权转让等）、委托运营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）、特许经营和市场化的股权合作等等（详见表1）。其中，随着《指导意见》的出台，PPP模式将会成为未来社会资本参与水利投资项目的主要方式。

2.社会资本参与水利基础设施项目投资的主要风险

尽管水利投资前景可期，但不应忽视与投资机遇相随的风险。社会资本参与水利投资既要面临基于水利基础设施自身由于行业特点带来的共性风险，也要应对因采用不同方式参与水利基础设施项目投资而产生的差异性风险。

 （1）基于水利基础设施工程属性的建设风险

水利项目类型繁多、投资规模庞大、涉及范围广、技术复杂、建设周期长、难度大、公益性强，同时具有经济、社会、环境的多重目标。水利项目其本身的行业特点所带来的共性风险包括：

（i）项目审批风险

水利项目的审批流程复杂。水利项目开工建设分别需要办理用地预审手续、环境影响评价审批手续、重大项目社会稳定风险评估手续，移民安置规划审批手续、洪水影响评价审批手续、航道通航条件影响评价审核手续等，若在某一环节出现问题，不仅会导致项目周期延长，还可能导致项目前期成本的损失。

其中，环境影响评价是水利基础设施项目前期工作的重要一环，若项目前期对项目环境生态影响分析深度不足或环境保护措施采取不当，将有可能带来重大的环境影响。比如在“自然之友与新平公司环境污染责任纠纷案【(2020)云民终824号】”中，新平公司开发建设的云南红河戛洒江一级水电站淹没区大部分被划入生态保护红线范围，自然之友以水电站一旦蓄水将导致绿孔雀栖息地被淹没、当地干热河谷季雨林生态系统被破坏为由提起了预防性环境公益民事诉讼，要求新平公司消除水电站对前述生态环境的侵害危险，并停止水电站建设，最终得到了云南省高院的支持。

（ii）勘察设计风险

对水利项目而言，勘察风险主要是指，由于勘探点分布、勘探方法不当等引起勘探结果错误，从而导致对水利项目的工程地质、水文地质的判断错误，进而直接影响项目后续设计与建设，不仅可能导致成本上升问题，严重的可能导致建筑物倒塌。设计风险则主要是由于水利工程设计结构、防震、防渗、排水等设计参数与材料选择不当导致水利工程无法满足基本安全要求或设计进度无法满足工程要求等，从而提高项目整体成本。

（iii）建设管理风险

水利基础设施项目在建设阶段的风险主要体现在施工过程中出现的工期、成本、技术等风险。对于工期风险，建设阶段任何环节的时间延误都有可能增加资金的支出。对于成本风险，首先，因设计缺陷、错误和遗漏等引发工程量增加或已建工程拆除重建的设计变更会导致施工量增加，成本上升；其次，因未能预见的现场条件或自然条件导致建设成本增加，也会使社会资本面临投资风险；再次，若施工期间发生政策性变化或市场变化，将会导致材料、设备及人工费的上涨，进而导致项目成本上升。对于技术风险，主要是指施工方法不合理或不成熟的新工艺新技术的采用导致水利工程出现工期延误，进而导致成本与质量的损失。

（2）价格机制改革滞后造成的项目收益风险

我国水利基础设施有着天然的自然垄断性，和国计民生关系紧密，水利工程水价长期以来实行政府定价或政府指导价。基础设施的公益属性、水资源公共产品的定位，再加上水利投资长期依赖政府投入而缺乏市场主体参与，造成一方面，水利工程水价和投资、运营成本严重脱节，项目可融资性较弱；另一方面，由于缺少合理的投资回报机制，造成项目整体收益率不高，社会资本也无法通过提高服务效率而增加收益。因此，对金融资金和社会资本整体吸引力不足，不仅不利于促进水资源节约和水利工程良性运行，也无法和市场化的投融资体制相适应。

（3）项目类型及参与方式不同导致的差异化风险

社会资本参与水利项目投资的方式不同，适用的项目类型以及承担的风险也不尽相同，需要应对的重大风险呈现出一定的差异化和特殊性。以采用生态环境导向开发模式（EOD）的水利项目为例，项目的复杂性和综合性决定了其自身特定的问题和风险。行业跨度大，除要求社会资本具备与水生态治理相关的技术能力外，还要求具备项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、资产运营、产业导入等项目全生命周期实施能力以及产业链整合能力；见效周期长，要求社会资本具备强大的融资、开发、变现能力，对于长流程的资金链要有充分的管控和操盘能力⑧；不增加地方隐性债务、资金自平衡，要求项目脱离政府信用，导致社会资本需要切实承担项目的投融资、市场和收益风险。

（4）创新投融资模式带来的试错风险和潜在问题

为积极引入社会资本参与水利项目投资，水利部和国家发展改革委先后发文要求各地“创新体制机制和投融资模式”、“积极探索新的投融资模式”。各地在探索和创新过程中，难免出现政策无法衔接，配套措施滞后、缺乏制度规范等情形，参与其中的社会资本往往也要承受由此带来的试错风险；与此同时，新模式也会派生出新的风险。以“投资人+EPC”为例，模式的合规性、是否触及隐性债务红线、项目市场需求的有效性、经济上的可行性、退出路径的可靠性都是社会资本需要直面的问题。

三、社会资本参与水利基础设施项目投资的相关建议

1.把握政策导向和创新投融资模式的底线

当前，我国基础设施和公共服务领域投融资逻辑正发生着变化，准确把握政策导向对社会资本参与基础设施投资、规避风险来说异常重要。纵观水利部下发的《指导意见》以及后续各地出台的相关文件，笔者总结了以下要点：

（1）因地制宜，分类施策。结合各地区实际情况，统筹区域水资源和特色产业规划，推出鼓励社会资本参与水利基础设施投资建设运营的政策措施。综合项目实施内容、回报机制、收益情况等因素，分类施策，匹配相应的合作方式、投融资模式，以及政府支持措施。

（2）鼓励市场化运作。围绕投资收益和项目可融资性这两个市场化融资的核心要素，通过创新项目生成模式、水资源产业化、产业链延伸、深化水权水价改革、推动生态产品经营开发、价值实现、优化项目融资结构等市场化举措，规划稳定、可持续的项目收益，完成投资收益的闭环，满足项目市场化融资的条件。

（3）强调依法合规，不增加政府隐性债务。政府通过出台产业补贴、税收优惠等扶持政策，建全生态资源权益交易、生态保护补偿机制，以及合理配置资源、资本、资产等合规的方式给予项目支持，不承诺投资收益，社会资本自主决策并承担投资风险。

2.深化项目的前期论证和顶层规划

在地方财政长期紧平衡的情况下，合理规划项目的内生增长机制，平衡项目的投入产出，就显得尤为重要。这一理念在EOD项目中已经得到了充分体现：包括通过项目打捆、资源补偿、水价改革等方式改善项目的收益情况；以及通过资源综合开发利用，产业融合联动，拓展项目经营功能和生态增值功能，深度挖掘项目商业和生态价值，增加项目经营性收益。在这种情况下，社会资本应当尽早介入，以项目为平台，组建综合性咨询团队，深化项目的前期论证和顶层规划，保障项目的合规性、科学性和可持续性。

目前已有一些水利项目采用了项目打捆、资源补偿等创新方式，并取得了不错的成果：比如广东省英德市防洪堤、水库建设及河流整治工程，充分利用当地水土资源条件，将收益来源从单一水资源收入拓展到水资源收入、河砂出让金收入、小型水库灌溉用水收入等，属于匹配资产资源的成功案例；再如黄山市屯溪三江口汇水区生态保护及河街改造工程，该项目充分利用所在地的旅游产业背景及地方文化资源，将沿线河街打造为集民宿、文旅设施、美食街、咖啡厅、体验馆等休闲娱乐场所为一身的文化旅游景点，将功能性水利工程与其他盈利性产业打捆，为项目创造了民宿营业收入、体验馆营业收入、河街租金收入、广告收入等其他收益，大大拓宽了项目经营收益来源。

3.争取水利工程的优惠政策，增大财政对水利项目的资金支持

水利项目投资成本较大，资本金回收期较长，如社会资本有意参与水利项目投资，可尝试通过以下途径获取政府方的融资支持并降低自身的投融资风险：

其一，可与政府方积极沟通，以争取项目在规划、用地、税收等方面的政策支持。其二，可与政府方协商优先支持社会资本方参与的水利项目，并通过增加中央和地方的财政资金作为项目资本金出资等方式，进一步优化项目融资结构。例如滇中引水工程一期项目就是通过多渠道方式解决资金筹措问题，其中财政预算安排452.79亿元（包括中央预算内投资补助180.16亿元、地方水利建设基金272.63亿元），发行专项债券用作资本金160亿元，引入社会资本作为战略合作方投入60亿元。其三，可尝试利用ABS与REITs等新型市场化融资模式，实现项目的再融资，并与政府方提前沟通再融资产品发行前所需的政府审批文件以及发行后项目运营管理模式的转变等，以化解社会资本方投资退出难的问题等。

4.加强与区域头部水利投资企业的战略合作

水利投资项目投资规模大、回收周期长的特点以及跨产业融合的趋势，对社会资本的资金实力和综合能力有着较高的要求，单一市场主体很难满足，联合开发也将成为常态。因此，社会资本加大与地方水利基础设施投融资平台（主要为从事水利项目投资的地方国有公司）的战略合作也将成为未来深化水利项目投融资机制改革的重要方式。

实践中，地方政府已开始选择综合实力较强的水利投资企业，通过明确各级水利投资公司的职能定位，加快法人治理结构、内部经营机制、监督管理体制等方面的市场化改革，提升其专业化水平；并通过资本金及各类专项资金的注入，划入优质资产、股权、收益权，强化市场化运营等方式，提升其市场化投融资能力（详见图3）。以原属浙江省水利厅，主要从事水利工程施工的浙江省围海建设集团股份有限公司为例，面对企业经营危机，通过与东方资产、宁波舜农、源真投资等3家公司进行混改重组⑨，以“央企+地方国资+民营资本”新型混改模式走出了一条企业破产重整和上市公司重组的新路，也进一步加强了地方企业在重大水利工程和水利基础设施投资的硬实力。

三、结语

“十四五”时期，我国在加快水利基础设施补齐短板、消除薄弱环节、筑牢安全底线、解决累积性问题、提档升级水利项目整体建设水平的任务十分繁重，积极引入社会资本参与水利投资将成为保障未来持续增长的水利投资需求的重要举措和政策发力点。社会资本在参与水利基础设施项目投资过程中，应重点关注水利项目由于行业特点带来的共性风险和采用不同投融资方式下的差异性风险，牢牢把握当前国家水利政策导向和红线，深化项目前期论证和顶层规划，通过争取中央和地方政府的财政支持，加强与头部水利投资企业的战略合作，进一步增强对水利项目的投融资实力和抗风险能力。