孙国民 南京大学长江产业经济研究院特聘研究员
01
新型城镇化发展的浙江实践
（一）推动小城镇从“数量型”向“质量型”转变。一是推动小城镇综合改革。1978-1998年小城镇综合改革期间，浙江乡镇工业异军突起和农村工业化步伐明显加快推动了小城镇的迅猛发展，小城镇数量从1978年的167个增至1998年的小城镇数1006个，成为农村二三产业发展和社会发展的中心、产品加工和集散的中心、农民务工经商的中心，全省涌现了柯桥镇、横店镇、龙港镇等一批各具特色的小城镇。二是推动中心镇小城市培育。2007年明确了全省200个中心镇空间布局和功能定位，2010年又择优选择27个中心镇开展小城市培育试点，并专门设立每年10亿元、一定3年的小城市培育试点专项资金，加快中心镇由“镇”向“城”的战略转型，推动试点镇成为人口集中、产业集聚、功能集成、宜居宜业的城市化新平台。三是推动特色小镇建设。目前浙江已累计拥有特色小镇79个，通过特色小城镇城市客厅建设以及高强度的产业投资（3年50亿元产业投资）推动产业转型升级和结构优化，逐渐形成生产、生活、生态“三生融合”以及产城人文“四位一体”的创新经济模式。
（二）遵循非均衡向均衡发展的梯次培育之路。一是梯次发展。把中心镇作为推进现代城市建设、统筹城乡发展的关键节点，同时将一般特色乡镇和中心镇进行梯次培育，实现从“非均衡发展”到“均衡发展”的演进，不断提升中心镇小城市发展的能级、体量和规模，逐渐形成“国家及省级特色小镇-省级小城市-省级中心镇-市级中心镇-特色小城镇”的发展新格局。二是组团发展。在中心镇小城市培育发展到一定阶段后，为充分发挥中心镇小城市的辐射带动作用，通过“单兵作战”向“兵团作战”转变，强化组团规划引领，助力周边小城镇空间布局优化、基础设施优化和发展协同优化。三是主副协同。将市场主体强壮、财税收入多、体量大的中心镇纳入中长期发展规划中“一主（城）一副（城）”的城市功能格局，如浙江省店口镇一直作为当地的副城进行培育建设，经济体量已达县（区）的能级（2021年财政总收入27亿元），个别中心镇在小城市培育中脱颖而出，特别是温州苍南县龙港镇设立县级龙港市，由此实现中心镇由“镇”向“市”凤凰涅槃的华丽蝶变。
（三）立足区域禀赋优势做强做大特色经济。一是特色发展。强化“一镇一品”、“一镇一主业”、“一镇一特色”和“一地一特色”，形成了浙江县域经济颇具集群优势的工业块状经济，包括珍珠、袜业、纺织、服装、印染、化纤、机械、家电、汽车零部件、泵和电机、石化、电动工具等，它们主要分布于镇域经济体，具有较为完善的特色产业链群，还涌现出一大批竞争优势很强的上市公司。二是融合发展。重点推动工业与服务业的融合发展，注重工贸互动和市场培育，形成“特色产业+专业市场”的运营模式和产业集聚模式，打造中心镇小城市经济发展增长极。如“海宁海洲街道皮革工业+海宁皮革城”、“山下湖珍珠+华东国际珠宝城”以及“大唐袜业+大唐袜业城”的工贸互动模式，特别是电商直播、网红经济的兴起给浙江特色块状经济发展注入了新的活力。三是创新发展。2017年浙江率先提出创新服务业综合体建设，相继制定产业创新服务综合体建设行动计划和建设导则，重点以产业转型升级重大需求为导向，以增加产业创新有效供给为核心，以提高产业公共服务能力为目标，推动特色块状经济创新服务综合体全覆盖，为加快补齐公共科技服务短板、完善产业创新生态、推动块状经济转型升级、打造创新型新兴产业集群提供了重要支撑。
（四）通过软硬兼施持续提升城镇承载力。一是基本公共服务扩面。把完善功能、增强综合承载力作为发挥中心镇集聚辐射作用的重要前提，除路网、电力、通讯等基础设施提档升级外，省级层面统筹推进“一路”（高标准进镇公路）、“二厂”（自来水厂、污水处理厂）、“三网”（自来水供应网、垃圾收集运转处理网、通村公路网）为主的基础设施建设和以“一校”（高标准普通高中）、“二院”（医院和敬老院）、“三中心”（文化、科普、体育中心）为建设内容的基本公共服务体系建设，推动基本公共服务的全覆盖。二是中心镇集聚发展。2009年底，中心镇镇均建成区人口达到3.2万人，是其他建制镇平均水平的3.9倍，有22个中心镇镇区人口超过5万；镇均建成区人口集聚率达到42.3%，比其他建制镇平均水平高出近17个百分点；占建制镇总数不到1/5的中心镇，总人口、建成区人口、农村经济总收入、财政总收入，分别占了建制镇总量的35%、47%、39%和40%。三是加强社会保障能力。推动“人的城镇化”，着重让外来建设者子女在教育、医疗、保障等方面享受“同城待遇”，如店口镇实施以就业、创富、教育、医疗等“八大社保体系”为主要内容的公共服务均等化策略，让公众获得“少掏钱的实惠感”，从而推动城镇化人口集中集聚；探索“枫桥式”人口管理模式，成立流动人口综合党支部和流动党员服务中心，商请外省市党组织在本地中心镇设立流动党员联络处，切实解决流动党员和外来人口教育难、管理难、作用发挥难的问题。
（五）破除体制机制藩篱增添创新发展活力。一是破除民资造城藩篱。特别是畅通对内开放渠道，通过大力引入民间资本进入社会领域，以BOT、BT、TOT和PPP等形式参与中心镇小城市基础设施建设，还引进了民营医院、民办教育、养老服务机构等，为公共服务均等化提档升级提供了有力支撑。二是强镇扩权改革。通过委托、授权或直接设置派出机构等形式，赋予中心镇部分市级管理权限，破解了“权限下放不足和下放难及难承接”的体制藩篱，如2012年新一轮扩权强镇中下放了157项权限，店口镇也因此建成并运作了全省首个最大的镇级公共行政服务中心。通过放权改革有效扩大了中心镇小城市经济社会权限，一方面提升了县、镇、村三级行政工作效率和市民办事效率，另一方面扩大了中心镇小城市财权、事权、地权等发展权，助推中心镇小城市发展步入快车道。三是重塑城镇组织架构。优化整合政府职能机构，将中心镇内设机构统一为“四办三中心”架构，即党政办、经济发展办、村镇建设办、社会事业办，综治工作中心、驻村指导中心、便民服务中心，一些改革相对超前、彻底的镇更是将内设机构调整为“X局X办X中心” 架构，为承接县级权限和省级小城市培育试点发展扫清制度障碍。
02
新型城镇化发展的主要启示
（一）在发展目标上，坚持“率先发展”与“区域均衡”相结合。把中心镇小城市作为县域经济推动新型城镇化发展的战略平台，同步发挥政策激励牵引作用，逐步建成统筹城乡发展的示范区、体制机制创新和转型升级的先行区，率先建成高水平全面小康社会、进而率先探索乡村振兴和基本现代化建设。同时，以缩小城乡差距、实现城乡一体化和促进基本公共服务均等化为根本出发点，统筹推进经济、空间、社会和政府“四个转型”以及城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制“六个一体化”，努力形成城乡、区域融合联动发展新格局。
（二）发展理念上，坚持“个性展现”与“活力发展”相结合。一方面新型城镇化建设不能千面一孔，需要体现这个镇与城的历史积淀与禀赋、文化特色与根脉，走出主要依靠房地产建镇的发展趋同化误区，注重新型城镇化发展过程中传承和培育的独特的、不可模仿的、难以替代的核心价值和城市精神，进一步挖掘、保护和传承及推陈出新；另一方面新型城镇化发展需体现新型城镇的活力与魅力，既要展现新时代创业创新和致富奔现代化的经济活力，又要体现社会活力、环境活力和文化活力，始终保持对产业、形态和功能等的持续更新。
（三）发展动力上，坚持“改革发展”与“创新致胜”相结合。一是创新土地、资金、人才、能源等要素保障支撑经济社会发展，坚定不移地走创新致胜发展之路，充分激发全社会创新活力，推动新型城镇化发展转入主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新和现代金融支撑的轨道，加快建设创新型城镇。二是系统重塑和优化小城镇组织架构，通过并镇拆村等行政区优化以及镇内部门撤扩并来优化镇域运行机制，建立与新型城镇化发展定位相适应的体制机制。三是逐步建立社会激励相容治理模式，着力推动社会管理创新，畅通利益诉求的正常表达机制、情绪疏导机制和矛盾纠纷解决机制。
（四）在建设载体上，坚持“突出重点”和“迭代升级”相结合。新型城镇化不是撒胡椒面，遍地开花，更不能眉毛胡子一把抓，重点不突出。浙江小城镇的发展历程启示出，新型城镇化需找寻类似中心镇小城市这样的培育载体，突出小城镇培育目标、发展导向、工作重点与发展举措，适时加以体制机制创新保障和资源要素保障，推动小城镇向小城市转型提升发展；在适当的时候，中心镇和小城市培育试点还可实现镇级市的破题，甚至将镇级市完全升格为县级市或改为区。
（五）在建设规模上，坚持“适度规模”和“功能耦合”相结合。摒弃“贪大求全”城镇发展思路，充分将小城镇“小”的特点发挥出来，将“小”的特点变成“小”的优势、“小”的特色和“小”的竞争力，将“小的即是美的”理念深入人心，融入血脉。同时，充分考虑到小城镇的要素资源承载力，特别是小城镇有其最佳的规模经济点和可供探索的动态发展临界点，需要以此为基础，寻求最佳人口集聚区间、最佳规模以及能源及水资源保障和最佳功能的匹配与耦合，优化中心镇、小城市以及一般建制镇为载体的新型城镇化运行成本。
（六）在建设内容上，坚持“全面建设”和“特色发展”相结合。新型城镇化建设既要着眼于美丽中国建设，走美丽城镇、生态乡镇的发展道路，又要走“五位一体”全面建设、协同发展的城镇化。同时，也要把培育和做大做强做优特色产业以及创新型集群发展，作为提升新型城镇化实力、加快转型升级的核心内容，因地制宜地推动小城镇宜工则工、宜农则农、宜游则游式的发展。
（七）在实现路径上，坚持“顺势而为”和“量力而行”相结合。遵循城镇化发展规律，防止大中城市的过度发展，把发展小城镇与改造传统农业和发展特色产业相结合，抓住城乡统筹发展、协调发展和融合发展的结合点，依靠小城镇接受大中城市的人才、资金、技术、规划和治理等辐射，逐步形成城乡一体的产业体系、市场体系、要素体系和制度体系，充分释放新型城镇化发展潜力。同时，坚持量力而行、尽力而为，根据小城镇现有区位优势、资源禀赋、文化传承等，从实际出发，注重特色、塑造气质，加快走出一条符合自身发展规律、富有本地特色的新型城镇化道路。
（八）在指标导向上，坚持“五化融合”和“三新一高”相结合。探索小城镇产业、城镇、社会、生态和管理五个现代化，并将新型城镇化发展导入共同富裕的现代化上来，如小城镇富民产业基础以及产业链和产业基础高级化、小城镇基本社会保障和配套住房保障的城镇化水平、小城镇科教文卫体等公共服务均等化水平、小城镇绿色低碳增长方式、小城镇“规划-建设-管理”一体化程度和现代社会治理模式创新以及与小城镇发展相适应、权责一致、运作顺畅的现代高效服务型政府上来。
