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作者：刘万金 王金慧 崔静星（东平县人民法院） 【内容提要】 集体土地征收中，“钉子户”无权对后续行为和征地决定提起诉讼，只能请求行政机关依法作出征地补偿安置决定。如果“钉子户”对后续行为和征地决定提起诉讼，人民法院应当在裁定不予立案或者驳回起诉的同时，引导其提起履行补偿安置职责诉讼，请求依法“作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”同时，对有关行政机关发出司法建议，建议其尽快依法履行法定职责，以切实解决争议，维护社会和谐稳定。 【关键词】集体土地征收 钉子户 治理对策 近年来，随着我国城市化建设的迅猛发展，大量集体土地被征收为国有。但是，因为法律制度供给不足、征收程序不规范和被征收人的依法维权意识不强等原因，引发了大量的矛盾纠纷。其中，尤其以“钉子户”问题最为突出。 “钉子户”问题表现为，集体土地征收并“毛地”出让给开发商进行商品房开发后，[①]“钉子户”不服行政机关对开发商进行的不动产登记，以保护其土地使用权和房屋所有权为由提起行政诉讼，请求撤销不动产登记。由此引发的问题是：“钉子户”是否具有对该不动产登记行为提起行政诉讼的主体资格？如果没有，“钉子户”应当如何寻求救济？该问题应当如何予以治理？ 对此，笔者从以下四个方面展开分析。 一、集体土地征收中不动产物权变动的时点 集体土地征收，是指国家为了公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征收为国有的行为。 讨论“钉子户”的诉讼主体资格，首先应当明确集体土地所有权和使用权在集体土地征收过程中灭失的时点。对此，理论上、实践中存在以下几种不同观点： （1）征地决定作出时。该观点认为，行政行为一经作出，即具有公定力、确定力和执行力。因此，征地决定作出时即发生物权变动。 （2）征地决定公告时。该观点认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）及其实施条例的规定，征地决定经公告送达，被征地主体知情后，征地决定才发生法律效力。因此，征地决定公告时，即发生物权变动。 （3）征地程序完成时。该观点认为，基于保护被征收人利益的考虑，在土地征收机关的土地征收程序完成时，才发生物权变动。 （4）权属凭证注销时。该观点认为，根据不动产物权登记公示公信原则，[②]在土地征收机关的土地征收程序实施完毕，并依法注销原权利人的权属凭证时，才发生物权变动。 笔者持上述第二种观点。理由如下：《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”（民法典施行前，该规定安排在物权法第二十八条。[③]）《最高人民法院行政审判庭关于签订征收补偿协议后被征收人与强制拆除房屋行为是否具有利害关系等问题征求意见的复函》（行复〔2021〕140号）：“……依照原《物权法》第28条的规定，征收决定生效时被征收房屋发生物权变动……”。据此，征地决定具有物权设立效力，其一经作出并公告，国有土地所有权即宣告设立，原集体土地权利人的不动产物权（所有权、使用权）同时灭失，转化为补偿安置请求权（债权）。 二、“钉子户”是否有权对后续行为提起诉讼 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条的规定，与被诉行政行为具有利害关系，是当事人提起行政诉讼的法定条件。征地决定作出并公告后，先后存在国有土地使用权出让、不动产登记等后续行政行为。实践中，“钉子户”往往对后续的不动产登记行为提起行政诉讼。对于“钉子户”是否有权对此提起诉讼，有分歧意见。 有观点认为，集体土地被征收后，土地所有权性质发生了改变，但改变后的国有土地使用权在被征收人所享有的补偿安置之债尚未实现前，依然实际掌握在被征收人手中，从而事实上形成了一种持续占有不动产直至债权圆满清偿的权利状态，这种权利状态非常类似于不动产质权。参照物权法第一百九十一条第二款关于“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外”的规定，在补偿安置尚未依法落实的情况下，依然占有土地、房屋的被征收人（即“钉子户”），对征收人实施的后续出让、颁证等行为提起诉讼的，具有原告资格。广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第1025号行政判决认为：“虽然涉案土地已由广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字（2006）65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，可以由集体农用地转为建设用地，但是，中山市人民政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成。在此情形下，原中山市国土房管局即与大俊公司签订国有土地使用权出让合同，构成违法”。 笔者认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”参照该规定，在先后两个或者多个行政行为连续侵犯当事人合法权益的情况下，当事人应当首先对在先的行政行为主张权利，而不是越过在先的行政行为，默认其效力，径行对后续的行政行为主张权利。 集体土地征收中，最先影响被征收人土地权利的行政行为是征地决定，而非后续的不动产登记等行政行为。因此，被征收人如果主张权利，首先应当对征地决定主张权利，而不能默认其法律效力，径行对后续行政行为主张权利。最高人民法院（2019）最高法行申11032号（桑春功等6人诉山东省政府行政复议案）行政裁定认为：“再审申请人房屋所占用的土地已由农村集体所有转为国家所有，案涉国有土地使用权亦发生了多次转移。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条……的规定，复议机关在再审申请人未就土地征收以及在先的国有土地使用权变动行为申请救济，直接针对淄博市人民政府向淄博正承置业有限公司颁发……国有土地使用证的行为申请行政复议的情况下，以其与案涉颁证行为不具有利害关系为由驳回其行政复议申请，并无不当。”最高人民法院（2020）最高法行申5080号（李成金诉太和县政府土地行政登记案）行政裁定认为：“被诉……国有土地使用权证系集体土地被征收转为国有用地后，原审第三人通过出让获得的权属证书。李成金原享有使用权的集体土地，经历了土地征收、地上附属物补偿、国有土地挂牌出让等程序。因此，对申请人权益产生实质影响的是集体土地征收及补偿等行为……李成金与被诉行为之间没有利害关系……”。 因此，“钉子户”不能以保护其集体土地所有权或者使用权为由，对土地出让、不动产登记等后续行政行为提起行政诉讼。 需要说明的是，“钉子户”不具有对不动产登记等后续行政行为提起行政诉讼的原告资格，不等于其不具有对强拆行为提起诉讼的原告资格。最高人民法院（2018）最高法行申4272号（于三虎诉渭滨区政府行政强制拆除案）行政裁定认为：“在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得补偿安置前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋除应当遵循'无补偿则无征收’的原则外，还应当遵循'先补偿、后拆迁（执行）’的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。”《最高人民法院行政审判庭关于签订征收补偿协议后被征收人与强制拆除房屋行为是否具有利害关系等问题征求意见的复函》（行复〔2021〕140号）认为：“……依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条第1款的规定，应当补偿安置在先、被征收人搬迁在后。对房屋强制拆除行为提出起诉的，起诉人提供证据初步证明合法权益遭受不利影响，应当先认定其与被诉行政行为具有利害关系，依法予以立案。立案之后，应当结合被征收人是否仍在房屋内居住生活、被征收人是否腾空交付房屋、房屋内是否存有物品等因素，实体审查被诉行政行为是否实际影响原告的实体利益、被诉行政行为作出时是否应考虑原告的合法权益等情况，对其与被诉行政行为是否具有利害关系作出综合认定。” 三、“钉子户”是否有权对征地决定提起诉讼 主流观点认为，征地批复即为征地决定，而征地批复不可诉。理由如下： 《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》【（2005）行他字第23号】明确：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”因此，征地决定属于不可诉的行政行为。最高人民法院在（2020）最高法行申8645号（闫庆旺等5人诉天津市政府行政复议案）行政裁定中就认为：“省级人民政府作出的征收土地批复，以及对征用土地决定作出实体处理的行政复议决定，属于法律规定的最终裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围。” 退一步讲，即便征地批复可诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条的规定，[④]对涉及农村集体土地的行政行为不服，提起诉讼的原告应当限定为村集体经济组织、村民委员会或者过半数以上村民，即被征地农民个人的意愿应当转化为村农民集体的意愿，以农民集体经济组织的名义对外主张权利。由此得出的结论是，“钉子户”作为远远少于“半数”的村民个体，无权对征地决定提起诉讼。 四、“钉子户”的权利救济及其治理对策 “钉子户”权利救济不畅，“钉子户”问题治理不力，在一些地方似乎成了难以治愈的“顽疾”，其原因是多方面的。 首先，法律制度供给不足。在国有土地上房屋征收补偿方面，2011年1月21日公布施行的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止了2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，形成了较为完备的法律体系。该条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”但是，在集体土地征收领域，一直没有建立类似的争端解决机制。温家宝总理在任期间，曾经两次公开表态任期内一定要出台集体土地征收补偿条例。[⑤]然而，条例一直没有出台。 国务院于1998年12月27日发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”这两个文件分别对“补偿标准”和“补偿安置方案”的争端解决机制作出规范，然而似乎无助于“钉子户”问题的有效解决。 其次，土地征收实施程序不规范。集体土地征收过程中，市、县级政府及相关职能部门的职责和实施程序不规范，导致被征收人漫天要价，借机敲政府“竹杠”。为赶工期，行政机关往往在拆迁尚未完成的情况下，匆忙将土地“毛地”出让，把开发商也拖进纠纷之中，使问题变得更加复杂。 再次，被征收人的依法维权意识不强。征地补偿的法律目标是保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”“居住条件有改善”。[⑥]然而，实现该目标需要被征收人的积极参与。实践中，多数被征收人在征地拆迁初期往往采取消极观望的态度。表现为，不参与补偿安置方案的征求意见和听证程序；不配合对被征用土地的位置、地类、面积，房屋与地上附着物和青苗的种类、数量的调查和补偿登记；不按法定程序及时对市、县土地行政主管部门的调查结果提出异议；不在法定期限内对房屋等价值的评估结论申请复核和申请鉴定；在强制搬迁过程中不到现场或者不理性维权；等等。一旦矛盾长期得不到依法解决，个别被征收人就会对征收补偿的前端行为、中间行为、后续行为反复提起大批量的无效率的行政诉讼。这既涉嫌滥用诉权，又浪费了有限的司法资源，还易导致行政诉讼信访化，无益于纠纷的实质解决。 为了解决上述问题，最高人民法院行政庭于2019年10月出台了《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域）》。该纪要在“诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择”部分中指出：“无补偿安置协议或补偿决定且尚未被强制交出土地的，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼”。然而，由于没有明确的法律依据，实践中仍然存在分歧。最高人民法院（2020）最高法行申2313号（孙爱花诉洛阳市政府不履行法定职责案）行政裁定就认为：修订前的土地管理法实施条例“并未规定市、县人民政府在征收集体土地过程中，应当作出土地或者房屋征收补偿决定，亦未规定被征收人可以向市、县人民政府申请作出补偿决定。本案中，孙爱花以洛阳市政府征收其宅基地上房屋为由，诉请洛阳市政府作出书面安置补偿决定，二审法院以缺乏法律依据为由，判决驳回孙爱花的诉讼请求，并无不当。” 笔者认为，对于集体土地征收中征收人与被征收人不能达成补偿安置协议形成的“钉子户”，行政机关可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出补偿决定。相应的，“钉子户”也有权请求行政机关履行征收补偿安置法定职责。理由是： 集体土地征收中，行政机关在省级政府作出征地批复，并与农村集体经济组织达成土地征收补偿协议的情况下，有权依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出征收补偿决定。[⑦]最高人民法院在（2020）最高法行申1478号（邱国训诉南通市政府土地行政登记案）行政裁定中认为：“申请人所称的其在涉案土地上的承包地及宅基地、自留地的物权权益已因征收行为而转化为安置补偿的权益，对于行政机关对被收归国有后涉案土地的物权处置行为，其依法不再属该行政行为的相对人以及其他利害关系人。申请人如对补偿安置不服，可直接针对补偿安置事项提出主张。” 2021年9月1日起，根据即日起施行的新修订的土地管理法实施条例第三十一条的规定，该问题不应再存在争议。该条明确规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”据此，对于未达成补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。关于该规定的适用，笔者认为，该规定属于程序性而非实体性规定。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，同样适用于该条例施行前的土地征收行为。 关于行政机关作出征地补偿安置决定的实体法依据，主要有：土地管理法（2019）第二条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”（原物权法第四十二条第二款：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”民法典将该内容安排在第二百四十三条第二款：“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。” ） 综上，集体土地征收中，“钉子户”无权对后续行为和征地决定主张权利，只能请求行政机关依法作出征地补偿安置决定。人民法院在以“钉子户”不具备原告资格为由裁定驳回起诉的同时，应当引导其提起履行补偿安置职责诉讼，请求依法“作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”同时，对有关行政机关发出司法建议，建议其尽快依法履行法定职责，以切实化解行政争议，维护社会和谐稳定。 注释： [①] “毛地”出让，即土地出让时尚未完成拆迁补偿安置，地上物尚未拆除、清除，政府直接按照土地的现状进行出让，开发商承担拆迁补偿安置费用，甚至直接负责动迁工作。原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)要求：“……实行建设用地使用权？'净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系……”《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）第四条明确规定，“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得'毛地’出让”。 [②] 《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款规定 ：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。“ [③] 《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。” [④] 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第三条第一款 村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 第四条 土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。 [⑤] 《温家宝：今年将制定并出台农村集体土地征收补偿条例》；http://news.cntv.cn/china/20120314/112076.shtml（最后访问时间：2022年2月3日） [⑥] 《中华人民共和国土地管理法》（2019）第四十八条。 [⑦] 参见最高人民法院（2016）最高法行申170号（吕树坤诉松山区政府房屋征收行政补偿决定案）行政裁定。 |
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