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开发区作为体制机制改革的“试验田”、区域经济发展的“增长极”和产业转型升级的“强引擎”，其扁平、精简、高效的管理体制发挥了重要作用。但由于开发区管委会作为政府派出机关的特殊性，历次党政机构改革和事业单位改革基本都未涉及开发区，其管理体制在近40年发展过程中沉积的不少矛盾未能有效化解，一定程度上影响了开发区创新发展的势头。 最具代表性的现状问题之一，就是目前十分普遍的开发区代管街镇管理模式。这种模式是开发区在特定发展阶段形成的产物——源于一段时期内空间发展的客观需要，始于当时行政管理的临时安排。具体而言，一方面，早在设立初期，开发区规划面积相对较小，大多仅有几平方公里，随着开发区企业的大量入驻，原有的管辖范围难以满足开发区快速发展所需。为了对周边区域统一规划和建设，扩大开发区经济发展的辐射带动作用，代管周边相邻街道（乡镇）成为当时开发区扩容升级的有效途径。另一方面，随着开发区产业人口的集聚，衍生出越来越繁杂的社会治理事务，为了加强统一管理，减少与行政区或街镇的协调摩擦，特别是解决征地、维稳等棘手难题，调动街道（乡镇）的积极性，代管街镇成为提高行政管理效能的临时安排。 正视弊端：体制改革势在必行 事实上，代管街镇模式在开发区发展初期也曾发挥正面影响，但随着社会监管任务的加重，其诸多弊端也日益凸显。 主责主业有所偏移。我国的行政管理体制是建立在行政区基础上的，行政区是进行资源配置和社会管理的基础。代管街镇模式割裂了原本“市政府—区政府—街道”成熟的制度链条，开发区成为连接市政府与街道的唯一管理通道。当社会事务增多时，市级部门同时面临既要对县（区）级进行管理、又要代开发区行使部分县（区）级具体事务的矛盾，促使市级部门以“属地管理”等名义，将原先应由县（区）级承担的职责下放给开发区，开发区“小马拉大车”超负荷运转的现象就出现了。 代管街镇模式下，市区两级间职责边界不清等问题难以避免，社会事务增多后开发区选择式治理所带来的潜在社会问题也会不断暴露。沉重的社会管理包袱，加之条线考核任务的加重，消耗了开发区大量的人力物力，功能定位逐步偏移主责主业，导致开发区难以一心一意谋发展、凝心聚力搞建设。 机构规模逐步膨胀。在组织架构上，行政区有一套自上而下统一规范且较为合理稳定的机构设置，而开发区机构设置由于缺乏统一性，在内外部环境的干预下，容易出现随意性设置，同时面临人员冗余与人手不足并存的窘境。开发区在设立之初按照“小政府、大社会”理念，以扁平化的管理架构、精简的机构设置，最大限度避免了层级管理、多头管理带来的行政成本，提高了施政效率。但随着社会管理职能的延伸，客观上要求开发区增设机构、多配职数、扩充人员来进行承接，加之督察考核以及各条线直接或间接的干预，导致开发区机构设置“叠床架屋”、层层“挂牌”，呈现行政体制复归趋势，以及“官多兵少”“头重脚轻”等管理架构失调的局面，进而影响决策和执行效率。此外，开发区组织编制部门往往级别偏低（或未相应高配），易受多方制约，难以形成相对稳定的制度安排，而依靠自身进行系统科学、自下而上的改革也有些“力不从心”。 …… …… （详细内容请关注《中国开发区》杂志2022年第6期（总第111期）。） 作者：南通经济技术开发区党工委编办 |
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