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案卷制作的问题，表现形式很多。2021年12月云南省农业农村厅办公室整理发布了“农业行政处罚案卷存在的问题”，归纳的比较全面，分阶段、分文书、分领域地进行了细致说明，总体上很值得学习。 问题很多，但最大的问题是什么？ 从基层办案的角度看，违法事实认定、证据、法律适用、自由裁量、程序和文书规范，都是重要问题。这些方面都需要力争达到法律要求。但是，从案卷评查的过程看，笔者理解最大的问题是证据。或许是因为，参与评查的案卷，已经经过筛选，而证据问题则是较难把握的法律问题。 证据问题的四种表现 首先，证据制作形式不符合规定的要求。 文书也是证据。常见文书中的询问笔录和现场检查勘验笔录，程序规定和农业行政执法文书制作规范规定的很明确，按照规定制作即可。证据里面，照片打印件和台账复印件的取证，问题比较严重。对于照片打印件和台账复印件，务必按照最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第十条第一款第一项、农业行政处罚程序规定第三十五条规定制作。 即农业行政处罚程序规定“第三十五条 收集、调取的书证、物证应当是原件、原物。收集、调取原件、原物确有困难的，可以提供与原件核对无误的复制件、影印件或者抄录件，也可以提供足以反映原物外形或者内容的照片、录像等其他证据。复制件、影印件、抄录件和照片由证据提供人或者执法人员核对无误后注明与原件、原物一致，并注明出证日期、证据出处，同时签名或者盖章。” 需要注意的是，签名并不等于确认了复印件与原件无异。有的案件中，执法人员把举报人提供的证据资料交由当事人签“与原件无异”，这是没有道理的。谁持有原件，谁在其复印件上签“与原件无异”。 其次，入卷的证据不充分或者说达不到证明涉案违法事实的目的。 比如当事人陈述自用，再比如当事人讲召回。一旦认定成立自用或召回，将对案件事实产生重大影响，涉案数额、罚款基数、办案程序甚至责任性质都将发生变化。从证据上来看，当事人单方陈述的、对自己有利的证据，属于孤证。执法人员这时需要做的，不是直接下结论“构成自用、召回”，也不是就地争论“是否构成自用、召回”，而是进一步深入调查。参考：经营者主张产品“自用”，如何处理？ 关于召回，执法实践中，一般把召回违法产品，或者赔偿遭受损失的消费者认定为消除或减轻违法行为危害后果。笔者赞同这种做法。但是在取证时要注意，召回违法产品，是指案件当事人召回违法产品，而不是指当事人的“下家”召回违法产品。谁实施了召回，在调查中一定要明确，在事实认定中一定要讲清楚。同时，对“召回”或者“追回”已售出的违法产品行为的证据，要充分确凿：比如召回时间、数量、产品名称、环节、过程、结果，都要明明白白，要有相关人员或证据佐证。仅凭当事人的召回说明，一般不足以认定构成了“消除或减轻违法行为的危害后果”。 还有一个问题，案卷中非常常见：照片打印件的内容看不清或者完全无法看清。这个现象表明，执法人员没有搞清楚为何要拍这个照片、拍了作何用，能不能起到这个作用。 再者，证据之间相互矛盾或者不能相互印证。 从案卷评查的角度看，有的矛盾，是可以“容忍”的，而有的矛盾，则是完（ke）全（neng）无（yi）法（piao）接（fou）受（jue）的。 尤其要注意以下问题：不同文书的制作时间完全一致；照片内容与检查笔录记载内容不能相互吻合；检验报告抽样单载明的样本基数与处罚认定的样本基数不一致；不同时间销售的几种违法产品记载在同一张销售台账记录上（一般是不符合常理的）；销售台账或发票上载明的产品名称，与涉案产品全称不一致且没有任何说明；被询问人签名完全无法辨识究竟是哪几个汉字或在不同阶段文书上的笔迹显著不同。 举个照片造成证据矛盾的例子。比如，检查笔录讲检查勘验时当事人在现场，并进行了拍照取证；但是，拍的照片里面只有执法人员和手里拿的涉案产品。再如，渔政案件检查笔录讲5个人在一起违法捕鱼并拍照取证，但是，拍的照片里面只有4个人在进行捕鱼作业。参考：如何从法律角度理解农业执法办案的瑕疵问题；关键信息写错、证据之间矛盾容易导致事实不清，执法错案：现场照片与现场笔录、询问笔录相互矛盾。 最后，遗漏了对违法行为发生时间的取证。 违法行为的发生时间，会影响行政处罚追溯时效。比如，违法动物诊疗中违法使用兽药行为是在发现违法行为之日两年前发生的，这种情况下，根据程序规定，本案是不符合立案条件的；当然，连续或继续性违法行为另当别论。再比如，在蔬菜种植田发现丢弃的毒死蜱的袋子，这类案件必须要调查清楚使用时间；否则，会造成整个案件事实不清。 有关建议 为了避免上述问题，建议做好以下几个方面： →第一，【制定取证提纲】要收集固定哪些证据？→【形成证据目录】收集到了哪些证据？→第二，【制作证据说明】收集到的证据能不能证明和充分证明涉案违法行为的事实、证明的是什么事实？说明内容包括：证据形成时间，证据的出处（可分为执法人员收集和当事人提供），证据证明的对象（要证明啥），证据的种类。→第三，【开展证据审核】收集到的这些证据，制作形式是否符合规范要求？最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第十条至第十五条、农业行政处罚程序规定第三十四至第四十一条。各地有规定的，注意执行各地有关规定。→第四，【开展证据审核】收集到的这些证据，相互之间能否相互印证且达到一致？→第五，【开展证据审核】收集到的证据能不能证明涉案违法行为依法应予立案处罚？ |
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