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规范性文件是行政行为的重要依据与源头，也是实践中产生行政争议的因素之一。行政诉讼法在行政复议一并审查、规范性文件备案审查制度的基础上确立了行政诉讼规范性文件一并审查制度。本文从相关法律、案例以及观点等方面梳理行政诉讼中对规范性文件进行一并审查的审查范围的相关知识点，供读者参阅。
法信 · 裁判规则 1. 对规范性文件进行司法审查应审查提请主体与审查客体是否具备相应资格——张某某诉上海市黄浦区人民政府房屋征收补偿决定及上海市人民政府行政复议决定案 案例要旨：对规范性文件进行司法审查主要围绕三个方面的内容展开：一是提请主体与审查客体是否具备相应资格；二是制定程序及职权是否合法；三是制定内容是否合法。 案号：（2016）沪行终514号 审理法院：上海市高级人民法院 来源：陈亚娟编：《跨行政区划法院审判理论与实践》，人民法院出版社2020年4月出版。 2.在上下级规范性文件规定存在冲突时应当首先审查规范性文件的合法性、地域性和有效性——贾洪泷诉济南市历城区食品药品监督管理局行政奖励案 案例要旨：根据现行《立法法》的规定，在上下级规范性文件规定存在冲突时如何处理难以找到确切依据，司法裁判往往也不够明晰。对此，应当立足个案的具体情形，遵循相对统一的裁判路径和选择适用标准，即应当首先审查部门规范性文件的合法性、地域性和有效性。在上下级部门规范性文件均有效的情况下，如果下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致，应适用上级部门规范性文件规定；在选择适用上级部门规范性文件的一般标准时，应遵循对相对人有利的特殊标准。最后，还应结合社会形势和相关政策，对特定行政领域规范性文件的选择适用进行综合权衡和把握。 案号：（2018）鲁01行终441号 审理法院：山东省济南市中级人民法院 来源： 《法律适用（案例）》2019年第10期 3.授权组织制定的规范性文件不属于《行政诉讼法》规定的一并审查的范围，应进行法律适用审查——王培隽诉上海市律师协会不服律师执业申请答复案 案例要旨：律师协会是被法律法规授权对申请律师执业人员实习管理的自治性组织，其在行使被授权管理事项时，具有行政法上的主体资格。律师协会制定要求申请律师执业人员提供实习律所缴纳社保证明，属于被授权管理事项。律师协会不具有国务院部门和地方政府及其部门身份，关于对其规范性文件的审查不属于《行政诉讼法》规定的一并规范性文件的审查，但仍应进行法律适用审查。 案号：（2017）沪03行终48号 审理法院：上海市第三中级人民法院 来源：《人民法院案例选·总第139辑》（2019.9） 4.在行政诉讼中，规范性文件“不可单独诉”“不可脱离诉”，法院通常不审程序以及合理性，且不诉不审、只做条款审查——蔡迅诉珠海市司法局、珠海市人民政府司法考试成绩查询案 案例要旨：无论是作为抽象性行政行为的规范性文件还是具体行政行为，二者本质无异，都应从是否减损权利或增设义务方面来予以识别。在行政诉讼中，规范性文件“不可单独诉”“不可脱离诉”，法院通常不审程序以及合理性，且不诉不审、只做条款审查，同时在立案、庭审前、庭审阶段对其是否可诉具有释明义务。规范性文件附带审查的常态化有利于权利救济，进而强化司法权威。 案号：（2016）粤04行终108号 审理法院：广东省珠海市中级人民法院 来源：《人民法院案例选案例·总第120辑》（2018.2） 法信 ·司法观点 行政案件中一并审查的规范性文件的范围 行政诉讼法第五十三条第二款规定，一并请求审查的规范性文件不含规章。《行诉解释》第二条第二款规定：“行政诉讼法第十三条第二项规定的'具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”第一百四十五条规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”以上规定可以作为界定规范性文件范围和内涵的参照依据。具体理解时应当把握以下方面：第一，立法性文件不属于可以一并审查的规范性文件。所谓立法性文件，主要是法定的有权机关按照立法法的规定制定的法律依据，包括法律、行政法规、地方性法规以及规章等。对立法性文件合法性提出异议的，应当按照立法法规定的相关程序进行，不属于行政诉讼的审理范围。第二，与被诉行政行为相关的规范性文件可能有多部，相关条文可能有多条，但一并审查的规范性文件通常仅限于作出被诉行政行为直接依据的规范性文件。关于“所依据”的界定，主要是指在行政行为中直接引用的或行政机关在答辩时用以证明行政行为合法性的规范性文件。第三，可以审查的范围，除涉及规范性文件的整体合法性如制定权限或程序等进行全面审查之外，通常仅限于行政行为作出时直接引用的具体条文，而非对规范性文件的所有条文逐一审查。但需要注意的是，关于“依据规范性文件作出”的理解不能过窄限制，既包括规范性文件作为行政机关作出行政行为的权限依据，也包括行政行为具体内容的法律依据。第四，行政相对人请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象。对于行政相对人未提供或未明确需要审查的规范性文件，人民法院可以不按照一并审查制度进行审查及处理。另外，在具体理解时，应当理清规范性文件的一并审查与人民法院对法律依据的合法性审查之间的联系与区别。人民法院应当主动全面审查被诉行政行为的合法性，即行政相对人是否提出一并审查规范性文件，对于行政机关用以证明行政行为合法性所依据的规范性文件，人民法院都应当予以审查，且审查的方法、结论等与一并审查并无不同。二者的区别主要表现于经审查认为规范性文件不具有合法性之时，是否需要进一步采取相应的处理措施。 （摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年9月出版，第367-368页。） 法信 ·法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正） 第五十三条 【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第六十四条 【规范性文件审查和处理】人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。 2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 第一百四十八条 人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”： （一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的； （二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的； （三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的； （四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的； （五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。 法信第2452期 内容编辑：小雪花 排版编辑：Alice（实习） |
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