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俄乌冲突如何影响欧盟的对非人道主义援助?

 平心静气定神闲 2022-11-29 发表于河北
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图源:Modern Diplomacy

俄乌冲突如何影响欧盟的对非人道主义援助?

作者:张超

中国社会科学院欧洲研究所助理研究员

俄乌冲突导致了严重的人道主义危机,大量乌克兰民众流离失所并涌入欧盟。为应对乌克兰的人道主义挑战,欧盟对其开展了大规模的援助行动。从冲突暴发至11月16日,欧盟已向乌克兰提供了多达5.23亿欧元的人道主义援助资金。当前,非洲同样面临严峻的人道主义挑战,而俄乌冲突将会对欧盟的对非人道主义援助和欧非关系造成不利影响。

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非洲的人道主义形势

近年来,新冠疫情、长期冲突和气候变化相互交织,显著恶化了全球人道主义形势。2022年10月31日,联合国人道主义事务协调办公室发布了《2022年全球人道主义概览》更新报告。报告显示,2022年全球预计有3.24亿人需要人道主义援助,而为了援助其中的2.15亿人,需要508亿美元的资金。相较来说,2018年全球需要人道主义援助的人口为1.358亿人,相应的资金需求则为251亿美元。

非洲是全球人道主义形势最为严峻的地区,也是长期以来国际社会人道主义援助的重点。就非洲来说,2022年,该地区将有1.274亿人需要人道主义援助,占全球有需求人口总数的39.3%,而资金需求则达到167亿美元。2022年,全球前十大最需要援助的国家中,有六个是非洲国家,分别是埃塞俄比亚、索马里、南苏丹、刚果(金)、刚果(布)和尼日利亚。

尽管全球人道主义援助需求有了显著增加,但世界各大援助方提供的资金却没有及时跟上。2018年,全球人道主义援助资金的61.1%得到满足,但2022年这一比例目前仅为46.1%,从而造成了联合国人道主义援助系统有史以来最大的资金缺口。

非洲也是援助资金短缺的受害者。近年来,非洲的人道主义援助资金缺口呈逐渐扩大之势。截至2022年10月底,联合国共发布了46项人道主义响应计划和紧急募捐呼吁(Flash Appeal),其中20项与撒哈拉以南非洲有关,涉及1.24亿有需要的人口。为援助其中的8358万人,合计资金需求约为52亿美元,但至今获得的援助资金仅为约24亿美元,资金需求满足的比例与全球平均水平相当。

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来源:Financial Tracking Service

02

欧盟对非人道主义援助概况

欧盟是世界第三大人道主义援助方。2021年,欧盟主管人道主义援助事务的欧洲民事保护和人道主义援助行动总司(ECHO)提供了26.8亿美元的援助资金,占全球人道主义援助总额的约9%。长期以来,非洲一直是欧盟人道主义援助的主要地区之一。2021年,ECHO的十大受援国中有四个是非洲国家,分别是南苏丹、尼日利亚、埃塞俄比亚和索马里。2006年以来,欧盟对非人道主义援助资金规模总体保持相对稳定,但对非人道主义援助占欧盟人道主义援助总支出的比重有所下降,从2012年峰值时的51.1%下降至2020年的32.7%。
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来源:Creditor Reporting System

32021ECHO的前十大受援国

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来源:Financial Tracking Service

缓和非洲的人道主义形势是欧非的共同关切。对欧盟来说,人道主义援助并非是简单的“救急”行动。欧盟认为,人道主义、发展和安全之间存在紧密的关联,通过将三者行动联系起来,才能起到互补的效果,并更好地实现发展和安全目标,并预防人道主义危机的出现。欧盟长期以来重视人道主义—发展,以及发展—安全之间的紧密联系,并在2013年提出了加强三者协调的“综合路径”(Comprehensive Approach)。该路径强调欧盟不同部门之间、欧盟和成员国之间在应对危机和冲突问题上的协调,并强调欧盟综合运用人道主义援助、发展、外交、贸易、安全等政策工具应对外部挑战。在“综合路径”基础上,2016年,欧盟又提出了应对外部危机和冲突的“融合路径”(Integrated Approach),并将其确定为一种多阶段、多维度、多层次和多边的路径,从而扩展了“综合路径”的范畴。

此后,人道主义援助越来越成为欧盟对外关系包括对非关系中“融合路径”的一部分。2020年9月,欧盟发布了题为《对非洲全面战略》的通讯文件,提出“欧盟应调整和深化对非洲和平努力的支持,重点是对冲突和危机采取融合路径,在冲突周期的所有阶段采取行动,投入于预防性打击激进主义、化解分歧和稳定,并更好地将人道主义、发展、和平和安全努力联系起来。”2021年4月,欧盟及其成员国与非加太国家代表草签了新的伙伴关系协定,即《后科托努协定》。在这份协定中,欧盟及其成员国与非加太国家同意合作应对干旱、传染病等导致的人道主义危机,并将应对人道主义危机与解决非法移民问题联系起来。此外,协定继续强调加强人道主义和发展事务相协调的重要性。今年2月,第六届欧盟——非盟峰会召开,并发表联合声明。在声明中,欧盟、非盟及其成员国领导人重申将通过“融合路径”维护非洲的和平与安全。

对欧盟来说,对非人道主义援助除了道德方面的考量之外,其重要性还体现在三个方面。第一,将非洲作为“融合路径”理念的试验场。早在2017年,为进一步在实践层面推动人道主义援助和发展援助的协调,欧洲理事会就发布了《关于实施“人道主义—发展联结”》的结论文件,鼓励欧盟委员会和成员国在一些试点国家推动人道主义援助和发展援助的联系进程。在此基础上,欧盟及其成员国最终选定尼日利亚、乍得、乌干达、苏丹、缅甸和伊拉克等六个国家作为首批试点国家。

第二,通过服务于对非移民和难民政策,防止移民和难民危机重演。这一点在俄乌冲突爆发后变得更加突出。今年9月,欧洲议会议长梅特索拉(Roberta Metsola)曾警告称,非洲面临的粮食危机可能导致“人口的大量移动”,欧盟应对此做好准备。事实上,今年6月,欧盟就曾提出将动员6亿欧元资金(其中包括1.5亿欧元人道主义援助资金),协助非加太发展中国家应对因俄乌冲突而恶化的粮食安全状况。

第三,从长远来看,以人道主义援助服务于欧盟在非经济利益。欧盟试图通过推动非洲的绿色和数字化转型,在此过程中进一步占据非洲市场优势地位。2021年,欧盟提出“全球门户”倡议,将非洲作为实施该倡议的主要地区,并提出了1500亿欧元的对非投资计划。而要保证其投资项目的顺利开展,就必须防止非洲人道主义形势恶化。

03

俄乌冲突对欧盟对非人道主义援助的影响

俄乌冲突可能对欧盟对非人道主义援助和欧非关系造成三方面的影响。

第一,挤占对非援助资源。欧盟将大量资金用于对乌克兰人道主义援助,可能导致其无法有效应对非洲人道主义危机。俄乌冲突爆发后不久,就有学者指出欧盟可能将不得不分散援助资源。对此,今年3月,欧盟危机管理委员莱纳契奇(Janez Lenarčič)曾承诺,不会因应对乌克兰人道主义危机而减少对其他危机的援助力度。欧盟外交与安全事务高级代表博雷利也提出,“尽管我们有自己的困难,但我们必须增加对受这场战争间接影响影响最大的贫穷国家的支持,包括非洲和中东。”

但从2022年援助资金的分配来看,乌克兰毫无疑问是欧盟援助的重点。2021年,乌克兰尚不在ECHO前十大受援国之列,但2022年,乌克兰一跃成为ECHO的最大受援国,吸收了其援助资金的近30%。与此同时,非洲国家中只有刚果(金)、索马里和马里排在ECHO受援国的前十位,分列第七、第九和第十位。此外,撒哈拉以南非洲在欧盟人道主义援助资金中所占的比重,也从2020年的36.2%下降到2021年的29.1%,并进一步降至2022年的25%。 
图4:2022年ECHO的前十大受援国

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来源:Financial Tracking Service

第二,加剧援助资源分配不均。欧盟的人道主义援助资源并不是完全根据人道主义危机的严重程度进行分配的,在非洲内部也是如此,特别是那些“被遗忘的危机”(Forgotten Crisis)更不容易获得援助资源。根据ECHO的定义,“被遗忘的危机”指的是“严重的、旷日持久的人道主义危机,但人们获得的国际援助不足或根本没有。”欧盟承诺每年将其人道主义援助资金的15%用于应对“被遗忘的危机”。2021年,欧盟开展了一次针对“被遗忘的危机”的评估,并指出了16场此类危机,其中一半在撒哈拉以南非洲。

俄乌冲突及其导致的欧盟人道主义援助资源紧张,可能加剧这些危机资源短缺的情况。比如,近年来南苏丹人道主义形势持续紧张,需要人道主义援助的人口数量从2020年的750万增加到2022年的890万,为救助其中的680万人需要17亿美元资金,这一数字与2021年的16.8亿美元基本持平。但至今,欧盟提供的援助资金仅相当于去年全年的三分之一。马达加斯加的情况与此类似。2021年,马达加斯加需要人道主义援助人口为160万人,为救助其中的130万人需要1.66亿美元。今年,马达加斯加需要援助的人口数增加至330万人,而为救助其中的190万人,需要资金2.2亿美元,但至今欧盟向马达加斯加提供的援助资金仅约相当于去年总额的五分之一。

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来源:Financial Tracking Service

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