政科前沿 | 张正军等：公共行政的政治控制研究

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摘　要

公共行政虽并非纯粹的效率导向和技术过程而存在复杂的政治偏好或政治行为，却不意味着这种偏好或行为一概具有合理性而应得到普遍认同。当行政管理者的政治偏好和政治行为与委托人的预期不同或相背离时，这种偏好或行为便成为控制者警惕、预防或抑制的对象，由此衍生出公共行政复杂的政治控制问题，成为公共管理研究必须面对的重要议题，官僚政治控制理论是围绕这种议题衍生的专门研究。梳理分析不同时期官僚政治控制的文献可以发现，迄今为止公共行政政治控制的研究固然内容丰富且形式多样，却总体收敛于官僚自治的控制方法或机制。自我控制、首脑控制、司法控制、立法控制和民众控制，是这种研究聚焦的主要议题。公共行政政治控制研究的基本观点大多产生于围绕这些议题的认知发现。政治与行政“二分法”、官僚自治和行政组织的政策偏离，是公共行政政治控制研究的三个假设前提。公共行政政治控制研究即便存在缺点和局限，对公共管理实践特别是公共管理基础理论的建构仍富有重要价值或启示：公共管理学家不仅应重新审视行政与政治的关系，关注官僚自治和信息偏在的积极效应，加强控制控制者问题的研究，而且应在政治管理意义上深化对政治控制的探究。

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关键词

公共行政；官僚自治；信息偏在；政治偏好；政治控制

一、研究背景：“二分法”与

公共行政中的政治偏好和政治行为

公共管理研究的发展虽早已证明，公共行政过程并非威尔逊设想的那样可成为单一效率导向且不受党派信念、阶级立场或利益集团诉求影响的纯技术过程而存在复杂多样的政治偏好或政治行为,却不意味着政治行政“二分法”观点在主流学术领域已销声匿迹,也不意味着自然实存状态下难以剔除的政治意图、政治偏好或政治行为，在理性应然状态中一概具有合理性而应受到支持或认同。受多种因素的限制和影响，公共行政的实际过程不仅存在行政组织或行政管理者基于认知水平、工作能力、环境约束等主客观条件作用衍生的偏离组织使命或组织目标的离心行为，存在行政组织或行政管理者基于信息偏在和“经济人”特征诱发的损公肥私的机会主义行为，而且存在行政组织和行政管理者基于某种政治偏好、政治立场或政治信念产生的谋求、维护、偏袒特定人群、集团、阶层或利益共同体等形式不同的政治行为或政治博弈，这种行为与博弈不仅可能与公共利益最大化原则以及公共行政的职业道德或伦理要求相背离，而且可能与政治官员、政治决策者或委托人的政治诉求、政治立场存在差异和冲突，因而在公共管理实践中成为政治决策者或委托人不得不认真面对并设法治理的现象，据此保障行政组织及其职员的行政行为在政治方向上不出现偏差，保持既定或预期的政治立场得以实现并持续。如何对行政组织和行政管理者的政治偏好与政治行为进行有效控制，因此成为公共管理研究者长期关注的重要课题。包括坚持政治与行政“二分法”思想的许多学者，都或多或少意识到对公共行政实施程度和方式不同的政治控制的必要性。如古德诺就公开肯定政治对行政适度控制的意义，认为在民主治理政府中，表达国家意志或制定法律的机关必须对执行国家意志和法律的机关进行干预。虽然政治对行政的干预在古德诺那里更多体现的是组织结构之间的制衡关系，却同时蕴含着对行政行为实施适度政治控制的意义。古德诺的观点触及公共管理系统中长期令实践者和研究者纠结的一个大问题，即如何在承认并保持行政对政治的本质差别和适度独立性的同时，又能使拥有国家或政府权威的民选官员、政治决策者或委托人，对公共行政机构和行政管理者的组织行为实施有效的政治控制，以确保公共行政的政治偏好或政治行为不偏离政治决策者既定的目标和愿望，且能够以更小的成本支出实现委托人的收益预期或公共利益的最大化。

为探寻这种大问题解决的方法和答案，公共管理实践者和研究者付出了艰辛的努力。这种努力在国家治理的历史中虽早已存在，并通过政治、法律或管理思想的形式得以表征，但政治控制作为专门化学术研究议题的凸显，则源起于公共管理学产生后围绕政治与行政关系引发的日趋激烈和深入的理论纷争。在公共管理学诞生之前的人类历史中，国家事务的相对简单和政府规模的相对有限使公共行政不仅与政治浑然一体，而且在主流意识形态看来应理所当然地服从于当权者的政治偏好或政治诉求。当权者不但有权利和能力通过“名正言顺”的立法、政策或命令等多种方式对行政官员实施必要的政治控制，而且有机会和条件借助亲力亲为介入行政事务，利用直接履职、人事任免、培植亲信或排除异己等方式，对行政过程进行政治干预。这导致古代国家的公共管理总体而言具有显著的政治主导或政治统治特点。在政治主导或统治的公共管理实践中，统治者或政治决策者犹如家庭中的家长或家族中的首领，公共行政管理者则像家庭或家族中的成员，统治者把公共行政的任务当作个人事务分派给与已有相同或相似政治偏好的行政管理者，行政管理者像家臣那样按统治者的指令、偏好或意愿产生相应的行为。由于统治者可随意利用个人权威、社会等级或暴力专政对行政官员发号施令和进行撤换，强迫行政管理者做事而毋需顾及他们的兴趣，行政管理者也习惯于以家臣或随从身份定位自己的角色并对统治者的要求言听计从，政治与行政浑然一体的管理模式虽可能造成公共行政的低效率，其功能结构在表象形式上却显现出一定程度的逻辑自洽性，不仅掩盖了政治与行政固有的差异、矛盾或冲突，也抑制了公共管理研究者对行政与政治关系的认知兴趣和关注。工业革命及其诱发的公共管理学作为一门独立学科的产生改变了这种状态。工业革命的兴起和发展一方面实现了以机器取代人力、以大规模工厂化生产取代个体手工作业的生产方式的重大变化，导致产业组织规模的不断扩大和组织运行的复杂化，彰显了以工商企业有效运营为核心的职业管理的重要价值，孕育并催生了一般管理理论的形成；另一方面也带来公共事务的急剧增加、公共部门规模的快速扩大和公共行政的不断复杂化，刺激了公共管理实践对专业化行政人才、行政知识或行政技术需求的增长，孕育并催生了公共管理学的出现。按照公共管理学创始人的观点，公共管理学之所以应当且能够从政治学中分化出来成为一门有独立研究对象的学科，不仅在于行政和政治本质上分属于不同的社会现象，可作为独立的认知对象加以专门而系统化的研究，而且在于这种研究有利于揭示或发现公共行政的普遍规律，对公共管理学的创建和公共管理实践的改进有所裨益。在此意义上可以说，即使将行政与政治割裂开来的“二分法”观点受到多数人的批判或否定，肯定行政对政治一定程度和维度的独立性，对公共管理作为一门独立学科的建立仍具有必要性。为证明公共管理作为一门独立学科存在的合理性，公共管理学必须认同行政对政治的这种独立性。威尔逊之所以被视为公共管理学的创始人之一，是因为他在公共管理思想史上第一次以清晰明了的理论形式，专门论述并彰显了公共行政作为有别于政治的独立研究对象的必要性和可能性，为公共管理学从政治学中分化出来奠定了重要的本体论基础。

承认行政对政治的独立性固然为公共管理学作为一门独立学科的创建提供了本体论基础，却衍生出公共管理研究必须面对的几个问题：（1）肯定行政对政治的独立性并不意味着公共管理学可以脱离政治而在纯行政技术或效率意义上得以建立。即使行政和政治作为两种不同的社会现象有本质差别,也难以由此断定行政过程事实上就是政治无涉的。经验观察中随处可见的行政与政治难以剔除的相互影响和交融关系使人们有理由相信，威尔逊及其追随者在“二分法”中指谓的行政对政治的独立性只具有相对的性质，是特定认知视阈下的相对独立性，这种独立性只是在理性应然的理想状态才具有合理性。当我们将认知视阈从理性应然转向自然实存状态时，我们不可避免地终会发现并承认，公共行政的现实过程或多或少都受制于某种形式的政治影响，并因此凝结着一定的政治内容。（2）公共行政中的政治内容既可能源自行政管理系统环境如法律规制、政党要求、政治指令或利益集团的外部压力和作用；也可能源自行政组织及其成员在行政管理过程中体现的政治偏好、政治倾向和政治行为。这种偏好、倾向和行为不仅体现在政策问题的确立和政策内容的制定过程，体现在行政管理者应当做什么的任务抉择中；也体现在政策问题的解决和政策方案的实施过程，体现在行政管理者如何去做的路径选择中。在此意义上，政治对行政的存在和影响不仅是一种外生变量，一定维度下也具有内生变量的性质，因为公共行政管理不但涉及政治目标的选择和确立，而且必须对偏离既定政治目标的组织行为进行监督、矫正或控制。恰好在这种监督、矫正或政治控制问题上，公共管理实践和研究随着行政独立性的增强和显化遇到了挑战。（3）在政治与行政浑然一体的古代或传统公共管理模式中，这种监督、矫正或政治控制可依靠政治决策者或统治者对公共行政的直接介入和干预得以实现。当社会发展因公共事务的增加、公共部门规模的扩大和公共行政的复杂化而日趋凸显出行政管理独特的运行规律及其对专业知识、专业技能或专业人员的特殊需求时，直接介入和干预的传统控制模式便不再像从前那样有效或适应。专业化程度的提高和要求不仅极大地提高了行政对政治的相对独立性，增加了拥有特殊知识、技能、经验和信息偏在优势的行政人员在公共管理中的价值、话语权或控制权,而且限制或削弱了政治官员或政治决策者直接介入和干预公共行政的机会与能力，破坏了政治与行政一体化模式下政治控制逻辑的自洽性。在此情境下，行政对政治独立性的凸显一方面为公共管理学的创建提供了重要的本体论基础，另一方面又对公共行政管理中的政治控制带来了前所未有的挑战。公共行政政治控制的专门化研究就是在这样的背景下兴起的。

二、历史演进：基于

官僚政治控制理论研究的检视分析

在社会科学文献中，围绕公共行政政治控制问题的专门研究是以官僚机构政治控制理论的形式出现的。该理论的中心论题是：在政治与行政相对分离和信息不对称给公共行政机构带来自治空间的条件下，一个国家或地区采取什么举措保障行政机构的组织行为特别是政策选择不会偏离民选官员、政治决策者或政治联盟的意愿和要求。这种专门化的议题研究在20世纪初就以零散的形式浮出水面，20世纪中期引起越来越多学者的兴趣，20世纪80年代进入高潮并延续至今，演变成现代公共行政理论的一个“优雅”形态。受政治与行政“二分法”思潮的影响，公共管理学与政治学的分离和创建虽难以否认行政与政治事实上的交融关系，其探求行政规律和追求行政效率的学科诉求与理念却给20世纪上半叶的公共管理研究者营造了一种诱人的前景或期望，即公共管理学可以像威尔逊等早期行政学家设想的那样，搁置或抛弃以权力博弈和利益分配为核心的政治纷争，将学术研究的重心置于行政过程的技术规律。在此观念影响下，公共行政的政治控制问题在20世纪上半叶并未以专门而显性的方式引起学界的广泛兴趣，而主要以内隐形式为对公共管理学独立发展抱有信心的部分学者所关注。在这部分学者眼里，公共行政政治控制的核心问题固然涉及官僚组织之外的立法组织、司法机构、行政首脑、利益集团或民众对公共行政的多种干预，却在表征形式上会通过组织使命、组织目标或组织任务的确立，转换或内化为公共行政组织运行和管理的一般问题。内化在此意味着，在承认行政相对独立性的前提下，行政组织保持正确或特定政治方向的主要方式是：如果民选官员或政治决策者的政治意愿和要求是合乎法律与道德的，有能力在组织使命、组织目标或组织任务设定中清晰无误地传达给行政机构及其职员，依靠行政机构内在的调控机制，行政管理者便可在行政过程中自觉而准确地将这种意愿和要求转化为自己的行动，使之成为行政机构日常工作的构成部分。在此背景下，关于公共行政政治控制的诸多研究便以内隐的方式消融在围绕行政组织或官僚机构存在和运行的多议题探讨中，如韦伯对官僚组织结构特征的分析；法约尔、穆尼和古利克对行政原则的论述；梅奥和罗特利斯伯格关于人际关系理论的研究。甚至在威尔逊的论文中，政治控制也以约束条件的形式被视为有效行政开展的前提。当威尔逊肯定行政管理不仅要重视既定政策条件下如何行事以保障行政管理者以正确的方式做事，而且要重视政策选择中应当做什么以保障行政管理者在做对的事时，威尔逊事实上已承认了政治控制在行政管理中内化的存在和意义。在“二分法”思想占统治地位、公共管理学者对公共行政追求效率的独立发展仍充满信心并因此呼吁赋予行政管理者更多自由裁量权时，只有个别学者如布朗看到政治控制的深层问题和机制选择的重要，对官僚行为的外部控制问题给予了专门研究。随着“二分法”思想遭到严峻挑战以及民主政治思想的回潮，从20世纪50年代始，学术界对公共行政或官僚政治控制的研究开始增多。在此之前，公共管理学者多认为公共行政天然应有广泛的自治空间，以便为专门知识的运用和行政效率的改进创造条件；多认为政治与行政间的界限像防火墙一样是清晰和可掌控的，即便出现官僚参与政策制定或政治官员介入行政工作的不当行为，也可通过一般管理学意义上的组织机制予以调控或解决。由于学术界的主流观点接受或假设了政治和行政之间存在本质差别，且以“二分法”作为公共管理学独立建构的逻辑基础，导致官僚行为控制方式的重点被置于行政组织内化的自我管理。这种现象在沃尔多和西蒙对“二分法”思想给予批判后发生了变化。受沃尔多、西蒙及其后继思想家的影响，从20世纪50年代始到70年代末，公共管理学界对“二分法”观点总体持否定态度。对行政管理政治特征的重新认同引发了学者们对官僚行为偏离政治方向的担忧，激励了越来越多的学者致力于官僚政治控制问题的研究，如奥本海姆对政治控制概念的分析；基关于立法控制问题的研究；谢尔关于国会委员会成员作为监管者问题的研究；哈里斯关于国会控制问题的研究；毕比关于立法委员会监督问题的研究；皮尔森关于国会监督职能问题的研究；欧古尔关于官僚机构国会监督问题的研究；麦克库宾斯和斯瓦兹关于国会监督中的警察巡逻与火警制度问题研究。诸如此类的研究在论题焦点和表述上虽互不相同，却大都围绕立法机构的作为或控制行为加以展开。

进入1980年代后，在多重因素特别是新公共管理运动和委托代理理论影响下，围绕公共行政政治控制的研究出现了前所未有的热潮。新公共管理运动强调将市场机制和竞争引入公共组织的运行和管理，以“掌舵和划桨”相分离的形式重新确立了“二分法”思想在公共管理研究中的地位，契合了官僚控制理论的假设前提。委托代理理论不仅赋予民选官员或政治决策者以委托人身份，将官僚机构或行政管理者视为代理人，强调了代理人对委托人在公共事务管理方面的信息优势及其基于“经济人”特征对这种优势加以机会主义利用的可能，以清晰而深刻的形式揭示了委托人对代理人实施控制的重要和艰难，刺激了学者对官僚控制问题探究的好奇和责任感，使1980至1990年代的官僚政治控制研究不仅继续围绕立法机构的作为得以深化，而且在议题和维度选择方面更加多元化，在行政首脑、法院、利益集团或民众作为主体的控制行为及其关联领域得到新的拓展。如魏因加斯特和莫兰对官僚自由裁量权和国会控制问题的研究；奥尔特菲尔德和米勒关于官僚影响来源与专门知识和议程控制问题的研究；麦克库宾斯、诺尔和魏因加斯特基于结构和过程、政治和政策对行政安排与机构政治控制问题的研究；魏因加斯特和库珀关于立法影响与总统主导对官僚控制模型的探讨；伍德和魏特曼关于官僚政治控制动力学问题的研究；班克斯和魏因加斯特关于信息不对称条件下官僚机构政治控制问题的研究；爱普斯坦和欧哈罗伦关于利益集团游说对国会监督和行政机构政治控制问题的研究；鲍恩关于国会行政程序选择与政治控制和专业知识问题的研究；哈蒙德和诺特围绕官僚机构控制对多组织政策制定模型中总统权力、国会支配、法律约束和官僚自治问题的研究；鲍恩关于法定约束、监管和委员会制度在官僚机构控制效果方面的异同问题研究；鲍拉关于行政程序和官僚机构政治控制问题的研究；斯宾赛关于机构自由裁量权与程序改革动力和程序控制效果问题的研究。

21世纪开始以来，围绕公共行政政治控制问题的学术研究不仅方兴未艾，而且在多个领域和维度呈现出蓬勃发展的态势。一些学者继续围绕立法机构、司法机构、行政首脑的行为探寻有效控制的方法或机制，如胡波、史潘和普法勒关于立法机构与官僚机构法定控制问题的研究；鲍拉和莱特关于官僚机构控制中利益集团、咨询委员会和国会问题的研究；刘易斯基于总统任命与政治控制问题的探究；施莱特和摩根琼斯关于总统、议会和内阁政治控制责任主体问题的研究。一些学者在研究中给予普通民众、利益集团或其他行动者作为控制主体参与作用或角色功能更多的关注，如鲍姆关于政治控制和公共服务中民主价值问题的研究；夏皮罗和加斯顿关于程序控制中同行评议和知识漂移问题的研究；波尔托利基于个人投票和公众满意对政治控制影响机构决策透明度问题的研究；阿隆巴卡特和吉拉德关于政治控制和官僚机构对自下而上公众压力反应影响的问题研究。一些学者在深化政治控制的基础与综合性问题研究的同时不断拓宽着关联因素和影响的角度或范围，如莫尔关于政治控制和代理人权力问题的研究；迈耶和奥图尔关于政治控制与官僚价值问题的辩论；金关于政治控制与官僚自治的制度分析；盖拉德基于自由裁量权对官僚政策制定控制工具选择问题的研究；刘易斯和塞林关于政治控制和机构独立形式问题的研究；基贝克和斯姆珀塞关于官僚控制中的选举操纵问题研究；陈和兰关于官僚控制与信息处理问题的制度比较研究。在新世纪的官僚政治控制研究中，基于具体国家、地区或特殊领域的应用研究、案例分析和检验性研究显著增加，不仅拓展了经验研究的维度和范围，也为官僚政治控制理论的适用性与解释力提供了新的检验证明和依据。如考特结合兼并案例对官僚机构政治控制的检验研究；伊顿对阿根廷社会政治家官僚控制能力问题的研究；安和布雷特斯奈德关于电子政府和官僚机构政治控制问题的案例研究；普罗沃斯特和戈伯基于环境正义政策实施对行政命令中的政治控制与决策不确定性问题的研究；单和范关于威权政体中摩擦与官僚控制问题的研究；巴赫、哈默施密德和勒福乐基于欧洲多国高级任命政治化对授权与控制关系的探讨。

三、核心议题和观点：

多元主体维度下的控制方法与机制选择

围绕公共行政政治控制的专门研究虽内容丰富且形式多样，却总体上收敛于官僚自治控制机制的设计与选择。依据控制主体的不同，这种研究可分为五个基本的认知维度，据此形成公共行政政治控制研究常见的五类主要议题：以行政组织为主体的自我控制；以行政首长或民选官员为主体的首脑控制；以立法机构为主体的立法控制；以司法机关为主体的司法控制；以人民群众或公民为主体的民众控制。关于公共行政政治控制研究的重要认知发现或主要观点，大多是由围绕这些议题所做的研究产生的。

1.自我控制

行政机构的自我控制是一切控制机制功能发挥的基础或介质条件。自我控制具有双重的主体性，既可看作被控对象自主活动的存在形式，是行政机构常规运行内生的管理行为；也可看作外部主体控制活动的内化或延伸，一定程度上具有内化控制的性质，因而被视为政治控制得以实现的自动调节装置。公共行政组织运行管理中常见的预算控制、人事控制、行政道德与职业标准控制或领导控制等，都具有这种内化控制的性质。自我控制的存在使政治家或民选官员有可能利用行政组织的使命、目标、任务、结构、工作流程或行为规则的设计选择对官僚行为进行政治干预。公共行政政治控制的一个目标也在于通过合理的机制设计与选择，最大限度地利用行政组织自我控制的功能。与20世纪前半叶“二分法”占统治地位时期的内化控制有所不同，20世纪中期以来行政机构的自我控制虽然也表现为组织内部的常规管理，却明显突出了外部控制内部化的特点，这种特点使行政组织的内部管理不仅成为外部控制的内化或延伸，也成为多元主体共治或内外控制融合的一种形式。如立法机构或国会通过审慎的组织设计或规则制定，使行政组织的存在和运行在被创造出来时就嵌入政治家设定的框架，根据委托人喜欢的方向与规则进行运行和管理。所谓结构控制和议程控制、立法控制和程序控制等官僚政治控制的重要方法，都程度不同地具有内外共治或融合的性质。也正是在此意义上，一些学者将公共行政组织的结构设计解释为代理行为控制的机制。该机制运行的一个特点是：意识到外部控制的难度和较高成本，政治决策者将对公共行政控制的权力委托给作为代理人的行政机构，通过明确的法定条款或合同对代理人的行为加以限制。

2.首脑控制

大多数围绕公共行政政治控制问题的专门研究都聚焦于行政机构之外其他主体的控制行为即外部控制。在外部控制中，行政首脑发挥着最为直接的重要作用。如总统、州长或市长通过对行政官员的任免、监管、领导或考评，将特定的政治意愿或要求融入其中，通过行政管理的政治化对行政组织的政策行为予以控制。首脑控制的方法可以是正式的制度安排，以法律规定的方式保障行政组织的行为被控制在行政首脑希望的轨道；也可能是非正式甚至非法或不道德的方法，如通过选举操纵对官僚机构施加影响和控制。服从是行政管理者政治生存的一个关键，也是行政首脑领导力的重要表现。为获得行政管理者对自己的服从，政治官员有时需要用一些事实或理由让代理人相信自己对行政权力的掌握是安全的，选举操纵可帮助解决这个问题。通过影响人们对民选官员掌握权力的稳定信念，民选官员可以鼓励官僚在不愿为自己工作时仍继续履行工作职责。选举操纵的作用在于通过干扰选举表达或投票信号而影响官僚对特定政治家获得公民支持的感知，由此产生对官僚与政治家保持相同偏好努力工作的响应。当行政管理者相信他们委托人的职位是安全的时，他们更有可能按照委托人的意愿行事。首脑控制的特点在于将管理和政治相互融合，通过行政管理的政治化达到政治控制的目的；优点在于它不仅有更集中的权力结构和更高的连续性及更充分的资源，而且有较高的监管积极性。因为行政机关一般直接向首脑负责，其行为选择和绩效更能体现首脑的领导能力、水平和责任，直接影响着对首脑的评价和支持，这会提升行政首脑对行政组织实施政治控制的热情或主动性。

3.立法控制

立法控制的主要方法可区分为监督检查和法律制定。监督检查是立法机构及其成员通过多种方式获取行政组织政策制定或选择信息并据此评价和干预行政行为的监控机制或制度安排。为实现有效监控的目的，政治决策者可向行政组织提出信息收集、工作报告、会计核算、记录保存等要求，以此获取对行政行为进行评估和制裁的更多信息依据；或通过听证辩论、审查表决、同行评议、菜单限制、预算控制、不信任动议等方法对行政官员的行为进行干预。监督检查的目的是发现、纠正或阻止行政组织违反法律的政策行为，法律规则的制定和修正因此成为重要的控制工具，立法者据此可将特定的政治原则或要求融入法律规则，以结构、程序、目标、使命、要件等形式，转变成行政活动必须遵循的行为准则，对行政组织的行为选择产生规范作用。程序控制和结构控制是法律制定修正控制中颇具影响的两种机制。（1）程序控制是立法机构借助法律规则的创设规范行政机构政策制定和选择过程的一种机制，通过强制要求行政机构必须遵循特定的步骤和环节实现对行政行为的控制。如规定拟颁布的政策方案必须先经过同行审查或评议并获得议会表决通过才可生效；要求行政机关必须明确处理外部利益相关者对行政政策行为提出的诉状。程序控制的要点不是预先选择特定的政策，而是通过预先的设计创造影响政策制定的政治和制度环境，利用环境对决策行为的牵制或塑造作用而限制行政机构的自治空间。（2）结构控制指立法机关利用法律规则设定行政机构的组织行为结构，依靠行政要素相互作用产生的制衡关系，对行政组织的政策行为产生制约作用。由于行政机构的组织行为结构通常是由政治家创建或重构的，在创建或重构时他们就可能对行政机构的运行结果有所预见和考虑，这使得政治家毋需预见行政机构面临的一些政策问题细节而通过既成的行政结构就可使行政组织的政策行为得到一定程度的控制，削弱了行政组织利用信息偏在优势产生政策偏离行为的能力。结构特点产生的要求为行政机构的组织行为选择指明了总的方向。官僚等级制的特点之一就是利用组织结构对行政行为进行控制。

4.司法控制

如果行政组织因自我控制、首脑控制和立法控制的局限或无力在政策选择中出现违法行为，司法控制可产生补充或替代作用。司法控制指法院有权对行政机构及其职员的政策行为进行合法性审查和判决，通过对违法行为案件受理和审判产生的威慑、阻吓、声誉压力和警示效应，规范行政机构的政策制定和选择行为。假设一个行政组织未按照法律条款的规定制定并颁布了一项政策，如未按照行政法的程序要求进行必要的专家评议和听证质询，其政策行为的合法性及政策文本的法律效力便可能在司法诉讼、调查、质询、辩论和审判中遭到质疑或否定。当这种现象出现时，司法机构或法院不仅有权利和义务在他人举报或立案侦查的基础上对可疑的行政行为进行查证、审理和判决，据此对被告的行为产生抑制作用；而且可利用案件审理特别是惩罚性判决产生的利益和声誉损失压力，对其他正在实施或潜在的行政违法行为产生震慑作用。和首脑控制突出的直接性和事中控制有所不同，司法控制建立在利益相关者对行政行为结果的反思和评价基础之上，多发生在行政过程完结之后，具有更多的事后控制特点。有效的司法控制不仅需要诉讼者对行政法规和行政机构的政策行为有一定程度的了解，而且需要诉讼者与司法机构有良好的相互作用，通过有效的行政诉讼和审判形式对行政组织的政策行为产生引导或规制效应，创造一种基于司法机构的行政行为控制机制，实现对行政机构政策制定和选择行为的有效干预。为实现这种控制目的，国家法律不仅应赋予人民大众、社会组织或利益相关者就行政组织或行政管理者的不当政策行为向法院提起诉讼的充分权利，而且应当给予行政诉讼者的安全和名誉以可靠的保护。

5.民众控制

人民大众与公共行政广泛的相互作用与依存关系使其成为公共行政政治控制的重要力量或行为主体，通过投票选举或罢免、街头抗争和示威、咨询听证或对话、法律诉讼或游说等方式，民众可对行政组织的政策行为实施自下而上的政治干预或控制。在多种民众控制方法中，利益集团游说和“火灾报警”是两种引人深思的机制。（1）利益集团游说。政治决策者或立法者担心行政机构会使用信息优势制定偏离他们意愿的政策。利益集团游说通过向立法者提供有关官僚组织政策行为的更多信息不仅能够减轻立法者因信息偏在带来的损失，提高立法者对行政行为进行控制的能力，而且会对行政组织产生直接的政治和变革压力。对游说的担忧或恐惧有可能迫使行政机构关注利益集团的诉求并修改政策提案，据此获得更多的社会谅解或支持。利益集团游说对政策制定的影响不仅在于其选举角色和激活资源与投票的能力，更在于其为政治家提供信息来源的能力。因为游说可以减少政治决策者和官僚机构之间的信息不对称，使行政管理者基于专业知识特长的技术权威受到限制。（2）火灾报警。火灾报警机制通过民众提醒立法者注意官僚机构的政策违法或越界行为而对行政行为产生影响。不像常规监督检查或“警察巡逻”制度中那样的集中、主动和直接干预，火灾报警控制中的控制者不会大量检查行政决策的具体样本去寻找违法案例，而是建立一套规则和程序使民众个人代替其检查行政机构的政策行为，对违反法律的行政行为进行指控并寻求补救。由于民众指控多聚焦于与自身利益相关的行政行为，因而有充足的动力和积极性以控制主体的身份介入火灾报警制度的实施。在此意义上，火灾报警制度本质上属于民众监督而非立法或国会监督。由于这种机制的运行成本大部分由数量众多的广大民众而非立法者或少数议员承担，火灾报警因此是一种成本低廉的控制机制。

四、反思与评价：公共行政

政治控制研究的若干特点、局限和启示

公共行政的政治控制研究尽管在议题和观点方面具有多样性，却并不掩盖其具有的相似性或共同特点，如都收敛于官僚自治的有效控制，致力于官僚控制机制或规律的探寻；都承认行政的相对独立性及其对专业知识技能的要求使行政管理者在政策制定和选择中拥有信息优势，获得了难以剥夺的政策自治权或自由裁量空间；都承认信息偏在优势和自治权或自由裁量空间为行政组织或行政管理者偏离政治决策者的意愿提供了条件和可能，应通过适当的方法予以控制。总体而言，公共行政政治控制的专门研究存在三个相同的假设前提：（1）政治与行政“二分法”。以官僚控制理论为表征的公共行政政治控制研究对行政独立于政治的观点持肯定态度，并将其作为官僚政治控制理论建构的认知前提。这种态度不仅使颇受非议的“二分法”观点在公共管理的特殊领域得到保存，而且为公共行政及其规律的有效分析提供了帮助，一些学者甚至将政治与行政的分离视为理解政治如何控制官僚行为和官僚行为如何影响政策的关键。大多数受委托代理模型影响的官僚控制理论家都接受了某种形式的“二分法”,有时“二分法”被明确接受，有时则只是一种假设。（2）官僚自治。官僚自治指行政组织基于委托代理授权和自身在专业知识技能及信息方面的优势获得的行为选择特别是政策制定机会与自主权。这种机会或自主权的存在至少满足两个条件：第一，行政管理机构有不受其他政治行为者限制或否决而独立进行决策或政策制定与选择的能力，这种能力允许该机构及其内部职员参与公共政策的创新或修正。第二，行政管理机构有与民选官员、政治决策者或委托人不同的独立目标或政治偏好，并有能力和机会将这种目标或偏好融入公共政策的制定或选择中。官僚自治的本质在于公共行政组织拥有自主进行政策制定和创新的机会与权力，这种机会与权力的获得和行使既来自委托人的授权，也来自行政管理者在专业知识技术和信息偏在方面的比较优势及其策略选择。（3）政策偏离。指行政管理者或代理人在政策制定或选择中会产生与委托人不一致的偏好。官僚自治一定条件下虽利于公共政策的制定和实施，却存在损害委托人或公共利益的可能或风险。譬如，获得自治权的官僚机构不仅有可能推出与政治委托人偏好不同的政策内容，将狭隘的政治偏好融入公共政策，而且有可能超越效率或技术界限，利用政策制定和创新过程的自治机会接管对政策选择的控制权；或借助这种控制权建立有损公共利益的政治联盟，对立法机构或民众的合法诉求产生挤出效应。官僚自治还可能导致新专制主义的出现。由于行政组织在官僚自治中不仅拥有行政权，而且事实上拥有了一定的政策制定或裁定权，民主政治中这些应分散在不同机构的权力，在官僚自治中又结合到行政管理者手中，形成一种以官僚独断为内容的新专制主义。

将理论研究建立在若干假设基础上无疑增强了公共行政政治控制研究的严密性，但不表明据此建立的政治控制理论就是科学或正确的，更不表明这些假设一概具有合理性。无论是政治与行政“二分法”、官僚自治还是政策偏离假设，都只在特定条件或维度下才具有可信性，超出特定的条件或维度，则可能带来学术研究方面的认知迷茫或混乱。恰好在这方面，公共行政政治控制研究暴露出明显不足或缺陷。譬如，政治与行政“二分法”观点的存在虽然推动了公共行政政治控制专业化研究的兴起，但承认行政管理过程存在不可避免的政策行为或政治偏好也是公共行政政治控制研究得以存在的基本前提。当“二分法”观点在20世纪中期就遭到主流公共管理理论的激烈批判和否定后，新公共管理运动和官僚控制理论又以“掌舵与划桨”相分离或“官僚自治”的另类形式使之得以再现和延续。如何理解或化解这些相互冲突的认知现象或观点在公共管理学内的兼容并存，是公共管理研究必须面对并亟待解决的大问题。又譬如，官僚自治的存在和风险虽然与公共行政的专业化及其衍生的行政管理者的信息优势紧密相关，但这种专业化和信息优势衍生的官僚自治是否必然导致行政组织损公肥私的政策偏离行为并不具有确定性。官僚自治权的扩大可能被用于谋取私人或小集团的利益，也可能被用于公共价值的创造和维护。当学者们不再将行政组织和公务员仅仅假设为“经济人”,而同时承认社会性偏好的存在时，就会得出与官僚控制理论不同的结论：即行政管理者不只是一个必须控制的机会主义者，也是一个潜在的公共价值创造者，政治决策者因此应给予行政管理者足够的信任和决策权，而不像官僚控制理论那样采取不信任的立场。诸如此类缺陷的存在不仅暴露了官僚控制理论的短板，一定程度也显示了公共行政政治控制研究令人迷茫的学科地位和前景。如官僚政治控制究竟是公共管理学还是政治学或其他学科的研究课题。公共行政政治控制的专门研究从开始就为多门社会科学所关注，与官僚机构政治控制议题相关的论文不仅涉及公共管理学的专业期刊，也涉及政治学、法学、社会学、经济学、管理学以及社会科学领域的综合性或交叉学科期刊。公共行政政治控制的研究者虽然常将官僚控制理论宣称为公共管理学的重要议题，真正身居公共管理学院的研究者却只是官僚控制理论研究群体中的一部分。对已有研究文献进行统计分析可以发现，刊载官僚机构政治控制论文较早的期刊不是专业的公共管理学期刊，而是社会学、政治学、法学或经济学刊物，公共管理学的重要期刊如《公共管理研究和理论》和《公共管理评论》,只是到上世纪末才开始推出有影响的官僚机构的政治控制论文。刊载政治控制重要论文最多的期刊也不是公共管理学期刊，而是其他学科期刊。这种现象不仅从一个侧面体现了公共行政政治控制作为公共管理学议题研究的不足，某种程度上也影响了官僚控制理论研究者的自信心，以至于部分致力于政治控制研究的学者对控制者能否有效控制行政组织的政策偏离持悲观的否定态度。“委托即退位”观点的出现是对这种悲观论调的一种写照。

即便存在诸多缺陷，公共行政政治控制的专门研究对公共管理实践尤其是公共管理理论的科学建构仍颇有启示。第一，公共行政的政治控制研究启示公共管理学家重新思考政治与行政的关系，在此基础上对“二分法”观点的意蕴、价值和命运以及公共行政学与政治学的关系进行再评价，为提高公共管理学的独立性和科学性奠定更为坚实的基础。由于政治与行政“二分法”观点并未因主流公共管理学家的批判和否定销声匿迹，而是以另类的形式在新的学术流派或理论中继续生存，表明政治与行政的关系具有学科大问题的性质，对此问题开展深入而系统的研究，不仅可夯实公共管理学的理论基础，而且对其他问题的解决会产生连锁反应。第二，公共行政的政治控制研究启示公共管理学家重新审视官僚自治和信息不对称现象的影响或价值，在此基础上探寻行之有效且成本低廉的行政行为控制机制。由于官僚政治控制理论家总体上对官僚自治和信息不对称持消极评价，将其看作诱发行政组织政策偏离行为且不受委托人欢迎的消极现象，这会因过度控制而提高成本。实际情况可能是，官僚自治或信息不对称也可能被代理人以有利于委托人或公共利益的方式加以利用，当我们改变单一的“经济人”假设而同时承认行政管理者具有程度不同的社会性偏好时就会产生这种认知。第三，公共行政的政治控制研究启示公共管理学家重视并加强对委托人的控制。大多数官僚政治控制理论研究都假设民选官员、政治家或委托人的政治偏好和诉求是正当或合理的，控制对象仅限于作为代理人的行政组织或行政管理者。由于行政管理者的政策制定或选择行为不仅取决于自身的性状，也取决于委托人对其施加的影响，公共行政政治控制的失败或低效有时不是源于代理人而是源于委托人，对委托人的控制因此成为控制代理人必须重视的一个维度，控制控制者应成为公共行政政治控制研究强化的重要议题。第四，公共行政的政治控制研究启示公共管理学家应当关注政治在公共管理目标系统中的理性地位。公共管理追求的目标绝非仅仅是单一的经济、效率或效果，而同时包含着特定的政治要求，政治目标的达成因此也是公共管理的内生要求，这种达成存在投入产出方面的技术规律，效率追求和政治考量在公共管理系统中因此可以兼容。政治控制研究作为公共管理学而非政治学分支的关键特点不在于强调行为的控制需要或可控性，而在于强调如何以低成本高收益的科学方法实现对行为的有效控制。在此意义上，公共行政的政治控制应称为公共行政的政治管理。

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文章来源

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原载于：《西安财经大学学报》2022年第4期，第85-94页。

作者简介：张正军，西北大学公共管理学院教授，博士生导师；赵梦涵，西北大学公共管理学院硕士生。

本期编辑：张文笑

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