关于海南省不设省而重庆不设直辖市能否取得现在的辉煌成绩研究

城镇规划君何方洪此前已经撰写了多篇文章，专题研究论述缩小并增加省级行政区、增加直辖市的重要意义。因为我认为缩小现有省的规模将中国的省份增加至五十个左右，就可以减少地级这一层级，撤销宪法中并不存在的地级市，实现省直管县，从而实现分省后在不增加编制的前提下分流官员，有利于提高我国的行政效率，推进国家治理体系和治理能力现代化。但是也有一些网友不认可城镇规划君何方洪的观点，他们认为增加省级行政区数量特别是增设直辖市没有任何意义，对经济社会发展无益。

因此，城镇规划君何方洪今天就以广东省划分出海南省、四川省分出重庆直辖市为例，论证增设省级行政区对经济社会发展的推动作用。因为城镇规划君何方洪发现，从我国地方政区改革实践可以看出，如果1988年海南不从广东省划分出来单独建省，绝对不会有今天海南省的成就，仍是广东省下属的一个海岛；重庆直辖市如果在1997年不从四川省划分出来单独设立直辖市，今天的重庆可能就只是比四川第二大城市绵阳强一点的国家计划单列市，也就不会有现在的成渝城市群和重庆都市圈；如果深圳市、珠海市不划为国家经济特区，那深圳和珠海将仍是广东省的两个小渔村，或者只是全国百强县中的宝安市和珠海市。

一、以川渝分家增设重庆直辖市为例论证缩小省级行政区的重要性

现在有网友说如果四川省没有分出重庆而重庆没有直辖，那么现在的四川省绝对是一个人口过亿（七普常住总人口1.1572亿人，其中四川省8367万人，重庆直辖市3205万人）、地区生产总值超过浙江省的超级大省。 常住总人口仅此于广东省（1.26亿人），超过山东省（1.015亿人）和河南省（9936万人）的全国人口第二大省；经济总量仅次于广东省、江苏省和山东省的全国第四大省。但是城镇规划君何方洪认为，如果重庆没有直辖，那只是国家计划单列市的重庆可能发展还不如现在的计划单列市青岛市。

1997年因三峡建设，国家以四川省的原重庆市（国家计划单列市）、涪陵市（普通地级市）、万州市（普通地级市）和黔江地区这三市一地区设立了重庆直辖市。这给整个四川盆地带来了经济格局的巨大变化。四川省最为重要的工业基地重庆市被分割出去，并且形成了一个能够挑战自己利益格局的竞争对手。

以1997年川渝两省市的经济总量为例，四川省1997年的GDP总量为3335.78亿元（校核前为3320亿元，不含重庆市、涪陵市、万州市和黔江地区），而重庆直辖市GDP总量为1509.75亿元。1997年四川省加重庆直辖市的GDP总量为4845.53亿元，排名当时全国省级行政区的第4名，仅次于广东省（7308亿元）、江苏省（6694亿元）、山东省（6650亿元），高于浙江省（4600亿元）。当时重庆市的经济总量占两省市合计总量的31.16%。

城镇规划君何方洪再带大家看看2021年重庆市和四川省的经济总量。2021年重庆直辖市的GDP为2.79万亿元，四川省则为5.39万亿元，两省市加起来则达到了8.18万亿元，可以排名全国各省级行政区第四名，仍旧高于浙江省的7.35万亿元，仅次于广东省（12.44万亿元）、江苏省（11.64万亿元）、山东省（8.31万亿元）。

尽管排名与1997年没有任何变化，但是与全国第一名广东省和第三名山东省的差距却缩小了。1997年川渝经济总量分别是广东省和山东省的66%、73%，2021年川渝经济总量却分别相当于广东省和山东省的66%、98%。虽然与第一名广东省的差距不大（因为最近三十年是广东省经济发展最快的时期），但却拉近了与第三名山东省的距离，由占比73%增长到了98%，几乎要追上山东省了。这说明川渝分家的确有利于两个省市的发展。

再来看看川渝两省市的经济增长情况。1997年重庆直辖市GDP为1509.75亿元，占川渝总量的31%，2021年重庆直辖市GDP占川渝总量的34%，24年时间增长了3个百分点。尽管增长比例不大，但是这要考虑四川省这三十年经济增长飞速而重庆市划入的三峡库区及武陵山片区基础较差的问题，所以重庆市占比能提高3个百分点已经很有意义了，也证明了重庆从四川省分出来设立直辖市是正确的做法。

二、广东省分出海南行政区设立海南省的为例论证缩小省份的重要性

1988年4月13日，经国家批准同意撤销了广东省海南行政区，新设立海南省和海南经济特区，海南省从此开始由副省级变成了省级行政区。城镇规划君何方洪就以1988年和2021年这两个时间节点，来分析广东省分出海南省的重大影响。

城镇规划君何方洪查找了1988年时全国各省的人口数据（当时没有全部统计常住人口，完整的数据只有户籍人口），1988年广东省的户籍人口为5928.31万，刚成立的海南省户籍人口为627.49万。两省合计户籍总人口为6555.8万人，其中海南省占比为9.57%。

2020年全国七普人口数据显示，广东省常住总人口1.26亿，海南省常住总人口为1008万，合计常住总人口为1.36亿，海南省占比为7.35%。相比海南省刚建省时，明显看出广东省人口增速太快，而海南省占两省合计人口的比重降低了。但是这不能否定海南省建省的作用，因为从1988年至2020年的32年时间，广东省是我国经济发展最快的省份，全国各地的人如同潮水一般涌入广东的珠三角城市群，自然常住人口增长是全国最多的省份。而海南省的人口增长也很不错，从627万人到1008万人，增长了381万人，增长了61%，这个增长率也是很了不起的成绩。

再来看看海南省经济发展取得的成绩（这里就不能跟广东省对比了，因为广东省经济发展实在太辉煌），1988年刚建省时，海南省的地区生产总值（GDP）只有77亿元，排名全国省级行政区划倒数第四名，仅高于青海省、宁夏回族自治区和西藏自治区，只相当于倒数第五名甘肃省（192亿元）的40%，还不如现在的海南省屯昌县（2021年屯昌县GDP为97亿元）。但是到了2021年海南省GDP为6475亿元，虽然仍旧排名全国倒数第四，但是海南省的经济总量已经达到了倒数第五名甘肃省的63%了，比1988年提高了23个百分点。可见海南省已经在追赶倒数第五名海南省的道路上逐步缩短了距离，而海南省只有1008万人就创造了拥有2500万人的甘肃省63%的经济总量，说明海南省建省是无比正确的。

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三、关于缩小省级行政区增加省级建制的意义分析

（一）我国省级行政区划存在的问题

省级行政建制区域过大（比如新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、四川省）、人口过多（比如广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省）、数量不足（目前只有34个省级行政区，另加一个）、城市化程度太低（户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率）、管理层级过多，通常为“省—地级市—县级市（县、市辖区）—乡镇（街道）—村（社区） ”的五级行政管理层级，甚至还有新疆伊犁州下辖的塔城地区和阿勒泰地区的六级管理层级（虽然实际上伊犁州并不管理塔城地区和阿勒泰地区，但是法理上阿勒泰地区和塔城地区行政公署都是伊犁州人民政府的派出机关），严重制约了我国的现代化进程，阻碍了我国治理体系和治理能力现代化。

城镇规划君何方洪在开头就说了，假如海南当年不建省，绝对不会有今天的成就，仍是广东省下属的一个海岛；深圳、珠海如果不划为国家经济特区，将仍是广东省的两个小渔村或小县级市。这是因为大省官员多，尾大不掉，行政效率低而造成的问题。针对以上问题，我国曾经多次提出要推行省直管县，目的就是要提高行政效率，实现政令畅通，减少权力运行的中间环节，使政府更有效率。但问题又接踵而至，环节减少了一个，省级政府面对的县级政府却多达百十来个，比如四川省下辖县级行政区多达183个、河北省下辖县级行政区170个、河南省下辖158个、山东省下辖137个、云南省下辖129个、黑龙江省下辖128个、湖南省下辖122个，一个省要管辖这么多县级行政区，显然根本管不过来。

（二）关于解决我国省级行政区划问题的几种方案

1.借鉴法国的大区模式

针对我国省级行政区划存在的问题，要切实解决就必须要考虑重新划分行政区域。有很多行政区划专家提出了一个方案，就是借鉴法国政府的行政管治模式。因为法国被认为是欧洲的中国，因为它强调的是中央集权，地方无论如何自治，有几条根本性原则不可改变。法国的地方行政机构共分三级，即市(镇)、省和大区。法国共有3.6万多个市镇，本土共分22个大区和95个省，每个大区包括几个省。较早以前，大区区长与各省省长由中央下派，代表中央对地方进行管治，。但随着经济发展，中央一步步下放权力，地方由选举的议长进行管理，中央派出公务员只进行依法监督。也就是，地方政府的所有经济作为只要不违反国家或欧盟的法规，就可以自行决策执行。

法国的这种行政区划管理模式其实是对社会管理体制的改革与创新，譬如像安徽这样的中部省份，无论是经济还是文化，它都可以划分出三个大区，皖南经济文化区、江淮之间经济文化区、皖北经济文化区。倘若如此，在经济发展与文化发展上，都意义深远。如果将每一个现在的行政省分为若干行政区域，然后在此之上形成经济大区，借鉴法国大区管理模式，中国大经济文化圈的版图就形成了。过去的行政区划更多的是基于片状管理，并没有顾及到当代社会经济与文化发展格局，所以可以与时俱进地思考中国的行政区域的重新划分与制度层面上的改良。

关于法国的大区模式，城镇规划君何方洪认为跟新中国刚成立时成立的“大区”行政区划相似。新中国成立之初，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，实行党政军一体化管理。国家授权各大行政区人民政府或军政委员会对其所辖的省市区实施领导和监督。1952年底，国家认为“即将结束国家经济的恢复和改建工作”，需要调整与增设中央机构、减少政权层次，以“开始全国大规模的有计划的经济建设与文化建设”之时，对大行政区进行了调整，并于1954年废除了大行政区的建制，六大行政区即被撤销。

但据城镇规划君何方洪了解，其实目前我国还存在七个大区，分别是西北地区（大区中心在西安市）、东北地区（大区中心在沈阳市）、华东地区（大区中心在南京市）、西南地区（大区中心在成都市）、华中地区（大区中心在武汉市）、华南地区（大区中心在广州市）、华北地区（大区中心在北京市）。目前我国的大区虽然不是行政区划了，但仍旧发挥着重要作用，比如中国国家电网大区分部、中国国家航空大区管理局、中国地质调查局大区地质调查中心、国家自然资源督察大区局、中国人民银行大区分行、国家审计署大区特派办等。

因此，城镇规划君何方洪认为，我国的省级行政区域改革不可能照搬法国模式，但法国的改革经验与取得的成果，对中国的行政体制改革极具参考价值，行政区域重新划分不是简单地增加省级机构或新增加大区，而是为了更有效的管理，在让地方承担更多的责任的同时，让地方获得相应的权力。而最根本的改革取向，是权力更符合地方发展的需要。在新区域划分伊始，中央政府可以派出机构进行协助，一旦地方法制完善，与中央及其他大区、省有健全的合作机制，权力就可以进一步下放。

2.缩小省份增加省级行政区特别是新增直辖市方案

一是推广“海南省”模式设想。海南省辖4个地级市，5个县级市、4个县、6个自治县。各层级的行政区划和行政规格不尽相同。海南省的4个地级市分别为海口市、三亚市、三沙市和儋州市，其中海口市是省会城市。4个城市均为正厅级规格，但4个城市拥有4种不同的行政建制体系。第一是海口市的行政建制相对比较齐整，自上而下包括“市—区、镇”，但没有所辖的县和代管的县级市；第二是三亚市行政建制为“一市四区”，无县、街道和乡镇；第三是三沙市行政建制虽然较少，但推行“地级市—市辖区—管理区”模式；第四是儋州市的“不设区的直筒子市”模式，所辖直接为乡级行政区划的街道和镇，不设区。5个县级市、4个县和6个自治县均实行“省直管县市”，省直管县市的“一把手”高配，有的是副厅级，有的是正厅级。

我国的宁夏回族自治区、等面积和人口都不大的省级行政区，就可以参照海南省模式进行省级行政区划改革。其实新疆兵团目前就是“省直管县级市”的模式，因为兵团实行“师市合一”模式，总共只有三个管理层级，即“兵团—师市—团镇”。但是新疆兵团由于没有地级市（设区的市），使得兵团的城市（县级市）均不具有地方立法权，这就限制了兵团城市的发展。

因此，新疆兵团可以参照海南省的模式，对城市规模较大的第八师石河子市、第一师阿拉尔市、第六师五家渠市和第三师图木舒克市，可以选择升格为不设区的直筒子地级市；也可以考虑在这些师市的垦区新设县级市，师市升格为地级市，这样兵团的师市就拥有了地方立法权。比如第一师可以设立阿拉尔地级市，在金银川垦区设立县级金银川市；第二师设立铁门关地级市，在塔里木垦区设立县级塔里木市；第六师设立地级五家渠市，在芳新垦区设立芳草湖县级市，奇台垦区设立县级江布拉克市或万泉市；第八师设立地级石河子市，在莫索湾垦区设立莫索湾县级市，下野地垦区设立县级下野地市。

二是推广重庆直辖市模式设想。重庆市升格为直辖市后取得的成效是有目共睹的，因为值得推广重庆直辖市的模式，在我国尚存在直辖市空白区的东北地区、华中地区、华南地区和西北地区新增直辖市，这也是从统筹区域发展平衡的角度来考虑的。东北地区符合升格直辖市的城市有沈阳市、大连市、长春市和哈尔滨市，华中地区具备升格直辖市条件的城市主要有武汉市、郑州市、长沙市、洛阳市、南阳—襄阳市、怀化市；华南地区具备升格直辖市条件的城市主要有深圳市、广州市、潮汕揭、南宁市、柳州—桂林市；西北地区具备升格直辖市条件的城市主要有乌鲁木齐市、西安市、兰州市、银川市或整个宁夏回族自治区、西宁市、喀什市。