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作者： 卢笛 来源：今日农商行 ◆ ◆ ◆ ◆ 导语 ◆ ◆ ◆ ◆ “严监管”是贯穿2017年银行业的关键词，与之相联系，银监会在这一年进一步加大了监管处罚力度。有关统计显示，2017年银监会全系统共作出行政处罚决定3452件，其中处罚机构1877家，罚没金额29.32亿元[注1]。 农信机构（农商银行、农信社、农合行）是我国银行业金融机构的重要组成部分。2018年2月9日，银监会公布了银行业金融机构法人名单。截止2017年12月底，银行业金融机构法人共4549家。农信机构占比接近半壁江山，共2260家，其中农村商业银行1262家、农村信用社965家、农村合作银行33家。如此大量的农信机构，其持续健康发展必然需要建立在守法合规经营基础上。 为探究农信机构2017年守法合规经营程度，为未来防控风险和健康发展提供借鉴，本文重点关注了银监系统2017年对农信机构的处罚信息。通过检索银监会官网发现，从2017年初开始，银监系统在官网上公布的罚单数量显著增加，从各地银监局和银监分局的罚单字号连续性推断，未公布的罚单比例较少。在此基础上，本文对银监系统2017年度公布的所有涉农信机构罚单进行了全面梳理和统计（检索时间截止2018年2月9日，此时银监会官网2017年的处罚决定全部公布完毕），希望从罚单视角对监管力度、处罚尺度和监管侧重点进行分析。 需要说明的是，银监会公布的罚单包括对机构的罚单和对责任人员的个人罚单（监管机构在同时处罚机构和相关责任人员时，多数会分开出具罚单），在所有公布的罚单中，有一些对责任人员的罚单上未列示其所属机构的信息，根据前后的罚单信息也无法确定其所属机构。基于上述原因，也因为银监系统对机构的罚单在整体罚单中占多数，能够代表监管力度、处罚尺度和监管侧重点，本文的统计涵盖针对农信系统的所有机构罚单，不包括对责任人员的个人罚单。 ◆ ◆ ◆ ◆ 罚单数量和罚没金额概览 ◆ ◆ ◆ ◆ 根据本文统计，银监系统2017年对农信机构的罚单数量总计为700单（同一家机构可能在一年之内接受若干罚单，每接受一次罚单，则统计为一单），罚没金额总计为49298.87万元[注2]。罚单中银监会公布的数量总计为0，各地银监局公布的数量总计为95单[注3]，各地银监分局公布的数量总计为605单。在银监会35个派出机构中，北京、内蒙古、上海、安徽、河南、重庆、四川、甘肃9省、市、自治区银监局2017年没有开出农信机构罚单（西藏地区目前无农信机构，因此不在统计范围内）。 上述700张罚单共涉及611家农信机构[注4]，占农信机构总数的27.04%，其中包含386家农商银行、223家农信社和2家农合行，分别占农商银行、农信社和农合行总数的30.59%、23.11%、6.06%。 全年罚单数量按月度分布如图1所示： 图1：农信机构罚单月度分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图1看出，2017年12月罚单数量较前11个月明显上升。原因是自2017年11月中旬以来，银监会陆续对近年来市场关注度较高、涉及面较广的银行违法违规案件进行处罚和公示，处罚范围和力度加大，并且案件披露非常详尽。相应地，农信机构的罚单也由此上升。 ◆ ◆ ◆ ◆ 罚单数据分布的分类分析 ◆ ◆ ◆ ◆ （一）罚单地域分布 1、罚单数量地域分布 2017年，银监会35个派出机构及各地银监分局对农信机构共开具700张罚单，罚单数量地域分布如图2所示（西藏地区目前无农信机构，因此未在图中列示）： 图2：农信机构罚单数量地域分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图2看出，湖南、山东、云南、山西、江西、河南六省区农信机构接到的罚单总数处于前六位。西北地区甘肃、青海、宁夏的农信机构接到了较少的罚单，但同在西北地区的新疆、陕西农信机构接到了相对上述三省区较多的罚单。北京、上海、重庆三个直辖市农信机构没有接到罚单。大连、宁波、厦门、青岛、深圳五个计划单列市农信机构接到了较少罚单。三个直辖市和五个计划单列市没有或接到较少罚单的原因应该和这些地区本身农信机构的基数小有关。上述罚单的地域分布在某种程度上可能会反应当地银监系统的监管力度和当地农信机构的守法合规经营程度，但此种相关性的程度大小无法量化分析。至少罚单数量的多少还可能会受该类型机构总数量的影响，因此本文也从处罚农信机构数量的地域分布统计了银监系统对农信机构的处罚面。 2、处罚农信机构数量地域分布 2017年，共611家农信机构收到银监部门罚单，其地域分布如图3所示： 图3：处罚农信机构地域分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图3看出，湖南、山东、云南、江西、河南、山西六省区受到处罚的农信机构数量处于前六位，这与前述罚单数量多少会受该类型机构总数量影响的推断相一致。 （二）罚单机构类型分布 农信机构接到的700张罚单数量和占罚单总数的比例在农商银行、农信社和农村合作银行间的分布如图4所示： 图4：农信机构罚单数量机构类型分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图4看出，386家农商银行共接到了425张罚单，占罚单总数的60.71%。223家农信社共接到了273张罚单，占罚单总数的39%。2家农合行共接到了2张罚单，占罚单总数的0.29%。总体来看，农商银行接到的罚单相对较多。基数较小的农合行接到罚单的比例也比较小。 （三）处罚决定的类型分布 银监系统对于机构的处罚决定主要分为以下类型：（1）罚款；（2）没收违法所得；（3）警告；（4）责令改正；（5）责令对相关责任人给予纪律处分。对于罚款和没收违法所得涉及到的金额，本文将其合并为“罚没金额”来进行统计分析，将其他类型的处罚合并到另一类统计分析。 1、罚没金额的分布 2017年，银监会涉农信机构的罚没金额总计49298.87万元。有关统计显示，2016年银监会共处罚银行业机构631家，罚没金额2.7亿元[注5]，可见，2017年银监系统仅对农信机构的罚没金额即为2016年全部罚没金额的1.83倍。无论从数量还是罚没金额来看，2017年的处罚力度都远远超过2016年。本文从三个角度统计罚没金额的分布，即罚没金额的分布区间、地域分布和机构类型分布。 罚没金额的分布区间如图5所示： 图5：农信机构罚没金额分布区间图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理[注6]。 由图5看出，罚没金额多集中在10-20万元区间内，达到303单。从统计过程可知，其中又以20万元居多。其后依次是20-30万元区间、30-50万元区间、100-300万元区间。在300-1000万元区间上，没有相应的罚单。但1000万元以上的罚单却达到了5单。在时间上，这几张农信机构罚单都在2017年12月开出，均与“侨兴私募债”案件中广发银行违规担保，牵涉多家包括农商银行在内的银行业机构收到巨额罚单相关。 罚没金额的地域分布如图6所示： 图6：农信机构罚没金额地域分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图6看出，部分省市罚没金额较高，罚没总金额超千万的地区共有6个，占比总罚没金额的75.82%。部分地区罚单数量不算大，但合计金额巨大。 罚没金额的机构类型分布如图7所示： 图7：农信机构罚没金额机构类型分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图7看出，农商银行接受的罚没金额为41392.2万元，占总罚没金额的83.96%；农信社接受的罚没金额为7873.67万元，占总罚没金额的15.97%；农合行接受的罚没金额为33万元，占总罚没金额的0.07%。总体来看，农商银行接受的罚没金额相对较多。基数较小的农合行接受的罚没金额也比较小。 2、其他类型处罚的分布 对于农信机构的处罚，在罚款和没收违法所得之外，还有警告、责令改正和责令予以纪律处分的处罚。本文对这些类型的处罚也进行了简要统计。 警告可以单处，也可以与没收违法所得和罚款并处。本年度公布的700张农信机构罚单中，有10单对机构处以警告，其中有4单是单纯的警告，未并处罚款或没收违法所得。 在700张农信机构罚单中，包含24单责令改正或责令予以纪律处分的处罚方式。责令予以纪律处分是要求机构对相关责任人进行处罚。这两种处罚方式都并处了罚款，不存在单独处罚的情况。 （四）处罚案由类型分布及分析 违法违规事实，即处罚案由是罚单的核心要素，也是广大农信机构为避免违法违规需要重点考查和关注的对象。本年度农信机构罚单数量巨大，涉及的处罚案由也比较庞杂，并且各地的银监系统对同一案由的表述并不完全一致，在措辞上也或笼统、或详细。为详细分析和挖掘出监管的侧重点，本文在参考大连银行金融市场风险管理部凤宇骄、褚旭的案由分类基础上[注7]，结合本文统计数据的特点，对案由进行细化。由于一张罚单可能涉及若干项案由，所以本文在统计上，只要一张罚单涉及多个案由，会进行重复归类。这样做的目的是重在挖掘出现频率大的案由，旨在为广大农信机构避免此类违法违规提供参考。包括“其他违规”在内，本文将处罚案由分为17大类，分类过程主要是通过每类案由的几个关键词进行重复交叉检索，以避免遗漏。 具体案由的大类分布如图8所示： 图8：农信机构各类处罚案由数量分布图 资料来源：数据来源于银监会网站，本文整理。 由图8看出，作为银行占比最大的传统业务，农信机构信贷业务违规所受处罚的数量最高，总计387单；违反审慎经营规则是一类表述比较笼统的案由，很多违法违规行为都可以“装到”这一案由中，可能涉及信贷业务、票据业务、同业业务、内控制度，或无法区分到任何一类违法违规行为中，该案由紧随“信贷业务违规”之后，总计120单；票据业务一直是违法违规行为的“高发地带”，跟随“违反审慎经营规则”之后，总计81单；之后依次是同业业务违规、违规授信、贷款五级分类违规、违规投资，这几种案由也占了较高的比例。以下本文简要说明每一大分类案由的内容： 1、信贷业务违规 信贷业务是银行最重要的资产业务，由于涉及面广，所受到的处罚也最多。涉及的内容主要包括违规发放贷款、贷款“三查”（贷前、贷时、贷后）不严、贷款支付管理违规、以贷转存/虚增存款、贷款资金违规用作保证金和其他信贷业务违规行为。 2、违反审慎经营规则 如前所述，违反审慎经营规则是一类表述比较笼统的案由，很多违法违规行为都可以“装到”这一案由中，因此出现频率也非常高。可能涉及信贷业务、票据业务、同业业务、内控制度，或无法区分到任何一类违法违规行为中。 3、票据业务违规 票据业务一直是违法违规行为的“高发地带”，主要包括票据保证金来源违规、贸易背景审查不严的票据违规行为、超越授权签发银行承兑汇票、票据买入返售业务违规、同业票据业务违规、贴现资金被挪用、线下转贴业务未按照规定记账等。 4、同业业务违规 2017年3月底 “三违反”、“三套利”和“四不当”文件中，每一份文件都对同业业务的检查提出相应要求，因此2017年同业业务受到重点监管。同业业务违规主要包括同业存款业务违规、同业票据业务违规、同业投资行为违规、违规出借同业账户、同业业务未准确计量风险、同业业务中账户类型选择及开户管理协议违法违规、同业规模超比例等。 5、违规授信 广义的授信包括贷款、签发票据、票据贴现等多种业务，本文统计的违规授信行为是在案由中明确使用了“授信”字样的罚单。 6、贷款五级分类违规 贷款五级分类涉及到不良率的计算、拨备计提等重要监管指标。在掩盖不良的动因驱使下，一些银行类金融机构会违规调整风险资产分类。这是监管机构的关注重点。 7、违规投资 违规投资主要包括违规投资非标资产、超业务资质购买债券、未达到条件违规投资AA级及以下企业债券等。值得注意的是，违规投资已经成为2017年巨额罚单的主要处罚案由。“侨兴私募债”案件中广发银行违规担保，牵涉到几家农商银行收到巨额罚单，处罚案由就是违规投资。 8、内控管理及操作违规 内控管理及操作违规主要包括对员工行为的管理不到位、内控制度存在漏洞或重大缺陷、内控制度执行不到位以及内部控制不审慎、内控管理岗位之间不能有效制约、案防管理不到位、未按要求定期对网点柜员尾箱进行全面账实核对检查等非常细节的违规事由。内部控制对于银行业机构来说是非常重要的方面，内部控制违规往往导致具体业务的违规，因此是监管的重点之一。 9、违规转让/收购/置换/掩盖不良资产 违规转让不良资产分为两种情况，一种是真实转让，但违反了转让相关的限制；另一种是非真实转让，这种非真实转让主要是通过回购、置换等方式隐匿不良资产、掩盖真实风险。违规转让不良资产也是2017年的监管重点之一。 10、违规收费 2017年，银监会下发了53号文，在其中的“四不当”中，“不当收费”是一个单独主题，反映了监管机构这两年对“金融业消费者保护”的重视。违规收费主要包括向借款人转嫁抵押评估费用和抵押登记费用、违规向客户转嫁成本、违规收取融资/财务顾问费、违规收取管理费和服务费、违规收取贷款承诺费、违规收取卡年费等各类名目的费用。 11、信息披露及上报违规 银行业机构披露及上报的内容有多种类型，包括财务信息、监管报表、风险案件信息、整改报告、关联交易信息等各类。违规的行为主要包括隐瞒不报、延迟报送和虚假报送等。 12、会计核算违规 会计核算违规主要包括未按规定计提拨备、未按规定使用会计科目、风险权重使用错误、未按规定确认收入、违规终止确认金融资产等。2017年，海南银监局以“违规终止确认金融资产”为违法事由，对15家农信社及农商银行进行了处罚，罚款金额都在40万元左右。银行会计核算专业性较强，风险资本计提、贷款核销等重要事项都与会计核算相关，银监系统的处罚力度体现了其对会计核算这种看似细节行为的关注度。 13、关联交易违规 本文统计的关联交易违规行为是在案由中明确使用了“关联交易违规”字样的罚单。2017年，银监系统以“关联交易违规”的处罚案由对农信机构开出了18张罚单。 14、违规销售或推介 违规销售或推介主要包括农信机构员工违规搭售保险、违规销售理财等。 15、金融许可证违规 金融许可证违规行为主要包括丢失金融许可证未报告和未按照规定在营业场所公示金融许可证。 16、人事相关违规 人事相关违规行为主要包括未经资格审查任命高级管理人员、任职时间超过监管规定等。 17、其他违规 其他违规行为是每一类数量较少（少于10张罚单），无法包含在上述分类中的违规行为。主要包括违规进行分红、接受本行股票作为质押、违规保管客户物品、农信机构员工利用本人账户为他人过渡资金、违规提供担保等。 （五）处罚依据分析 对于处罚案由来说，第一个层面是违反了哪条法律法规、规章或规范性文件的规定，第二个层面是监管机构按照哪条法律的规定对该违法行为进行处罚。某一处罚案由可能是因为违反了第一层面的某条法律法规，而具体做出什么类型的处罚，则要依据第二层面的另一条法规，即罚则。从银监部门罚单的构成要素来看，多数没有对两个层面进行区分，只是仅列示了处罚依据，即第二个层面的按照哪条法律规定对该违法行为进行处罚。只有少数机构在“处罚依据”一栏中同时列举违反的法律法规和罚则。 每张罚单的处罚有很多并不是依据单一的法律法规、规章或规范性文件，而是综合了两种以上。处罚依据主要包括《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》及其他各类多种法律法规、规章或规范性文件。 在处罚依据中，《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》高频出现。《中华人民共和国银行业监督管理法》的第二十一条、四十六条和第四十八条多次出现。在700张罚单中，援引《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条的达到611单，援引第二十一条的为85单，援引第四十六条的罚单为21单。援引《中华人民共和国商业银行法》第七十三条、第七十四条、第七十五条的合计为72单。 （六）超大额罚单分析 2017年银监系统对农信机构开出了5张罚没金额超过1000万元的超大额罚单。统计结果显示，5张超大额罚单涉及华北地区1家农商银行和东北地区4家农商银行。华北地区1家农商银行的罚没金额为16084.62万元，东北地区4家农商银行的罚没金额分别为5352万元、2252万元、1338万元、3520.91万元。5张超大额罚单罚没金额总计达到28547.53万元，占银监系统2017年对农信机构罚没总金额的57.91%。本文的图5、图6、图7实际上即暗含了这5张超大额罚单的“重量”。 5张农信机构超大额罚单均是在12月份开出，在处罚案由方面，华北地区1张罚单的案由是：“同业业务违规接受第三方金融机构信用担保，违反国家规定从事投资活动”。东北地区4张罚单的案由均是“违反国家规定从事投资活动。” 这5张超大额罚单均与“侨兴私募债”案件相关。该案件牵扯20余家金融机构，侨兴债与广发银行“萝卜章”一事，成为银监会重力整顿金融同业业务、影子银行风险的标志性事件。银监会对涉案的所有银行业机构共处罚金逾20亿元。巨额罚单显示了银监会整治金融乱象“绝不手软”的力度，对广大农信机构来说，也是一次刻骨铭心的警示。 ◆ ◆ ◆ ◆ 结语 ◆ ◆ ◆ ◆ 从本文的统计结果看，2017年以来针对银行业违法违规行为的行政处罚力度空前，贯穿于2017年全年的银行业监管“强监管”和“严处罚”也深度体现在银监系统对农信机构的监管和处罚当中。未来，监管趋严是大势所趋，向合规要效益、“脱虚向实”等将是银行业发展的必由之路。 2018年银监会将在八个方面进行重点整治，即公司治理不健全、违反宏观调控政策、影子银行和交叉金融产品风险、侵害金融消费者合法权益、不当关联交易进行利益输送、违法违规展业、案件与操作风险、行业廉洁风险[注8]。由本文可知，银监系统涉农信机构2017年700张罚单中，处罚案由在不同程度上对上述八个方面都有所涉及。在回顾罚单、分析违规案由的基础上，广大农信机构在未来紧跟监管动态，努力使自身经营合乎监管要求，将是其持续健康发展的重要基础。 [注1]来源：http://news.hexun.com/2018-01-20/192275636.html，中新经纬客户端：“银监系统去年开6张亿元级罚单 广发、邮储、兴业等银行中枪”，2018年1月20日。 [注2]河北衡水银监分局行政处罚信息公开表2017年第3号（见银监会网站）没有显示具体的处罚决定，无法确定是否涉及罚没金额及数额，因此统计不包含此张罚单，共计699张罚单。 [注3]银监会共36个派出机构，由31个省、市、自治区银监局和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市银监局构成，其中西藏地区目前没有农信机构，因此不在统计范围内。 [注4]此处统计以一家银行/农信社为一个单位，总行/县农信社与分支机构分别收到罚单的，在统计中算作一家机构。 [注5]来源：http://news.hexun.com/2018-01-20/192275636.html，中新经纬客户端：“银监系统去年开6张亿元级罚单 广发、邮储、兴业等银行中枪”，2018年1月20日。 [注6]本图覆盖695单涉及罚没金额的罚单，只涉及警告不涉及罚没金额的4张罚单，以及无法确定罚没金额的1张罚单不在此列示。 [注7]来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1588771491286952811&wfr=spider&for=pc，百度百家号-信贷：“2017中国金融监管处罚研究报告——银监篇”，原始来源：金融市场风险管理专号，作者：凤宇骄、褚旭，2018年1月6日。 [注8]来源：http://field.10jqka.com.cn/20180108/c602362966.shtml，同花顺财经：“2018年银监会八大监管重点在这里！处罚力度加大成’常态'”，2018年1月8日。原始来源：中国证券报，作者：陈莹莹。 |
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