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宋英辉，北京师范大学未成年人检察研究中心主任，教授，博士研究生导师。主要研究领域为刑事诉讼法学、证据法学、未成年人法学。代表性成果有《刑事诉讼目的论》《刑事审判前程序研究》《刑事诉讼原理》《未成年人保护与犯罪预防专题研究》《未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修订草案专家建议稿与论证》《中华人民共和国未成年人保护法释义》等。主要社会兼职：中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会主任，最高人民检察院专家咨询委员会委员、案例指导工作委员会专家委员、全国未成年人检察工作顾问，最高人民法院案例指导委员会委员，少年司法研究基地首批专家委员，国务院妇儿工委儿童工作智库专家，教育部等专家咨询委员会委员，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》修订草案专家建议稿起草牵头人，全国人大社会建设委员会《未成年人保护法》修改工作顾问。《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030年）》及《实施细则》专家建议稿课题组负责人等。2021年6月1日施行的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防法》）第2条开宗明义地指出:“坚持预防为主、提前干预，对未成年人的不良行为和严重不良行为及时进行分级预防、干预和矫治。”该条文旨在通过法律规定的形式，明确对罪错未成年人进行分级干预的原则，为我国分级干预机制的构建提供了基本依据。长期以来，我国现行法框架下尚未形成一部系统完整的未成年人司法法，涉及未成年人司法的相关内容大多见诸成年人法体系内的特别专章或特别条文，如此立法设计导致我国缺乏一套上下贯通、层级分明、递进衔接的罪错未成年人干预机制。而分级干预机制的缺失，导致司法实务中对罪错未成年人往往陷入“一放了之”“一罚了之”或“一判了之”。可以说，《预防法》明确分级干预机制的构建，是贯彻“教育为主、惩罚为辅”原则、回应社会关切、纾解实务困境的应有之义。未成年人罪错行为作为分级干预机制的干预对象，直观表现为一条行为性质由轻到重的“行为轴线”，轴线的两端分别代表越轨程度轻微但需要纳入管制范围的一般不良行为和最为严重的犯罪行为，占据中轴位置的当属《预防法》所规定的严重不良行为。为有效教育矫治严重不良行为，《预防法》一方面大幅扩充与专门教育相关的条文，重点对专门学校的性质和评估决定程序作出了规定，为专门学校及专门教育的发展提供法律依据和法律保障；另一方面，也给肩负教育矫治具有严重不良行为未成年人重任的专门学校赋予了更为艰巨的任务。然而从专门学校和专门教育实践来看，其发展不平衡、不充分的问题依旧突出，“三三型”格局未得到根本性扭转。同时，综合分析修订后《预防法》的相关规定，也有一系列实践维度的新问题亟须明确。比如专门教育指导委员会开展评估的具体做法及其效力；教育行政部门会同公安机关决定送专门学校的具体操作程序；专门矫治教育专门场所的规划、建设、日常管理以及适用专门矫治教育的具体情形，等等。本文拟围绕上述问题展开论述，通过分析法律条文，梳理我国现行法框架下既有的各项未成年人处遇措施之间的关系，以未成年人司法特殊规律为根本遵循，以平稳施行专门教育为核心抓手，以期为推动建构具有中国特色的罪错未成年人分级干预机制作出些许贡献。自最高人民检察院发布《2018~2022年检察改革工作规划》以来，罪错未成年人分级干预日益成为未成年人司法领域的热点问题。然而，我国目前关于罪错未成年人分级干预机制的研究还远未深入，其总体呈现理论滞后于实践、本土落后于域外的特征。具体而言，相关研究探讨的重点主要集中在以下两方面：一是未成年人罪错行为的分级分类。对于此问题，当前学界的主流观点为“三分说”和“四分说”。持“三分说”观点的学者，如肖姗姗认为应将罪错行为分为不良行为、触法行为（涵盖治安违法行为和因未达刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为）和犯罪行为；马丽亚主张在《预防法》的基础上将未成年人的罪错行为划分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三类。持“四分说”观点的学者,如姚建龙认为分级的目的和意义在于将未成年人罪错行为的处置从普通法律中分离出来,并在借鉴日本少年法的基础上，主张将罪错行为分为虞犯行为、违警行为、触刑行为、犯罪行为4种类型。修订后的《预防法》遵循“三级预防”逻辑，将未成年人罪错行为明确为不良行为、严重不良行为以及犯罪行为三类，该分类的问题是模糊了治安违法和刑事犯罪的界限，忽略了不同行为反映出的行为人心理行为偏常程度的差异。由于不同分类框架下各级罪错行为的内涵存在差异，因而前述围绕罪错行为分类所进行的讨论仍具有现实意义。二是分级干预机制的构建。鉴于科学构建符合我国国情的罪错未成年人分级干预机制已经成为当务之急，绝大部分研究者都将分级干预机制的构建作为研究的重点予以证成。何挺认为罪错未成年人分级干预是未成年人司法的核心所在，应包括司法干预与非司法干预配合，非刑事属性与刑事属性的教育矫治措施衔接，家庭、学校、社会和国家的四位一体等；俞亮，吕点点认为罪错未成年人进行分级处遇则是未成年人司法制度进一步完善和精细发展的必然要求，要在《联合国儿童权利公约》的指引下，利用社会治安体系，全面调动司法机关和其他资源，丰富和完善保护处分措施；上海市长宁区检察院课题组基于实践探索，主张对不良行为采取家长训诫管教、学校警诫教育、行为矫治服务，对行政违法行为采取学校告诫、警察警诫、司法训诫、专门学校教育、亲职教育，对触犯刑法行为采取司法训诫、专门学校教育和收容教养（现已更迭为专门矫治教育）等措施；侯倩，林晓萌认为应构建4级干预体系，程度由轻到重依次为家庭、学校教育，基地观护，收容教养和刑事处遇；熊波认为应以未成年人的年龄和行为危害程度作为分级标准，并提出最大化预防、全方位预防、行为评估、心理治疗等针对性措施;王贞会认为应以罪错行为情节的轻重作为评价标准，完善非犯罪化转处机制，构建司法化的收容教养程序。至于专门教育,理论界和实务界的主流观点认为其不仅承担普通教育的职能，还有教育、矫治和挽救罪错未成年人、预防未成年人违法犯罪，培养合格的社会公民等功能。郭开元认为专门教育属于义务教育的范畴，但是又不同于一般的义务教育,其特殊之处在于对严重不良行为未成年人的再社会化教育功能和行为矫治功能;李玫瑾,张萌认为专门教育与专门学校的目的是预防未成年人犯罪，因此专门教育不仅具有教育功能，还具有司法和社会功能；姚建龙,孙鉴通过剖析各地专门学校的发展现状,认为当下诸多专门学校的转型忽视了对“问题学生”的教育转化，偏离了建立专门学校的初衷和专门教育的内在核心价值取向。这种边缘和脱离主要有3种突出体现：刑事监狱化、职业学校化和普通学校化。总体而言，尽管学界对罪错未成年人分级干预机制和专门教育的研究已有一定基础，但关于如何凸显发挥专门教育“提前干预、以教代刑”作用、促推专门教育和刑事司法“分流”制度形成有机衔接等方面的研究还较为薄弱。本文将在现有研究的基础上，尝试探讨以专门教育为核心抓手的分级干预机制。修订后的《未成年人保护法》（以下简称《未保法》）和《预防法》确立了我国未成年人法律体系主要部分的架构。立足并着眼于“环未成年人”法律体系，通过体系解释的方法剖析《预防法》的相关规定，我国现行法框架下业已初步确立的罪错未成年人分级干预体系，包括适用对象的分级、适用范围的分级、干预措施的分级以及适用法律的分级等内容。分级干预体制适用对象的分级，是指基于未成年人身心发展的特殊规律，在实现罪错未成年人全覆盖的基础上，法律对不同年龄段的未成年人进行的区分。从未成年人成长规律来看，进入青春期的年龄通常为12周岁，前后身心会发生明显的变化。从实践观察来看，未成年人一般是10周岁至12周岁开始有不良行为，13周岁至14周岁开始出现更为严重的越轨行为，15周岁至16周岁进入犯罪的第一个高峰期。日益发展成熟的脑神经科学通过对未成年人的大脑发育研究，同样揭示了这一规律，青春期前后未成年人的脑结构与脑功能将发生巨大的变化，集中表现为以下5个方面：一是神经递质多巴胺的活动发生了重要变化，未成年人的感觉寻求大为增强；二是前额叶皮质层中白质增加，因此从青春期到成年早期，个体表现出更高层次的认知功能能力，但是大脑内负责控制冲动的区域（前额叶背外侧皮质）是大脑区域最后成熟的部分之一；三是前额叶皮层和其他大脑区域之间连接强度的持续增加，这种连接对于个体的情绪调节至关重要，因此未成年人相较于成年人更难以实现自身的情绪控制；四是与荷尔蒙变化相关的重要变化会改变大脑对奖励的反应方式，当获得快乐的可能性很高时，对奖励的高度敏感甚至会促使未成年人进行冒险越轨行为；五是随着负责情绪处理和自我控制的区域变得更加相互关联，个体能够更好抑制同龄群体引起的冲动，这就是未成年人相较于成年人更易受到同伴压力的刺激而进行共同犯罪的原因之一。基于上述未成年人的行为科学规律和发育神经科学证据，我国治安管理处罚法以及刑法主要针对未成年人发育过程中的几个关键年龄节点进行特殊规定。针对罪错未成年人的各类治安违法行为，治安管理处罚法第12条以及第21条规定了4种具体情形：一是对不满14周岁的未成年人不予以治安处罚，但是应当责令其监护人严加管教；二是对已满14周岁不满16周岁的未成年人一概不执行治安拘留处罚；三是对年满16周岁不满18周岁且初次违反治安管理规定的未成年人不予以执行行政拘留处罚；四是已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理规定的，从轻或者减轻处罚。归纳来说，公安机关对于实施了违反治安管理行为的未成年人，绝大部分情况下不予以执行治安拘留。即便治安拘留在少数个案中得以执行，由于其法定期限较短，并且缺乏专业的教育矫治措施和后续的跟踪帮教，往往很难从根本上扭转未成年人的心理行为偏常。此外，带有惩罚制裁性质的治安处罚容易给未成年人的成长带来“标签效应”，长远来看并不利于其复归社会。针对罪错未成年人的各类符合犯罪客观构成要件的行为，刑法第17条规定了4种不同的处置方式：一是已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任；二是已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪的，应当负刑事责任；三是已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任；四是已满12周岁不满18周岁的人，依法构成犯罪需要负刑事责任的，应当从轻或者减轻处罚，符合法律规定的应当宣告缓刑。除此之外，社区矫正法和监狱法也根据未成年人的特殊性进行了特别规定，例如：对未成年人社区矫正对象采取针对性的矫正措施和配套措施；未成年人犯应当在未成年人犯管教所执行刑罚，对未成年人犯执行刑罚应当以教育改造为主。通过对上述规定的梳理可以发现，“教育为主、惩罚为辅”的原则在法律层面得到体现。不过，由于法律规定得较为原则，司法实践中对于不予处罚或者实际上不予处罚的部分未成年人缺乏必要的专业干预和矫治，往往是“一放了之”，不利于实现对未成年人犯罪的临界预防和再犯预防。因此，以《预防法》视角为主构建分级干预机制，必须坚持“教育、感化、挽救”方针，弥补以往干预措施的空白，完善干预措施体系，并协调好不同法律之间的关系。综上，分级干预体制适用对象应分为未满12周岁和已满12周岁不满18周岁两类未成年人群体。不满12周岁的未成年人尚未进入青春期，具有极强的家庭依附性，因此应依托家庭监护和学校帮教对其进行教育和适度干预。至于已满12周岁的未成年人群体，由于具有一定的认知和控制能力，且即将进入或者已经处于容易叛逆的青春期，因而可以适用一些带有强制性的管束性教育矫治措施。当然，这并不意味着对于年满12周岁未成年人就一定需要适用限制自由的干预措施。各类教育矫治措施的适用，都必须建立在科学准确的个案评估基础上，并且应遵循必需性原则。大量案例表明，罪错未成年人在实施犯罪前，绝大部分已经存在种类各异的不良行为和严重不良行为。换言之，未成年人的罪错行为通常会伴随不良环境因素影响而由轻及重、逐渐恶化，如若不再出现苗头时提前介入、积极干预，未来将导致更为严重的后果。因此，分级干预体制的适用范围应涵盖未成年人的各类罪错行为，避免出现“前期不去管，后期管不了”的困境。《预防法》以3级预防为逻辑架构，将未成年人的罪错行为按严重程度不同分为3级，由轻到重依次为不良行为、严重不良行为和犯罪行为。首先，《预防法》将不良行为确定为未成年人实施的主要是不利于其健康成长的“自害行为”，这一概念界定将不良行为与已具备社会危害性的严重不良行为区分开来，明确了分级干预体系的起点。《预防法》第28条列举了多种较为典型的不良行为，例如吸烟、饮酒、多次旷课逃学、沉迷网络等，并做了兜底性规定。不良行为，属于未成年人的“身份罪错行为”，我国现行法体制下没有规定行政执法机关和司法机关予以干预。大量实证研究表明，未成年人的多数越轨行为都遵循倒U形曲线，也即在青春期早期上升，在青春期中后期达到峰值，在成年早期下降。易言之，很多问题行为会随着未成年人发育成熟而自然消失，不良行为也不例外。鉴于此，《预防法》主要赋权于家庭、学校、社区以及有关单位进行教育、引导和管束，从多个维度综合施策，防止其衍变为更加严重的罪错行为。其次，《预防法》第38条规定了两类严重不良行为，即未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予以刑事处罚的行为和9种严重危害社会的行为。其中，前者的规定较为准确明晰，在此不过多赘述。《预防法》规定的同属于严重不良行为的第二类——严重危害社会的行为，通过对法律文本的分析可以看出，其范围大体上与《治安管理处罚法》对有关行为的描述相吻合。在操作层面，基于统筹协调各法律部门之间关系的目的考量，将严重危害社会的行为纳入违反治安管理的违法行为范畴，更利于办案机关在实际办案中综合适用不同部门法对罪错未成年人进行干预。尽管《治安管理处罚法》中规定的治安违法行为远远不止在严重不良行为中提及的8种情形，但因《预防法》规定了相应的兜底条款，故进行上述归纳概括并不会引起混乱与混淆。综上，严重不良行为可分为违反治安管理行为和因不满法定刑事责任年龄不予以刑事处罚的行为。最后，犯罪行为作为分级干预体系中最为严重的一级，《预防法》对其具体构成沿袭《刑法》及《刑事诉讼法》相关规定，采“违法性”与“有责性”兼需的两阶层犯罪构成理论。基于这一逻辑，由于未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄并不予以刑事处罚的行为并不能构成刑法意义上的“犯罪”，因此《预防法》将其置于严重不良行为的分级范畴之下进行干预管控，另单设一章对重新犯罪进行预防。不将这类性质特殊的罪错行为归入犯罪行为进行“再犯预防”固然符合上述犯罪构成的一般逻辑。然而，简单将其纳入严重不良行为也会给分级干预体制的运行带来矛盾与混乱。一方面，这种做法事实上模糊了治安违法与刑事犯罪的界限；另一方面，这种划分方式忽略了借以实现科学分级的根本依据在于对未成年人偏常程度的精确评估，对罪错行为未遵循统一标准进行分级，不仅其合理性会遭到质疑，还可能会给实践中分级干预措施的适用带来障碍。例如，通过法条分析，已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，未经最高人民检察院核准追诉的，也应属于因不满法定刑事责任年龄不予以刑事处罚的行为而被纳入严重不良行为。然而，这类案件中，未成年人的心理行为偏常程度和人身危险性甚至可能超过部分已被定罪量刑、执行刑罚的未成年人。有学者依据行为性质和危险程度，将因不满法定刑事责任年龄不予以刑事处罚的行为在罪错行为中列为单独一级以进行区分，其特殊性可见一斑。综上，不良行为、严重不良行为、犯罪行为构成了分级干预机制中适用的对象行为，3种行为之间也因罪错的严重程度不同而形成了范围内部的分级，为办案机关进行判定提供了法律依据。但应注意的是，相较于未成年人的罪错行为，分级干预机制更应关注的是未成年当事人的心理行为偏常程度，若简单将未成年人行为所属分级作为选用干预措施的依据，则可能本末倒置，有损分级干预的制度根基。对分级干预机制适用对象和适用范围科学评估并准确定级的最终目的，是为罪错未成年人选用最为适宜的干预措施，实现教育矫治的效果最大化。从干预措施的实施场所和对罪错未成年人权利自由的限制程度区分，可将干预措施由轻到重分级为：社会化处遇措施、半机构化处遇措施、机构化处遇措施和刑事处遇措施。社会化处遇措施又称家庭、学校和社会教育措施，通常情况下，此类措施不改变未成年人的生活和学习场域，《预防法》中新增的9种矫治教育措施正属于此范畴。由于其本质上属于对未成年人实施的一种“以教代罚”的教育措施，并不是行政或刑事处罚。因此在分级干预实践中，实施主体可根据实际需要，决定单独或结合适用，抑或与其他干预措施并用。半机构化处遇措施介于社会化与机构化处遇措施之间，主要适用于实施了较为严重罪错行为，单独采取社会化处遇措施尚不能实现有效矫治的未成年人。我国半机构化处遇主要为专门教育措施，半机构化处遇措施虽然有专门学校的参与，但仍然需要未成年人父母和家庭的配合，不能使未成年人脱离社会支持体系。机构化处遇措施是非刑处遇体系中具有收容和限制较长时间人身自由性质的措施，主要适用于实施了社会危害性大的严重罪错行为但尚不能适用刑事处遇措施的未成年人。长期以来，收容教养是我国刑法和预防法规定的机构化处遇措施，但由于法律规定较为原则、适用程序不清、执行场所不明等问题而在实践中被虚置。《刑法修正案（十一）》和修订后的《预防法》对收容教养进行改革完善，不再使用“收容教养”这个长期为人诟病的表达，并且结合对专门教育制度的有关规定，创新性地建立了专门矫治教育制度。专门矫治教育制度由此成为分级干预体制中的重要一环，也即全新的机构化处遇措施。至于最为严厉的刑事处遇措施，是指针对已达刑事责任年龄并进入刑事司法程序的罪错未成年人，根据行为的性质及心理行为偏常严重程度等评估结果，情况严重且必要的，可以判处徒刑，接受社区矫正或者在未成年人犯管教所服刑接受系统的教育矫治。在上述诸多干预措施中，矫治教育、专门教育和专门矫治教育均为针对未成年人严重不良行为设计而成的保护处分措施，三者之间相互联系却又各有差异。从利于措施落地的角度出发，有必要通过梳理法律规定，厘清3种措施的性质、适用程序和适用范围，形成措施适用的清晰分级。首先从性质上来看，上文提到，三者分属社会化、半机构化和机构化干预措施，具有较为显明的层级界限，对未成年人的权利限制也各不相同。因此在措施选用时，必须尊重措施间内蕴的层级规律，以纠正未成年人心理行为偏常所需为根本遵循。其次从适用程序来看，3种措施的程序规制也存在较大差异。《预防法》第41条赋权于公安机关，规定矫治教育措施由公安机关在实际办案中决定适用。专门教育的适用采取“申请+强制”二元结构。《预防法》第43条规定了因申请而启动专门教育入学程序，即未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效时可以通过申请转学的方式，将严重不良行为的未成年人送入专门学校。具体而言，“申请入学”程序因上述主体向教育行政部门提出申请而启动，程序的最终完结，还需经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定。《预防法》第44条则规定了强制入学程序，即罪错未成年人具有该条规定的情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定将未成年人强制送入专门学校进行教育矫治。概言之，申请送专门学校的程序是经专门教育指导委员会评估同意后由教育行政部门决定，强制送专门学校的程序是经专门教育指导委员会评估同意后由教育行政部门会同公安机关进行决定。至于专门矫治教育措施，由于法律规定专门矫治教育依托于专门学校开展，因此在适用程序上采取了与强制送专门学校相同的程序。最后从适用范围来看，虽然3种措施均适用于严重不良行为，但三者的矫治强度逐级递增。《预防法》在第四章“对严重不良行为的矫治”中首先明确了什么是严重不良行为，随后规定了9类矫治教育措施进行初步应对。根据分级干预的制度原理，如若公安机关综合适用矫治教育措施已然能成功教转罪错未成年人，那么就不必再适用矫治强度更大的处遇措施。当然，为防止矫治教育措施无法应对恶化到一定程度的严重不良行为，《预防法》也相应规定了递进衔接、针对性更强的专门教育和专门矫治教育措施。在专门教育的适用中，无论是申请入学还是强制送学程序，法律的规定均蕴含着弥补矫治教育措施强制性不足的立法精神。例如：申请入学程序中，无力管教或者管教无效是提出申请的必要前提。无力管教，是指已经超出父母或者其他监护人、所在学校的管控能力范围；管教无效，是指采取了一系列管理教育手段后，未成年人的心理行为偏常没有改善，甚至更加恶化。如若社会化的矫治教育措施足以实现对未成年人的有效干预，那么自然不会出现无力管教或管教无效等情况，更不必以之作为申请接受专门教育的前提。在强制送学程序中，依申请启动专门教育无法及时消弭现实、紧迫的社会危害，法律赋予有关部门强制送学的权力。由于《预防法》第44条关于强制启动专门教育的相关条文规定较为原则抽象，因此有必要对法律文本进行细化解释，避免强制性措施的滥用。其中，实施严重危害社会的行为，情节是否恶劣，主要从主观恶性程度、手段残忍程度、是否不计后果、被害人的特征以及人数、被害人是否有过错等多个维度综合考量，后果是否严重主要考量造成损害大小、是否导致被害人死亡或者伤残程度。多次实施严重危害社会的行为，是指适用矫治教育措施无法实现有效干预，尽管学界通说一般认为3次以上（包含3次）可以认定为多次，但在具体处理时也应根据个案情况而定，不宜简单、机械地以次数而论。拒不接受或者配合本法第41条规定的矫治教育措施，是指抗拒、逃避或者表面接受实则违反所采取的措施，因而需升级至半机构化的专门教育措施。《预防法》第44条第1款的4项内容系并列关系，而非从属关系。由此，因未成年人拒不接受或配合矫治教育措施而强制启动专门教育程序，不以“多次”为前提条件。此外，针对因未达刑事责任年龄不予以刑事处罚的行为，《刑法修正案（十一）》也进行了相应规定，如：“因不满十六周岁不予以刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”如何理解“必要的时候”，结合《预防法》相关条文的逻辑关系以及罪错未成年人分级干预机制的内在机理，适用专门矫治教育措施的必要前提条件是矫治教育措施、专门教育措施不足以纠正不予以刑事处罚未成年人的心理行为偏常，无法预防其继续危害社会。易言之，应当坚持专门矫治教育措施适用的必需性与最后性，而不是对不予以刑事处罚未成年人一概适用专门矫治教育措施。专门教育指导委员会在开展评估工作时，应重点研判适用的必要性，特别是应当考虑适用矫治教育、专门教育是否足以解决问题。由于未成年人司法采取“行为人主义”，即关注“人”的未来发展而不是已经过去的“行为”，所以惩罚性处罚措施只有在不得已时作为最后手段使用，通常情况下，对罪错未成年人应采取更有利于其回归社会的保护性干预措施，即“保护处分”。所谓保护处分，是指罪错未成年人处遇中具有替代处罚性质的措施。我国采保护处分优先主义，主要体现在《未保法》《预防法》中规定的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则。然而，长期以来，作为以成年人为主要适用对象的《治安管理处罚法》和《刑法》，并未形成针对未成年人贯彻保护主义的系统性的具体制度，立足于成年人本位的处罚仍是未成年人越轨行为的主要法律后果，只是在处罚程度上从轻、减轻，而没有从本质上考虑未成年人身心发展的特殊性。此次《预防法》的修订一定程度上弥补了法律空白，但对未成年人罪错行为的干预却仍未从《治安管理处罚法》《刑法》中彻底剥离出来。从所适用的法律来看，对未成年人罪错行为的干预措施形成“多法”处遇的现状。因此，理顺《预防法》与《治安管理处罚法》《刑法》之间的关系，厘清个案中保护处分措施与治安管理处罚、刑罚的适用问题，便显得十分必要。例如：对于未成年人实施的严重不良行为，公安机关可结合实际选择适用《预防法》中规定的矫治教育措施或专门教育，也可根据《治安管理处罚法》对违法行为进行治安处罚。我们认为，从适用对象和目的上讲，“以教代罚”的保护处分措施更符合未成年人的成长规律；从法理上讲，《预防法》与《治安管理处罚法》《刑法》之间是“特别法”与“一般法”、“专门法”与“普通法”的关系，因此，《预防法》在个案中应予以优先适用。通过梳理我国罪错未成年人分级干预机制，对未成年人不良行为的提前干预，与预防法、未保法、义务教育法以及家庭教育促进法等法律密切相关，对未成年人犯罪的再犯预防与未保法、预防法、刑法、刑事诉讼法、监狱法、社区矫正法密切相关。针对严重不良行为的干预矫治介乎二者之间，是未成年人初犯预防的重要节点，也是分级干预机制的核心环节。为实现对严重不良行为这个关键问题的有效管控，《预防法》用较大篇幅对矫治教育、专门教育和专门矫治教育等干预措施进行了设计，勉力织密制度供给侧的防控网。这一制度设计突破了原先只能对严重不良行为（违反治安管理行为）适用《治安管理处罚法》规定的警告、罚款、行政拘留等报应性处罚措施的局限，而可以依据《预防法》选择更为关注行为人的保护性处分。其中，专门教育作为半机构化处遇措施，承载着极为重要的功能。综合分析未成年人生理心理发育的特殊性以及既有的干措施，强调以专门教育为核心抓手，主要基于以下3方面理由：第一，未成年人处于集中进行系统性知识储备和生存技能学习的关键阶段，教育群体的社会化功能在此阶段尤为重要。第二，认知科学、心理学及实证研究表明，对于适用社会化处遇措施不足以矫治心理行为偏常的罪错未成年人，简单地予以监禁，对其大脑的正常发育会产生不利影响，对人格的形成产生负面作用。第三，专门学校作为专门教育的具体实施场所，其本质上属于对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的特殊学校，兼具保护性和强制性。综上，相较于各类监禁措施，专门教育更符合未成年人的成长发育规律。然而“徒法不足以自行”，意欲发挥专门教育制度的功能，仍面临诸多问题需要进一步研究和解决。《预防法》第6条第3款规定：“专门教育指导委员会由教育、民政、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位，以及律师、社会工作者等人员组成。”据此，专门教育指导委员会组成包括相关政府部门、司法机关、群团组织等单位和有关人员。根据《预防法》规定，专门教育指导委员会的职能主要体现在下列4个方面：一是研究确定专门学校的教学、管理等相关工作；二是对于依申请或依职权适用专门教育措施的，进行评估并作出是否同意的意见；三是适用专门矫治教育措施前，进行评估并作出是否同意的意见；四是对接受专门教育的未成年人的情况进行评估，对认为适合转回普通学校就读的，向原决定机关提出书面建议。概括言之，一方面专门教育指导委员会作为议事协调机构，负责统筹协调内部多元主体，研究形成专门教育运行、发展的各项制度政策。另一方面，专门教育指导委员会负责个案中罪错未成年人转入和转出专门学校的前置评估工作。送交专门教育指导委员会的个案经过评估后，其走向无非有两种：一是当评估不同意时，未成年人不能转入或转出专门学校；二是评估同意后，在区分具体个案的基础上，由教育行政部门或教育行政部门会同公安机关最终作出决定。值得注意的是，专门教育指导委员会的评估同意和有权机关的终局决定系专门教育、专门矫治教育适用不可或缺的两个环节，前者并不必然引起后者。不过，原则上经专门教育指导委员会评估同意后，有权机关也应相应作出同意决定，原因主要有二：一是除少部分依申请启动专门教育评估程序的案件外，评估程序的启动缘于教育行政部门或公安机关向专门教育指导委员会提交申请。因此当委员会评估同意后，有权机关却拒绝给予同意决定，将难以逻辑自洽。二是经专门教育指导委员会评估同意适用专门教育的罪错未成年人，往往具有一定程度的社会危害性，尤其是《预防法》第44条规定的4类特殊情形。若有权机关拒绝作出同意适用的最终决定，将可能延误对此类未成年人的教育矫治。我们认为，当个案由于出现证据事实变化、监护条件改变、行为人具有明显悔过表现、取得被害人谅解等情况，而这种变化足以表明没有移送专门学校的必要性时，有权机关才可以作出不移送专门学校的决定。专门教育指导委员会在开展评估工作时，固然要紧密结合未成年人实施的罪错行为进行分析研判，但更应透过行为现象精准把握未成年人心理行为偏常的本质症结。科学准确的个案评估通常建立在两个要件之上：一是评估主体对案情有全面了解，包括行为人罪错行为性质、行为的损害结果、对行为的认知情况、实施罪错行为的原因、成长背景、监护教育条件、是否取得谅解、送入专门学校的必要性等；二是评估主体具备把控未成年人特殊性的专业能力，有处理未成年人事务的经验。然而，专门教育指导委员会的组成方式可能会与个案评估的精确性和紧迫性要求相悖。首先，专门教育指导委员会成员众多，除具有办案经验的机关外，不是每个单位或成员都具有作出专业判断的能力，遑论部分成员对预防未成年人犯罪和专门教育的有关制度政策都不甚了解，评估的专业性难以保证。其次，需要评估的案件随时都可能发生，专门教育指导委员会独特的召集方式和众多的成员单位和人员决定了由其开展日常的具体评估不具有可操作性。再次，专门教育指导委员会进行评估时，对案件材料有疑问是否可以核实，如何核实，都不明确，当出现此种情况时，专门教育指导委员会难以做出判断。最后，多数情况下，公安机关作为最先接触到严重不良行为未成年人的办案机关，当其认为行为人符合《预防法》第44条或45条规定的情形时，无法直接决定适用专门教育和专门矫治教育措施，而是需要将案件“回流”至专门教育指导委员会进行评估同意，再由教育行政部门会同其作出最终决定。在公安机关案多人少、警力不足的现实背景下，上述程序倒流将导致办案机关压力进一步增大，不利于对罪错未成年人进行及时干预。鉴于上述原因，有必要研究专门教育指导委员会的评估机制，以保证其运行的可操作性和专业性，具体可以考虑以下方案。一种方案是，在委员会内设立权责明确的评估小组。以往的实践表明，但凡由委员会总体负责决定针对行为人的某种处分，一是集体决策可能成为各部门推卸责任的借口。二是实际操作中，往往是委员会办公室具体设在哪个机关部门，实际上将来就由这个机关的负责人或者分管的领导来全权决定。因此，可以由专门教育指导委员会中熟悉相关工作的成员单位组成形式更为灵活的评估小组，提出评估意见后征询其他成员单位意见。这样不但能够提高评估效率，而且能够实现权责统一。另一种方案是，以购买服务的方式将评估工作委托给专业社会机构。专门教育指导委员会可委托具有评估能力的办案机构或者专业社会机构进行评估，如司法社工机构。这在其他法律实施中也有先例。譬如，《刑事诉讼法》第279条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。”据此，社会调查的主体是公安司法机关，不过，在相关司法解释和司法实务中，普遍认可了公安司法机关委托基层司法所、有关组织或者专业社工具体实施社会调查的做法。这一方面是因为社会调查所需工作量与有限司法资源之间的矛盾，同时也是基于社会调查专业性的要求。当然，根据法律规定，公安司法机关对社会调查结论的可靠性负有审查和认可与否的责任。在专门教育指导委员会履职的过程中，同样可以借鉴上述做法，委托具有专业性的机关或者专业社会组织开展个案评估。一方面，专业社会机构能够综合运用心理学、教育学以及法学等知识和实务经验，形成个性化和针对性兼具的评估报告，符合评估专业化要求。另一方面，委托评估有利于化解专门教育指导委员会召集会议与评估紧迫性之间的矛盾，解决评估的可操作性问题。当然，对专业机构提供的评估报告，需要由专门教育指导委员会审查并确定是否认可。在专门教育六十多年的发展过程中，起主导作用的是形式多样的政策性文件。按照时间顺序进行梳理，这些政策性文件依次是：《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》（1979年6月），《关于办好工读学校的试行方案的通知》（1981年4月），《关于进一步加强青少年教育、预防青少年违法犯罪的通知》（1985年10月），《关于办好工读学校的几点意见》（1987年6月），《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》（2000年12月），2004年《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》（2016年5月）。尽管《未保法》《预防法》关于专门学校（工读学校）做出规定并在2020年修订后的法律中进行了完善，但总体来说，涉及专门教育的内容多数仍零散分布在时间跨度较大的各类政策性文件中，缺乏一部针对专门教育的系统完整的法律或规范性文件。《预防法》第6条第4款规定：“专门学校建设和专门教育具体办法，由国务院规定。”因此，应当由国务院或者相关职能部门尽快就专门学校建设和专门教育工作管理制度作出具体规定，破解专门学校建设和专门教育工作的重点难点问题，理顺专门教育工作机制。专门矫治教育的适用应严格遵循体系性、必需性和最后性要求。在具体实施中，应有一套具体明确的配套规定作为保障。首先，《预防法》规定省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所执行专门矫治教育。必须注意，在专门学校内接受专门矫治教育的未成年人与仅接受专门教育的未成年人在行为危害性和心理行为偏常程度上均存在很大不同，两者不能混同。“专门场所”较为理想的选择是在单独校区或确定特定专门学校仅接收需要进行专门矫治教育的对象，以区别于进行专门教育的专门学校。其次，专门矫治教育实行闭环管理，意味着从转入专门场所、教育管理、行为矫治、日常行为监督、心理行为观察到定期评估等各环节管控到位、无缝衔接，形成闭环管理链条。通过闭环管理，可以从物理上切断行为人生活环境不良因素对他的影响，为有效干预提供必要条件。在闭环管理中，专门矫治教育场所同时对行为人负有监护职责，并关注其正常人格养成和人际关系管理能力的培养。在专门矫治教育的日常闭环管理过程中，因为适用对象行为的危害程度以及心理行为偏差更为严重，法律规定由公安机关、司法行政部门负责矫治工作，教育行政部门负责教育工作。专门矫治教育应当由以上三部门与专门学校方面各司其职、相互配合。最后，《预防法》第46条第1款规定，专门学校应当在每个学期适时提请专门教育指导委员会对接受专门教育的未成年学生的情况进行评估，经评估适合转回普通学校就读的学生通过一定程序流转可转出专门学校。法律没有对专门矫治教育的执行期限进行明确规定，因为专门矫治教育作为比专门教育更为严厉的机构化处遇措施，适用于触犯刑法、未满刑事责任年龄的未成年人，其矫治效果需要通过一段时间才能得以体现。在专门矫治教育中，也应适时进行评估，以判断专门矫治教育措施是否有效，是否需要调整矫治的方案。专门矫治教育的期限，应当在专业评估的基础上确定。对经评估适合转出专门矫治教育场所的，专门教育指导委员会应当向原决定机关提出书面建议，由决定机关决定将其转入专门学校进行专门教育或者解除专门矫治教育。决定解除专门矫治教育的，应当与监护人、村居委会等基层组织进行无缝衔接，做好就学、就业等安置工作。2020年，全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人37681人，受理审查起诉54954人，经审查，批准逮捕22902人，不批准逮捕14709人，提起公诉33219人（含附条件不起诉考验期满后起诉人数)，不起诉16062人（含附条件不起诉考验期满后不起诉人数）。仅1年时间内，在检察院审查起诉阶段就有1.6万名罪错未成年人因为附条件不起诉和相对不起诉等分流程序而得以转出刑事司法程序。加之于公安机关未移送审查起诉和法院审判阶段定罪免刑、未判处实刑或免于刑事处罚的案件，进入刑事司法程序被分流的未成年人数量将更为庞大，其主要原因在于刑事诉讼各阶段“分流”政策的推行。按照分级干预理论，这部分罪错未成年人有一部分同样需要进入专门学校进行教育矫治。鉴于此，应建立健全各项刑事分流制度与专门教育的衔接机制，实现罪错未成年人分级干预机制与刑事司法体制的有机融合。《预防法》调整的专门教育适用对象为实施严重不良行为的未成年人，对于从刑事程序中分流出来需要专门教育的未成年人未做出规定，而是留给其他相关法律调整。长期以来，在司法实践中，从刑事程序分流出来需要专门教育的，一般是由办案机关与专门学校建立衔接机制，由办案机关评估决定将分流出来的未成年人送专门学校，有的也听取监护人的意见。《预防法》施行后，对于从刑事程序分流出来需要进入专门学校的罪错未成年人，似乎应当区分情况进入专门学校。一是对于检察机关作出附条件不起诉决定的，根据《刑诉法》第283条第3款第4项“按照考察机关的要求接受矫治和教育”的规定，检察机关可以将进入专门学校接受专门教育作为附加条件决定送交专门学校。二是对于检察机关决定不起诉或者法院作出免于刑事处罚判决而需要接受专门教育的，根据《刑诉法》第177条第3款“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”和《刑法》第37条“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”的规定，由检察机关或者人民法院与教育行政部门建立衔接机制，使需要进入专门学校的罪错未成年人接受专门教育。三是对于宣告缓刑的，根据《预防法》第55条、第58条等规定，由有关部门与教育行政部门建立衔接机制，对需要接受专门教育的使其进入专门学校。因此，从法理上可以认为，专门教育的适用对象既包括根据《预防法》规定决定的情形，也包括依据相关法律适用专门教育的情形。此外，对于从刑事司法程序分流入保护处分体系的未成年人，是应适用专门矫治教育措施，抑或适用专门教育措施，学界有不同认识。有学者认为，因分流未受刑事处罚的未成年人不仅符合构成要件，同时也具备有责性，理论上更应该接受专门矫治教育。从犯罪构成维度分析，该观点具有合理性，但实际却忽略了各项刑事分流制度的适用前提。根据刑法、刑诉法有关规定，个案中分流制度适用的原因不外乎当事人至少满足1项以下要件：犯罪情节轻微不需要判处刑罚、犯罪未造成严重后果、符合特殊刑事责任主体、特殊行为类型、特殊犯罪形态、特殊罪后表现情节的规定、有悔罪表现并愿意接受附加条件限制。总之，各项刑事分流制度适用的前提是经过办案机关的评估，案件当事人的社会危险性、再犯可能性以及心理行为偏差程度较低，通过非刑罚手段亦能实现再犯预防。因此，对于这部分从刑事程序分流的未成年人，适用专门教育措施即可。需要说明的是，最高人民检察院对于已满十二周岁未满十四周岁的未成年人犯故意杀人罪、故意伤害罪致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾情节恶劣的案件。经审查未予核准追诉的，不属于刑事分流，因为该案只有核准追诉后才能进入刑事程序。对于该类案件中实施了杀人、伤害行为的未成年人，在未核准追诉的情况下，应当适用专门矫治教育措施。未成年人实施罪错行为，重要原因之一是家庭监护缺位或者家庭监护不当。对罪错未成年人进行干预，从法理上看是国家亲权的体现，也即国家干预主义。当本应在未成年人成长中发挥主导作用的家庭监护缺位或者不当导致未成年人实施罪错行为时，国家应当介入，指导、支持、帮助、监督父母切实履行监护职责，配合有关国家机关对罪错未成年人进行矫治。《预防法》规定了罪错未成年人父母的配合义务和相关责任，公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现实施严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。在责令实施严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人接受家庭教育后，应由专业人员对家庭监护进行监督和支持。对于拒不接受家庭教育指导、拒不履行监护职责的父母或其他监护人，作为妨碍公务的行为，应由公安机关依法对其予以训诫、警告、拘留等行政处罚。对于屡教不改不再适宜做监护人的，可以建议具有申请权利的单位及个人申请撤销监护人资格。联合国《儿童权利公约》第12条规定：“有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给予适当地看待。”这条规定主要强调未成年人作为促进、保护和监督其权利的积极参与者的作用，并实际确立了未成年人在其利益保护工作的主体地位。一方面，分级干预机制的各个环节都必须建立在对未成年人基本情况的精准评估之上。另一方面，在分级干预机制的日常运作过程中，罪错未成年人既是“被干预”的对象，又是实现自身教育矫治的主体力量。因此，办案机关在处理未成年人案件时，要充分发挥未成年人的主观能动性，注意听取未成年人的意见，关注未成年人的需求，采取多种形式鼓励未成年人主动、积极、有效参与各项干预措施，在可能的情况下可以提供两种以上的方案供其选择，以调动未成年人参与配合的积极性，更有利于达成干预的预期效果。科学的分级干预是建立在脑与认知科学、心理学、教育学、法学、管理学等学科研究成果基础上的。教育转处罪错未成年人的前提，是准确把握未成年人发育的特殊性，并以之作为选用干预措施的重要依据。因此，罪错未成年人分级干预机制的运行，需要包括司法社工和心理专家等在内的专业主体参与。正因为如此，《未保法》《预防法》要求加大政府购买专业组织社会服务的力度，将其作为各级政府购买社会服务的规划，并规定发展相关学科，培养相关专业人员，孵化专业社会组织，并为其发展提供条件。未成年人的健康成长事关国家的未来和民族的希望，预防与矫治未成年人犯罪更是一项功在当代、利在千秋的重要工作。纵观域内外未成年人司法发展实践，能否结合本国国情和司法实践建构一套层级分明、递进衔接并能覆盖所有适用对象和行为的罪错未成年人分级干预机制并有效施行，不但直接关乎预防与矫治未成年人犯罪的实效，而且已经成为衡量一国未成年人保护水平的重要标准。通过梳理我国现行法体系，符合国情的罪错未成年人分级干预机制业已初步建构，但仍应继续以专门教育为核心抓手，推动我国罪错未成年人分级干预机制迭代升级，实现我国预防与矫治未成年人犯罪工作体系和工作能力的现代化。
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