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参考案例2：山西省高级人民法院（2010）晋行终字第115号 吴某琴、高某花诉某市工伤保险管理服务中心工伤保险待遇案 【裁判要旨】行政机关对特定管理事项的习惯做法，不违反法律、法规的强制性规定且长期适用形成行政惯例的，公民、法人或其他组织基于该行政惯例的合理信赖利益应予适当保护。 冯某系新武煤矿公司的固定职工，在出差期间发生车祸事故死亡，该市劳动和社会保障局认定冯某的死亡系工亡。随后新武煤矿公司向该市工伤保险中心提出核定工伤保险待遇的请求。市工伤保险中心认为，新武煤矿公司是在冯某去世后，才为包括冯某在内的固定职工一次性缴纳全年工伤保险费，因此不予核定工伤保险待遇。但新武煤矿公司在此前一直都采用年底前全部缴清当年工伤保险费的不定期缴费方式，而且这种惯例一直实行了五年，得到了当地社保部门的默许，同时这种缴费方式也为当地大多数企业适用。据此，冯某的妻子吴某对市工伤保险中心不予核发工伤保险待遇的做法不服，希望通过法律途径进行救济。 根据《工伤保险条例》的相关规定，工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。吴某认为，市工伤保险中心在收缴工伤保险费用和核定工伤保险待遇时存在双重标准，明显侵犯了其对行政惯例的合理信赖利益，据此可以申请复议，也可以直接提起诉讼。但考虑到市工伤保险中心作出的决定有相应的法律依据，复议机关为规范社保费用的缴纳方式，避免本案形成示范效应，一般不会对市工伤保险中心作出的决定予以否定性评价。相比而言，若选择行政诉讼的救济途径，法院作为外部监督机关，法官基于丰富的行政法方面的经验知识，更敢于援用行政法的基本原则，用信赖利益保护原则和行政惯例来分析处理本案，更可能对本案作出法律效果和社会效果统一的判决。综合上述考量，本案选择行政诉讼的救济途径比行政复议更具有优势。 因不服市工伤保险中心不予核定工伤保险待遇的决定，吴某向该市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令被告市工伤保险中心核定原告丈夫工亡后应享受的工伤保险待遇并予支付。理由是新武煤矿公司已连续五年进行工伤保险缴费从未间断，只是缴费时间没有严格按照规定，而且这种不定期缴纳的做法也得到了当地社保部门的许可，原告有理由相信已经成功缴纳了工伤保险费，被告拒绝核定并支付工伤保险待遇，严重侵害了原告的合法权益。 一审法院经审理认为，根据《社会保险费征缴暂行条例》的规定，缴费单位应按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费，由经办机构进行核定后在规定的期限内缴纳。本案新武煤矿公司虽然持续五年为本单位的职工缴纳工伤保险费用，但其在当年12月才一次性缴纳本年度的工伤保险费用，缴纳时冯某已经去世，已去世职工所在单位无须再行缴纳社会保险费用，该缴费方式不符合《社会保险费征缴暂行条例》的规定，应视为未按时缴纳工伤保险费，工伤保险待遇应由用人单位新武煤矿公司负责。新武煤矿公司在冯某去世以后补交的费用属另一行政法律关系，应另行处理。据此，一审法院判决驳回原告的诉讼请求。吴某不服，向省高级人民法院提起上诉。 二审法院经审理认为，本案新武煤矿公司已经连续五年采用不定期缴费方式缴纳工伤保险费。本年度煤矿公司仍按往年的缴费方式一次向市工伤保险中心缴纳全年的工伤保险费用，并未遭到市工伤保险中心的明确反对，应当视为其认可该种缴费方式。且这种缴费方式为该县大多数企业所应用，可以认为已在工伤保险管理实际工作中形成一种习惯性做法，这种做法需要在以后的工伤保险管理工作中逐步地加以规范，但并不能因此否定用工主体为本单位职工缴纳保险费用的法律事实。因此，市工伤保险中心以工伤保险费用缴费方式不符合条例规定为由，不予核定并拒绝支付上诉人工伤保险待遇的行为违法，原审法院判决驳回原告诉讼请求系适用法律错误。据此，二审法院判令撤销一审判决，责令市工伤保险中心核定吴某丈夫工亡后应享受的工伤保险待遇并予支付。 行政惯例，是行政机关在处理某一类行政事务时长期反复存在并普遍适用的习惯性做法。由于我国行政实践复杂多变，行政法规范的立法尚不完善且滞后性比较严重，因此行政机关在行政管理过程中产生了大量行政惯例，或是为应对法律规范的不明确而进行补充，或是为方便行政实务而对成文法进行了变通，其与现行法律法规的要求并不完全契合。本案的争议就来源于一项收缴工伤保险费用的行政惯例，一审法院和二审法院就能否适用该行政惯例产生了较大分歧。本案一审法院并未就行政惯例对本案的影响进行审查，仅根据《社会保险费征缴暂行条例》的规定，就认定新武煤矿公司的缴费方式违法、市工伤保险中心据此不予核定工伤保险待遇的行为合法。而本案二审法院却援用了行政惯例作为判决依据，从多方面论证了这种缴费方式是工伤保险管理工作中形成的一种习惯性做法，据此得出和一审法院完全相反的结论，由此引出了行政惯例能否作为审判依据的思考。我国《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”综合上述规定可知，我国现行行政诉讼的法规中并未将行政惯例作为审判依据的规定，更没有其适用的效力位阶。但近年来，因行政机关遵照或违反行政惯例作出行政行为而引发的行政纠纷频频发生，为确保行政审判的与时俱进和实现个案正义，法院逐渐开始认同并引入行政惯例作为依据进行裁判。在某房产建设有限公司诉某市地方税务局第一稽查局税务处理决定案（见参考案例1）中，最高人民法院再审时将稽查局“在查处涉嫌税务违法行为时，核定纳税义务人的应纳税额”认定为一项行政惯例，认为不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重。又如，尹某玲诉某市国土资源局某分局土地行政批准案（见参考案例3）中，二审法院在现行成文法仅规定村委会、乡镇政府以及县级政府对农村村民申请住宅用地负有审批职责时，依据当地实践中国土资源部门介入乡镇政府之前进行审查的“惯常做法”，认定国土局具有相应职责。从上述案例不难发现，行政惯例已经慢慢有条件地被纳入司法审查范围。但行政惯例满足何种条件才能作为行政审判的适用依据，还需要经过类型化的评判和规范。 将行政惯例纳入司法审查范围的前提，是确认行政惯例的真实存在。若行政机关主张被诉具体行政行为是依据某特定惯例作出的，则其应当对这一惯例存在的事实进行举证。反之，如果行政相对人主张行政机关未按特定惯例作出行政行为损害了其信赖利益，则相对人应承担该惯例存在的举证责任。司法实践中，行政惯例的认定一般包括以下三个要件： 首先，行政惯例的内容并无成文法明文规定，或对现行法律法规进行了变通。本案中，虽然《社会保险费征缴暂行条例》规定了用人单位应当按月申报工伤保险费，但却没有明文规定缴纳工伤保险费的具体期限。行政机关为了行政实务的方便，长期认可不定期缴纳保险费用的方式，也成为对成文法的一种有效补充。如果在本案中，相关成文法规已经明确了具体的期限，实践中却形成了与之明显相悖的惯例，则会因违反法律、法规的强制性规定而不能构成行政惯例。 其次，行政惯例经由较长时间的实际适用而形成。在缺乏成文法依据的情况下，行政机关的某种做法必须经长期反复适用，才能够具备和法律相当的安定性和预见性，从而发挥规范行政行为或指引相对人行为的功能。在本案中，新?煤矿公司已连续五年以不定期缴纳的方式为企业的固定工缴纳工伤保险费，足见该种不定期缴费方式被市工伤保险中心长期认可且适用，已然成为一项行政惯例。 最后，行政惯例已获得一定范围内民众的普遍确信。对于特定管理事项的行政惯例，只有获得行政相对人的普遍确信，才对行政相对人具有约束力。实务中可从惯例适用的时间长度和地域范围、行政机关有无相应的管理细则等书面文件、同类案件相对人的数量及其认可度等方面考量该行为是否得到普遍确信。本案中，新武煤矿公司的不定期缴费方式得到了当地大多数企业的确信并遵守，且市工伤保险中心并未就其延期缴费的行为通知补缴、加处滞纳金或责令改正，而是按照正常程序为其开出收据，据此新武煤矿公司及相对人有足够理由确信其有权享受正常的工伤保险待遇，该收缴方式实际上已经成为一项行政惯例。 信赖利益保护原则，通常指行政相对人基于对公权力行为的合理信赖，积极安排自身的生产生活，由此产生的正当利益应当予以保护。信赖利益保护原则属于行政法的基本原则，我国目前尚未制定行政法总则，在已颁不的行政单行法律中，仅《行政许可法》第八条中体现了这一原则。但在学理上和司法实践中，信赖利益保护原则时常延伸至其他类型的行政行为之中。本案原告以及新武煤矿公司正是对不定期缴纳社会保险费的行政惯例产生了合理信赖，确信采用该缴费做法便可以享受工伤待遇，因此才一直使用该缴费方式，其合理信赖利益应当予以保护。 在判断某个涉及行政惯例的案件能否适用信赖利益保护原则时，一般可以分以下四步考虑：（1）行政相对人存在信赖基础，即行政机关存在长期适用并为相对人确信的行政惯例；（2）行政相对人的信赖利益并无主观上的瑕疵，即行政相对人不存在主观恶意或重大误解等排除事由；（3）行政相对人基于合理信赖作出了信赖行为；（4）行政相对人的信赖利益值得保护。前三个条件通过对案件客观事实进行举证即可证明，但第四个条件“信赖利益是否值得保护”涉及主观判断，需要经过进一步的利益衡量予以分析。 首先，对行政相对人的信赖利益进行保护，能够最大限度地保护行政相对人的权益。本案市工伤保险中心若仅仅因为缴费方式上的瑕疵而不予核定劳动者的工伤保险待遇，则有违工伤保险制度保护劳动者权益的设立目的。且新武煤矿公司未必会根据一审法院的判决承担工伤保险待遇，届时原告的权益将难以保障，因此本案原告的信赖利益值得保护。其次，对相对人的信赖利益进行保护，不以行政惯例合法为前提，但不得违反法律的强制性规定。实践中存在的部分行政惯例，往往与现行法律规范的要求并不相符，本应予以调整或废除。行政机关若长期固守此类行政惯例，一定程度上会架空法律规定而诱发行政僵化，影响依法行政。但这种惯例的合法性问题不能作为否定行政惯例已在事实上存在的理由，也无法据此否定对相对人信赖利益的保护。值得注意的是，虽然相对人的信赖利益并不以行政惯例的合法与否为前提，但当其违反强制性规定，以至于损害国家利益与公共利益时，相对人对行政惯例的合理信赖就不值得保护。最后，对相对人的信赖利益予以保护，能够维护行政机关的公信力。本案中，市工伤保险中心在收取费用时不考虑缴费方式是否符合《工伤保险条例》的规定，在核定支付工伤保险待遇时才对缴费方式是否合法进行审查，这种双重标准明显有损行政机关的公信力，利益权衡之下应当对此信赖利益加以维护。总之，当行政机关遵守或违反行政惯例作出行政行为，使相对人的合法权益受到侵害时，信赖利益保护原则往往能够成为行政相对人维权的有力武器，对信赖利益的构成认定及其保护程度的利益衡量是其中的重要一环，对实现维护法的安定性和保障相对人权益的协调统一有重要意义。 参考案例1：最高人民法院（2015）行提字第13号 某房产建设有限公司诉某市地方税务局第一稽查局税务处理决定案 【裁判要旨】稽查局在查处涉嫌税务违法行为时，依据《税收征收管理法》第三十五条的规定，核定应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神。在国家税务总局对税务局和稽查局职权范围未另行作出划分前，各地税务机关根据通知确立的职权划分原则，以及在执法实践中形成的符合税务执法规律的惯例，人民法院应予尊重。 参考案例2：山西省高级人民法院（2010）晋行终字第115号 吴某琴、高某花诉某市工伤保险管理服务中心工伤保险待遇案 【裁判要旨】行政机关对特定管理事项的习惯做法，不违反法律、法规的强制性规定且长期适用形成行政惯例的，公民、法人或其他组织基于该行政惯例的合理信赖利益应予适当保护。 参考案例3：浙江省台州市中级人民法院（2011）浙台行终字第136号 尹某玲诉某市国土资源局某分局土地行政批准案 【裁判要旨】虽然按照《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第一款的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公不，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，但经查明，当地在实践操作时，农村村民建造住宅申请材料在报给乡镇人民政府、街道办事处进行审核前，均先由国土资源部门予以审查，无异议后再按上述规定的程序办理。本案中，尹某玲申请宅基地建房的办理流程，遵循了此种操作办法。
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