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来源：债海观潮，作者：董德志、赵婧 退平台背景：按照2010年国发19号文和财预412号文的定义，退出政府融资平台这一动作完成后，城投企业将不再承担政府投资项目的融资职能，也不再承担公益性项目投融资功能，政府及相关的部门及机构仅作为股东以出资额为限对该城投企业承担有限责任，而不再对退出平台的城投企业“兜底”。 退平台流程：2013年4月银监会10号文对政府融资平台退出名单的程序和条件都做出了明确的规定。根据退出公告，这些城投平台存量的债务将由自有资金偿还，不再新增由政府担保或偿还的债务，这也与银监会退平台的要求相符。 为何退出平台：首先是为了响应监管要求剥离政府融资职能；其次是不再受到政策制约，打开了与政府合作的新通道；第三，是为了规避政策对融资平台的限制，拓宽融资渠道。 退出的企业情况：截止2022年11月1日，全年共有27家企业发布公告退出政府融资平台，其中有7家发债企业，4家仍有存续债券。 退出后影响：首先，从主营业务、管理人员、企业治理结构来看，公告退出前后城投和地方政府的联系并无改变；第二，城投企业即使退出政府融资平台仍然是当地基础设施建设的重要主体；第三，城投退出的公告发布前后市场投资者态度也没有明显变化。 以下为正文： 政策背景 对于“平台”最早的定义来自于2010年国发19号文，将政府平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”；同年7月，财预412号文又在此定义上增加了“具有政府公益性项目投融资功能”的表述；2013年银监发10号文将政府平台定义为“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。 2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)，“国发43号文”可以被称之为政府性债务管控以及城投平台转型的开端。43号文明确提出地方政府不得通过发行地方政府债以外的渠道举债，特别强调了不能通过企业举措债务，要剥离城投平台的政府融资职能。 2015年起，开始陆续有城投企业公告退出政府融资平台、不再承担政府举债融资职能，有些城投企业明确在公告中表示已经完成市场化的转型，转型后将开展市场化经营、自负盈亏。按照2010年国发19号文和财预412号文的定义，退出政府融资平台这一动作完成后，城投企业将不再承担政府投资项目的融资职能，也不再承担公益性项目投融资功能，政府及相关的部门及机构仅作为股东以出资额为限对该城投企业承担有限责任，而不再对退出平台的城投企业“兜底”。
如何退出政府平台？ 政府平台的名单可以分为两种，一种是银监会建立的政府融资平台名单管理制度，另一名单则是财政部城投平台名单。银监会建立的名单管理制度是由各银行的分支机构对所在地区符合定义的政府融资平台进行统计、上报和监管，财政部的城投平台名单则是由财政部对存续债务的明细进行统计，因此并没有对城投主体进出名单做出具体规定。 2013年4月银监会10号文对政府融资平台的名单制管理、名单退出的程序和条件都做出了明确的规定，首先各银行根据银监会定义每季度向监管机构报送融资平台名单，并按照自身现金流覆盖本息的比例对名单内融资平台进行分类，对于退出银监会名单的政府融资平台进行分类管理。 要退出银监会的政府融资平台名单需要满足五个条件： 1.符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人； 2.资产负债率在70%以下，财务报告经过会计事务所审计； 3.各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖； 4.存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格； 5.诚信经营、无违约记录，可持续独立发展； 另外，银监会名单退出程序方面，首先要由牵头行发起各债权银行审核并达成一致意见，第二要由各银行分支机构报总行审批，第三步需要银行、地方政府、平台公司三方确认签字，第四是需要地方政府及相关部门承诺不再为退出的平台新增担保，最后需要牵头行向平台属地银行监管机构报备退出。 实质上来说，当城投平台存量的债务由自有资金偿还，不再新增由政府担保或偿还的债务，就已经不在是政府融资平台了，这也与银监会退出条件相符。 为何退出政府融资平台？ 我们认为城投选择公告退出政府融资平台的主要原因有以下几点： 首先是为了响应监管要求剥离政府融资职能，2014年起监管就开始切割城投公司和地方政府的债务关系，2017年中央政治局会议提出隐债的概念再次开启了新一轮的债务清理，厘清城投和政府的债务关系也成了各地区和城投企业的重点任务，因此退出政府融资平台也是各企业及地方政府所作出的顺应监管要求的决定。 第二，是为了更好的去参与政府项目。2014年财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，其中明确规定为了确保PPP项目的竞争性，本级政府所属融资平台公司不得作为社会资本参与本级政府的PPP项目；随后，2015年国发办42号文中为融资平台指明了方向，“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。因此，发行公告退出政府融资平台能让这些城投不再受到政策制约，反而打开了与政府合作的新通道。 第三，为了进一步打开融资渠道。2015年证监会发布的《公司债券发行与交易管理办法》（证监会令【第113号】）曾规定发行人不包括地方政府融资平台公司，2021年的证监会令第180号修改为新发行的公司债不得新增政府债务；2021年的银保监会15号文也限制了银行对涉及隐债的平台新增流动资金贷款。城投平台退出地方政府融资平台的公告明确表述“不再承担政府举债融资职能”，在银行贷款、债券发行等方面都不再受到相关限制，拓宽了融资渠道。 退出的企业情况 截止2022年11月1日，全年共有27家企业发布公告退出政府融资平台，涉及到了河南新乡、辽宁大连、安徽淮南、河南平顶山、福建龙岩、福建市、山西太原、河南漯河、湖北武汉、湖南邵阳和河北邯郸。 这些公告主要传达出以下几个要点：1）已建立新的制度和治理结构；2）已实现市场化经营；3）过去承担的政府债务已纳入财政预算；4）不再承担地方政府融资职能。
27家公告退出的企业中有7家发债企业，截至报告发行日，有4家企业仍有存量债券。 公告退出斩不断城投和地方政府的纽带 首先，从主营业务、管理人员、企业治理结构来看，公告退出前后城投和地方政府的联系并无改变。城投在公告退出前后实控人仍为当地政府或者相关机构，董监高等主要管理人员也无改变，除了政府网站以外并未在债券交易所属市场等进行公告。 其次，部分地区的城镇化建设仍然任重而道远，城投企业即使退出政府融资平台仍然是当地基础设施建设的重要主体。以武汉市硚口国有资产经营有限公司为例，工程项目建设业务仍然是未来硚口国资的重要业务板块，同时硚口国资还在2021年年报中表示城市更新业务将是下一阶段的重点业务方向。 另外，城投退出的公告发布前后市场投资者态度也没有明显变化。今年公告退出的城投企业中有4家仍有存续债券，这些企业的存续债券在公告日前后的中债估值走势并无明显变化，也与同等级、地区的城投利差走势没有明显分化，这说明公告退出这一行为在投资者眼中对公司的持续经营和偿债能力并无实质影响。
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