长期以来,中国规划类型繁多且自成体系,一定程度上为空间资源的保护与利用提供了专业支撑,但也暴露出各类规划内容重叠冲突、业务部门职责交叉、地方规划朝令夕改等问题,导致国土空间开发无序、自然资源粗放浪费,降低了规划的协调性、传导性、科学性和权威性。为应对上述问题,自 2013 年以来,党中央、国务院就深化“多规合一”改革作出了一系列的重大决策和战略部署,先后印发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件,着力推动国土空间规划体系建立完善,助推国土空间资源高效管控和有效配置。 作为省级“多规合一”改革试点,近年来,浙江积极响应号召、发挥所能,创新规划体制机制,强化自然资源保护和要素保障,并以数字化平台为抓手,推动“多规合一”数字化改革,实现从国土空间规划“一张图”实施监督系统建设,到规划协同场景建设,再到“多规合一”综合应用建设的不断迭代。目前,“多规合一”综合应用已正式上线试运行,并取得了较为明显的实践成果。因此,总结“多规合一”综合应用建设经验,构建一个具有基础性、普适性的“多规合一”综合应用模式、架构与路径,既可以促进应用的自我完善,又可以为国内其他省市提供有益借鉴,并促进“多规合一”改革深入推进。 (一)总体建设模式 1. 围绕“五个聚焦”,厘清业务需求 围绕一直以来困扰规划工作的实际问题,浙江“多规合一”数字化改革聚焦五个方面提出具体需求:一是聚焦规划矛盾冲突,推动规划编制管理协同;二是聚焦规划朝令夕改,强化实施监督高效有力;三是聚焦规划政出多门,统筹政策标准协同完善;四是聚焦规划墙上挂挂,赋能规划分析决策应用;五是聚焦规划闭门独断,实现规划全程共谋共享。 (二)开发部署模式 为解决规划各自为政、布局打架等现实问题,“多规合一”综合应用以省域空间治理数字化平台为依托,基于平台的省市县各级数据仓数据服务发布与交换共享功能,提供稳定可靠的数据基础,再以统一规划体系、统一底图底数、统一数据标准、统一协同规则为技术基础,以全省统建的方式完成核心功能模块和基础工具开发,分别构建并部署省级应用版本和各市县通用应用版本。通过这种强集中的模式,较好实现了“多规合一”综合应用的数据服务全省贯通和系统功能全省复用,快速完成了“多规合一”综合应用的框架搭建。当然,随着“多规合一”综合应用在各地市推广应用的深入,个性化、差异化的需求将逐步显现,允许并鼓励地方在全省统筹开发的功能上不断丰富其他功能,构建特色的子场景或者智能化工具,让“多规合一”综合应用在边建设边应用的过程中“开枝散叶”,合力推动实现一个平台共编规划、一张蓝图协调布局、一套工具科学分析、一扇窗口为民服务的改革成效。 (一)总体架构 在浙江深化数字化改革的背景之下,坚持遵循自然资源部关于建设国土空间规划“一张图”实施监督系统统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求,结合横向上业务协同需求和纵向上规划事权分级管控需求,充分依托省域空间治理数字化平台,按照“四横四纵”的总体架构,设计形成了“5 大核心功能模块 +1 套智能化工具 +N 个专题子场景”的内容框架,用数字赋能规划协同、智慧决策以及优质服务,助力“多规合一”下空间治理更智慧、更精细、更科学。 (二)功能模块 (三)专题场景建设 “多规合一”综合应用强调部门协同,针对不同部门规划业务管理需求,涉及不同的专业领域,更需要相关部门围绕“多规合一”数字化改革这一根本要求,结合自身业务需求,在省域空间治理数字化平台和“多规合一”综合应用五大核心功能模块及基础工具的基础上,充分共享各类空间治理数据和功能服务,建设相关领域的专题子场景,形成丰富多彩的“多规合一”数字生态。 政策机制创新是发展不断推进的重要动力源,也是确保“多规合一”综合应用有效运行的重要保障。因此,需要从规划法规制度、技术标准、数据规范、队伍建设、理论创新等方面不断完善,推动国土空间规划统筹协调机制和相关业务流程重塑。同时,基于统一的底图底数底线,遵循统一的数据标准和协调规则,按照统一的规划体系(统筹的规划目录清单),促进“多规合一”综合应用在各部门的有效使用,从而加强部门间规划协同和技术支撑,在规划“一张图”上科学布局,及时前发现矛盾冲突,提前协调空间布局,使原本项目用地审批环节才暴露的空间矛盾提前有效解决。 在统一数据规范标准方面,全面对接规划数字化改革新形势、新要求,规范各级各类规划数据管理规则和数据标准,逐步统一规划数学基础、数据格式、数据组织形式,统一数据基本要求、处理要求、发布要求、成果要求以及系统对接要求,形成了《“多规合一”综合应用数据归集与治理要求》《“多规合一”综合应用数据服务运维办法》等标准规范,并通过强化执行力度,保证整体数据质量和数据现势性。 当今世界已进入“万物互联”的数字时代,数字化正开启新一轮发展变革,这是百年未有之大变局的关键变量。实践证明,“多规合一”只有通过数字化才能真正实现。在浙江,从国土空间规划“一张图”实施监督系统到“多规合一”综合应用建设,既不是“换汤不换药”,也不是全面替代原有系统,而是基于对“多规合一”数字化改革认识与实践的不断深入,作出的深化与拓展、丰富与创新。目前,“多规合一”综合应用已取得阶段性成果,并在省内全面推广应用,为推动全省“多规合一”数字化改革注入了新动力。当然,“多规合一”数字化改革及综合应用建设仍任重道远,数据治理、功能迭代、应用推广、政策标准定制都还有待进一步完善,唯有始终按照“精准分析、整体优化、高效利用、依法保护、科学治理”的省域空间治理数字化总体要求,坚持通过数字赋能、系统重塑推进高效协同、整体智治,才能做好平台建设的持续迭代、整体提升,以数字化改革的实战实效印证,努力为国家治理体系和治理能力现代化提供浙江样本。 |
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